国外城市社区管理模式的比较与借鉴.pdf

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1、社区是指在一定地域内发生社会互动!具有特定的生活方式和成员归属感的人群所组成的相对独立的 社 会 生 活 共 同 体 社 区 发 展#!#$%&()*+,+-.$+&($在西方国家已有/00多年的历史!特别是在英美等国!社区发展达到了相当高的水平!社区工作已成为城市行政管理工作中重要的一部分!在城市建设和管理中发挥重要作用%10年代以后!随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入!经济发展与工业化进程的加快以及城市化水平的提高!我国很多大城市掀起了社区建设的热潮 但由于理论上尚不成熟!实践上缺乏经验!因而城市社区建设出现一些问题和矛盾 比较和借鉴国外城市社区管理的理论和实践经验!无疑对我国方兴未

2、艾的城市社区建设有着积极的意义一!国外城市社区发展的主要特点二战以后!联合国在全球范围推行&社区发展计划!社区发展在许多国家和地区得到重视!首先是在西方发达国家!继而在亚洲(非洲和拉丁美洲的发展中国家%/23/年!联合国通过议案!研究社区福利中心的作用!试图用它来推动社区经济社会发展!以改善人民生活%/240年代以后!世界范围内的城市环境(社会问题日益突出!社区管理被作为具体的社会管理而得到全面加强!社区管理以一系列全国性(地方性和社区性规划为先导!以社区公众广泛参与为依托!逐步走向制度化(规范化(公众化%纵观西方发达国家的市政策略!都把城市社区发展摆在非常突出的位置!试图把基层的事情办好!社

3、区发展是他们解决社会问题和社会改良的重要手段!在一定程度上缓解了城市贫困(失业(吸毒(犯罪等问题%!(社区组织体系完整发达国家的社区组织体系都比较完整!一般包括以下几个层次)第一层次负责对社区的管理工作进行指导!提出社区建设的方针原则!派出专家对工作方向进行指导*第二个层次负责社区各个方面的建设工作和各种机构的设立%比如建立各种教育机构(医疗设施(基础设施以及环保设施等*在第二个层次下面还有各种具体的分支机构!分管各项专门工作!比如治安工作(环卫工作(社区青少年教育工作等%(社区设施比较完备国外较为成功的社区中的生活设施配套以及各种基础设施都比较齐全!社区中的水(电(煤以及暖气的供应充足!通讯

4、畅通!各种生活垃圾有专门的物业人员及时清除处理!交通快捷!医疗保健设施齐备先进!一般的小病(常见病和各种防疫工作都可以不出小区!在本区就能迅速(良好的解决%各种公共活动设施也配备齐全!社区中设有生活活动中心(幼儿园(教育中心以及老年人的工作或活动场所!以利于社区居民加强交流%5(社区管理中公众参与积极在西方发达国家!社区居民参与管理已是一种传!收稿日期!60057/07/3基金项目!湖南省社会科学规划项目+编号0689/06$作者简介!谢守红+/2:7$!湖南邵阳人!华东师范大学城市与区域发展研究所博士生!衡阳师范学院资源环境与旅游管理系副教授!主要从事城市和区域发展研究%国外城市社区管理模式

5、的比较与借鉴谢守红!谢双喜+衡阳师范学院 资源环境与旅游管理系!湖南 衡阳;6/001$关键词!社区管理社区建设社区发展摘要!社区作为公民社会一种最基本的组织形式!随着战后经济的发展和社会结构的调整!社区运动在世界各国蓬勃兴起!在理论和实践方面都获得了快速发展#文章分析了国外城市社区发展的现状和特点!并对!种主要的城市社区管理模式进行比较!从中得出若干对我国城市社区建设有益的启示#中图分类号!#$文献标识码!%文章编号!#$%&#&#!$#&$#&$政法与文明建设%社会科学家!#$%&!()*+(!+,-.年/月$第0期!总第0-1期%2345,66.!*7809:;4;4统!居民对自己的权利

