【教学课件】第二章公共行政价值.ppt

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1、第二章第二章 公共行政价值公共行政价值 主要内容主要内容l第一节第一节 公共行政价值概述公共行政价值概述l第二节第二节 西方公共行政价值的历史嬗变西方公共行政价值的历史嬗变l第三节第三节 中国公共行政价值的历史嬗变中国公共行政价值的历史嬗变学习目标学习目标l1、重点掌握公共行政价值的含义，一般了解、重点掌握公共行政价值的含义，一般了解公共行政价值的内容及不同内容之间的关系。公共行政价值的内容及不同内容之间的关系。l2、理解影响公共行政价值选择的因素，以及、理解影响公共行政价值选择的因素，以及公共行政价值的作用。公共行政价值的作用。l3、一般了解中西方公共行政价值发展的各自、一般了解中西方公共行

2、政价值发展的各自轨迹。轨迹。第一节第一节 公共行政价值概述公共行政价值概述l一、公共行政价值的含义一、公共行政价值的含义l（一）价值（一）价值l1、价值的一般意义、价值的一般意义l在日常生活中，价值是指事物的用途或积极作在日常生活中，价值是指事物的用途或积极作用。用。l在学理上，价值一词最初是在在学理上，价值一词最初是在“政治经济学政治经济学”中使用，主要指经济上的交换价值，中使用，主要指经济上的交换价值，18世纪政世纪政治经济学家亚当治经济学家亚当斯密（斯密（Adam Smith）的著作）的著作中就有如此提法。中就有如此提法。2、价值的适用、价值的适用l19世纪时，价值的意义被延伸至哲学等领

3、域。世纪时，价值的意义被延伸至哲学等领域。l比如，美国政治学家比如，美国政治学家HD拉斯维尔（拉斯维尔（Harold.Dwight.Lasswell）认为，权力、尊重、正直、仁爱、财富、）认为，权力、尊重、正直、仁爱、财富、幸福、技能和启迪等人们希望得到的事物都是有价值幸福、技能和启迪等人们希望得到的事物都是有价值的事物。的事物。lD伊斯顿（伊斯顿（David.Easton）也认为，价值指权力、财）也认为，价值指权力、财富、技能、知识、安全、声誉等有形或无形的事物，富、技能、知识、安全、声誉等有形或无形的事物，而政治就是对而政治就是对“价值的权威性分配价值的权威性分配”。l价值反映了对客体的认

4、可、重视的程度，体现了主体价值反映了对客体的认可、重视的程度，体现了主体对客体的某种程度的需要及客体对主体的某种意义。对客体的某种程度的需要及客体对主体的某种意义。3、价值的不同角度、价值的不同角度l一是主观价值论，侧重于从主体及其需求的角度来理一是主观价值论，侧重于从主体及其需求的角度来理解价值的创生和本质。解价值的创生和本质。l二是客观价值论，是把客体的客观属性作为价值生成二是客观价值论，是把客体的客观属性作为价值生成的主要的或根本的机制。这两种看法之间的区别就如的主要的或根本的机制。这两种看法之间的区别就如同追问：某物之有价值是因为它被期望，还是某物之同追问：某物之有价值是因为它被期望，

5、还是某物之被期望是因为它有价值呢？被期望是因为它有价值呢？l三是主体三是主体客体关系论，认为认识价值的本质，不能客体关系论，认为认识价值的本质，不能离开主客体之间的关系机制。价值是主体主观需求与离开主客体之间的关系机制。价值是主体主观需求与客体客观属性的有机统一，离开主体客体任何一个方客体客观属性的有机统一，离开主体客体任何一个方面，都不会产生价值。面，都不会产生价值。4、价值的分类、价值的分类l（1）从主体对价值的意识看，可以分为精神价值和物）从主体对价值的意识看，可以分为精神价值和物质价值。质价值。l（2）从价值对主体的功能来看，可分为目的性价值和）从价值对主体的功能来看，可分为目的性价值

6、和工具性价值，目的性价值是主体追求的最终价值，工工具性价值，目的性价值是主体追求的最终价值，工具性价值则是作为实现目的的手段所具有的价值。具性价值则是作为实现目的的手段所具有的价值。l（3）从价值的可能后果来看，可分为正价值、零价值）从价值的可能后果来看，可分为正价值、零价值和负价值。和负价值。l（4）从价值实现的可能与实现的程度来看，价值又可）从价值实现的可能与实现的程度来看，价值又可分为实然价值（实现了的价值）和应然价值（应该实分为实然价值（实现了的价值）和应然价值（应该实现的价值）。现的价值）。5、我们对价值的理解、我们对价值的理解l我们倾向于从应然性的角度来理解价值概念，我们倾向于从应