6、和责任都有较高的积极性 比如在美国!涉及社区建设的城市规划的编制#土地使用法规的审批!都要召开听证会!听取市民的意见!并通过媒体向大众公布 又比如在日本!町会根据区内居民的要求与政府沟通!在涉及到社区的重大问题时!向政府做出建议!以维护居民权益 社区中的居民完全以$社区人%的角色处于社会中!积极为自己的权益进行各种工作!#依法管理社区西方国家城市管理比较成功!主要是通过各项法律法规调整社区中各单位#各集团#各家庭以及个人在城市中发生的各种关系及其间的矛盾与冲突 社区内的公民行为受到法律的约束和保护!这与西方发达国家整个社会的法制性较强有直接联系!社区内的工作严格依照法律法规运行#社区活动经费来

7、源渠道较多由于各个国家的历史#经济以及文化上的不同!社区活动经费来源也有所不同!大致可以分为几种情况&一是由政府拨款!也就是社区内部的公共设施的日常经费由政府提供 二是来源于个人和组织捐款!在有些国家的社区中!活动经费很大部分来源于捐款和税收!比如宗教组织和慈善机构的资助三是来源于自筹经费 欧洲国家完全自治性组织的活动经费一般由组织成员自筹!社区组织的领导人基本上是志愿者!许多人的工作是兼职的#义务的!因而可以节省一些费用二!国外几种主要城市社区管理模式的比较由于各个国家的基本国情#历史背景不同!国外城市社区管理模式也大相径庭!而且都在探索更先进#更完善的城市社区管理模式 在众多的管理模式中!

8、较为突出的有以美国为代表的社区自治模式#以新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的混合模式#美国城市社区管理模式的主要特点(#)非营利组织*美国城市社区发展的主力军 自$%世纪&%年代罗斯福的新政问世以来!公共机构一直是全美在社区服务中的主导力量()%年代后!随着美国$向贫困开战%及政府财政方面的紧缩!联邦政府开始重视非营利组织在社区服务和社区发展中的作用 非营利组织在联邦#州和城市社区等各个层次间都建立了组织网络并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目 目前!美国有*&+万个非营利组织遍布全国各地!他们组织严密#机构健全#运作规范!有强烈的责任感!在美国公众心目中的形象很好($)社区规划较

9、为严格合理美国在社区发展规划时特别强调人与环境的协调!对城市规划中满足社区内居民要求!保证居民生活质量的部分考虑得非常细致周到!再从整体上把小区的规划设计融合成为城市总体规划的一个环节!从而保证了周围环境不被破坏 此外!社区规划与文化背景相协调!文化特征较为明显(&)依靠社团组织实行民主管理 美国城市社区是依靠社区居民自由组合#民主选举产生的社团组织来行使社区管理职能 这些组织以寻找和发现新的社区需求为动力!以为社区居民提供各种服务为宗旨!在财税政策等方面能获得来自政府部门的大力支持社团组织的内部结构一般可分三个层次&第一层次是由出资人#社区居民代表#政治领袖和社会工作者组成的董事会!其职责是

10、制定方案#确立目标和招聘成员等 第二层次是由董事会任免的执行总裁!其职能是执行董事会制定的方案!管理组织资源!开发服务项目!争取社会募捐!考核和评估雇用人员 第三层次是带薪工作的职员!其职责是协助总裁开展日常工作!进行人员培训等(!)强调法制功能!实施依法管理 美国是一个全面实施法制的国家!社区当然也实行依法管理 美国联邦政府自*(),年代以来相继制定了几部关于城市社区发展的法律和法规!如+住宅和社区发展法,#+社区再投资法,#+国家和社区服务合作条例,等 除此之外!各个州#市政府和立法机构也制定了相应的法规和法律$#新加坡城市社区管理模式的特点新加坡城市社区管理模式的最大特点!就是政府主导社

11、区建设的各方面工作!是政府主导型的典型代表(*)政府行为与社区行为紧密结合 政府对社区的干预较为直接和具体!并在社区设有各种形式的派出机构 社区发展特别是管理方面的行政性较强!官方色彩较浓 在新加坡!政府中设有国家住宅局!负责对社区工作的指导和管理($)社区管理组织具有非常完善的体系 由政府组织自上而下管理!机构职能分明#结构严密!对社区的管理井然有序 在新加坡!社区内主要有三个组织&居民顾问委员会#社区中心管理委员会和居民委员会 其中居民顾问委员会地位最高!主要负责整修社区内的公共福利!协调另外两个委员会和其他社区内组织的工作 社区中心管理委员会下设妇女委员会#!-青年组等组织!这些组织对社

12、区内居民完全开放 居民委员会是社区的第三层次组织!它主要承担治安#环卫#组织本小区内的活动等任务$!%公众很少主动参加社区管理!社区居民民主观念淡薄 这是由新加坡的历史文化传统#政治经济背景决定的 新加坡的市场体制和法律的历史不够长!各项工作主要由政府主导!社区组织行政化!社区居民很少参与社区活动的发起#组织以及各项法规的起草与决定!#日本城市社区管理模式的特点日本城市社区管理体制表现出明显的混合式特征!政府对社区发展的干预较为宽松!政府的主要职能是规划#指导并提供经费支持!官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起$%政府指导#支持和监督 在日本城市社区管理中!政府与社区工作部分分

13、开!但政府仍指导监督社区的建设工作!并且提供社区建设的资金 在政府系统中!由自治省负责社区工作!地方政府也设立&社区建设委员会和&自治活动科等相应机构!这些都是带有行政色彩的自治组织 社区建设的资金由政府拨款!而且资金的使用有明确要求!支出严格按照预算和规定条例的标准执行 在城市基层社区层面!日本设有&町会联合会和&町会!对社区的各项工作负责!其主要职能包括环卫管理#青少年教育#社区治安#社会福利等$#%城市社区管理趋于民主化#自治化 政府对城市社区的管理基本上采用间接手段!居民开始主动参加社区部分领域的管理 日本为适应东京特大城市发展的需要!设立了地域中心体制管理社区居民工作!这一机构主要是

14、负责收集区民对地域管理的意见!对市民活动和民间工艺团体活动给予支持和援助等 区民们可以根据自己的意愿#要求提出申请!由地域中心工作人员在集会场所组织区民讨论问题的解决办法!地域中心所长在某些范围内代区长对居民的问题和意见当场解决#解释!对一些具体问题进行处理!而政府只是定期对地域中心人员进行考核$!%建立以人为本#为民服务以及居安思危的思想意识 日本社区管理模式的总体设想和规划#资金的投向#机构的设置等都体现了以人为本的思想!把为区民服务作为出发点!特别对社区内的老人#儿童和残疾人给予重视和关怀 各级区政府到社区管理中心都设有相应规模的防灾机构和设施!很多的公共场合由醒目的指示以及定期对区民进

15、行防灾演示和演习等以上!种城市社区管理模式产生于不同的文化传统和政治经济背景$并在社区管理上形成不同的政府(社区关系$产生了不同的运行机制和结果$表%如果说这!种社区管理模式分别反映了不同的民主和自治制度!并体现出不同的发展水平!那么它们会依次演替 社区自治模式是先进的城市社区管理模式!是另外两种模式的发展方向!其原因在于)民主是产生最合理#最公平现象的社会机制!民主和自治是人类社会历史发展的潮流三!对中国城市社区建设的启示中国的城市社区建设随着市场经济的发展而兴起!这既是社会整合模式转换的客观要求!也是社会转型的复杂性和小康社会来临的必然趋势%&世纪&年代后!中国社会学者为探索中国城市化的正

16、确道路!明确地提出了社区建设这个概念!但并未形成专门的理论()年*月!国家民政部从中国国情出发!借鉴国外社区发展经验鲜明地提出了社区建设这个概念!旨在以社区建设为切入点!强化城市基层社会的管理!加强城市基层政权和群众自治组织的建设自此以后!在全国大中城市!一个以全面提高社区成员生活质量为特征的基层社区建设蓬勃兴起 但总的来看!我国的社区建设还处于起步阶段!在理论和实表)国外!种城市社区管理模式的比较行政型混合型自治型产生背景缺乏法制传统!市场经济不健全!民主观念淡薄等受西方文化传统的影响!特别是资产阶级思想的影响!民主化进程加快具有法制和民主传统!市场经济健全!经济社会发展水平较高政府(社区关

17、系政社不分部分分开完全分离社区管理主体政府及其社区管理机构社 区 和 政 府 各 自 的 管 理 机构社区及其自治机构运行机制政府主导政府支持#社区组织和居民参与#共建共管中介参与!市场运作!居民志愿服务结果表现大政府#小社会!行政病严重朝自治方向发展小政府#大社会!居民自治+(参考文献!何彪#吴晓萍西方城市社区建设历程及其启示!#!城市问题#$%$#&$&(&)!$王朗玲%崔秀红#黄敬国论中国城市社区建设的发展道路!#!学习与探索#$%!#$&*()!&李建国日本的城市社区管理模式!#城市问题%$%&!$(!*!程玉申中国城市社区发展研究!+!华东师范大学出版社%$%$&!&!责任编校&萧玮

18、践上都不成熟!国外城市社区建设的成功经验无疑值得我们借鉴和吸收!同时要与我国的国情相结合与当前社区建设的现状相结合走一条有中国特色的城市社区建设之路!#首先要解放思想更新观念适应国际城市社区发展的大趋势!尽管我国进行了#多年的改革开放经济建设已取得了迅速的发展城市化也有很大的发展!但是很多管理者和政府部门领导人头脑中仍存在旧的思想观念习惯沿用传统的行政命令式的管理方式严重束缚了社区的发展!因此要加强对各级领导和管理人员的教育和培训 帮助他们解放思想转变观念跟上时代发展的步伐!还应该培养一批年轻有能力的干部放到基层壮大基层组织力量!#城市社区管理要逐步向自治型转化!首先要合理界定社区组织的功能明

19、确各层机构的职责形成一个严密有序的管理体系!要实现政社分离#政企分离社区组织不应成为政府机关的附属物社区办的企业应交给各种经济实体来承担!逐步形成社区居民自主管理社区事物提高居民参与意识通过建立社区成员代表大会#社区事务协商制度及选举社区领导人等活动提高社区的自治能力进而提高全社会的民主程度!&#加强法制建设使社区建设有法可依!法制建设是实施社会化社区管理的前提!但目前我国城市社区管理法制很不健全特别是操作急需的法规和地方性规定不配套使相应的执法及执法体系建设和管理存在死角和盲点!为适应城市社区管理新模式的需要 必须尽快制定和完善有关社区管理的法律法规以法律形式确定各社区组织的职能关系使社区管

20、理步入法治化#规范化的管理轨道!#制定科学的社区建设规划!社区规划是社区发展的蓝图和指导社区各项工作的纲领!要按照$以人为本#可持续发展%的原则根据具体区情制定社区发展的长期#中期和短期规划!规划的制定应有全区居民的参与并且体现满足大多数居民的利益为社区的各项活动提供完备的硬件设施和软件环境!尤其要注意与周围的环境以及文化氛围相适应建设新型的各具特色的社区!*#着力培育和发展社区非营利组织!国际经验表明 社区非营利组织在沟通政府与百姓之间的联系#缓解社会冲突方面起着重要的润滑剂作用!在我国城市社区建设过程中应大力培育和发展社区非营利机构不仅承担社区的大部分管理与服务工作同时还能够创造大量新的就业岗位!建立一个精通于市场分析的社区管理队伍提高他们在寻找市场机会#发展地方经济方面的服务能力积极为开发商和本社区企业#居民提供信息和可能的合作伙伴等!总之 我国的社区建设应以社会化为发展方向提高社区建设的民主性#法制性以产业发展为基础以福利化即逐步提高人民生活质量为宗旨建立起科学#规范#有序的社区组织促进我国城市社会经济的顺利发展!*%