7、然性的角度来理解价值概念，这涉及对这涉及对“事实事实”与与“价值价值”之间关系的理解。之间关系的理解。l简单地说，简单地说，“事实事实”与与“价值价值”之间的关系就之间的关系就是是“实然实然”和和“应然应然”之间的关系，如同休谟之间的关系，如同休谟（David Hume）在人性论中提出的）在人性论中提出的“是是”与与“应当应当”这两种不同的判断。这两种不同的判断。l马克斯马克斯韦伯吸收休谟的观点，在社会学与经济学韦伯吸收休谟的观点，在社会学与经济学中中“价值中立价值中立”的意义中提出，事物实际上是什么的意义中提出，事物实际上是什么与理想上应当是什么之间是存在差别的。与理想上应当是什么之间是存在

8、差别的。l“事实事实”代表着客观性，描述事实的陈述可称之为描代表着客观性，描述事实的陈述可称之为描述命题，其谓词是表示存在的述命题，其谓词是表示存在的“是是”，评价描述命题，评价描述命题的标准是的标准是“真假真假”；“价值价值”暗示着主观性，价值命暗示着主观性，价值命题表达的是愿望、建议或决定，其谓词是题表达的是愿望、建议或决定，其谓词是“应该应该”，评价价值命题的标准是评价价值命题的标准是“善恶善恶”。l事实与价值之间是相互依赖和相互补充的关系。一方事实与价值之间是相互依赖和相互补充的关系。一方面，我们既需要事实，同时也需要价值；另一方面，面，我们既需要事实，同时也需要价值；另一方面，事实不

9、能驳倒价值，或反过来说，价值也不能代替事事实不能驳倒价值，或反过来说，价值也不能代替事实，也正是因为价值不同于事实，它才能作用于事实实，也正是因为价值不同于事实，它才能作用于事实并不断改进事实。并不断改进事实。（二）公共行政价值（二）公共行政价值l公共行政价值是公共行政组织在为满足社会需公共行政价值是公共行政组织在为满足社会需要、实现公共利益而运用公共行政权力过程中要、实现公共利益而运用公共行政权力过程中应遵循的价值准则的总称。应遵循的价值准则的总称。l公共行政价值是对公共行政体系所追求目标的公共行政价值是对公共行政体系所追求目标的应然性概括，是公共行政体系的灵魂和基石。应然性概括，是公共行政

10、体系的灵魂和基石。从某种意义上说，它是指导公共行政的从某种意义上说，它是指导公共行政的“看不看不见的手见的手”。l在现实中，公共行政价值往往存在异化的可能。在现实中，公共行政价值往往存在异化的可能。根据委托根据委托代理理论，在现代民主制国家中，代理理论，在现代民主制国家中，公民作为委托方，将权力委托给由公民推选代公民作为委托方，将权力委托给由公民推选代表所组成的代议机关，使之拥有管理国家的权表所组成的代议机关，使之拥有管理国家的权力并成为受托方；同时，代议机关作为委托方力并成为受托方；同时，代议机关作为委托方将权力委托给由其产生的政府，使之成为受托将权力委托给由其产生的政府，使之成为受托方。这

11、样，便形成了二维的委托方。这样，便形成了二维的委托代理关系。代理关系。l仅从政府与公众这两个终端来说，公众是最终仅从政府与公众这两个终端来说，公众是最终的委托方，政府是最终的受托方，政府需要向的委托方，政府是最终的受托方，政府需要向代议机关负责，并最终向公众负责。政府应在代议机关负责，并最终向公众负责。政府应在公共行政价值的指引下，以促进公共利益最大公共行政价值的指引下，以促进公共利益最大化为己任。化为己任。l然而，不可否认的是，政府作为独立的利益主然而，不可否认的是，政府作为独立的利益主体，存在着属于自身的利益及实现自身利益最体，存在着属于自身的利益及实现自身利益最大化的偏好，这种利益并不是

12、完全与公众利益大化的偏好，这种利益并不是完全与公众利益同向的。同向的。l在社会福利与资源一定的情况下，政府为了追在社会福利与资源一定的情况下，政府为了追求自身利益最大化，可能利用不易被公众觉察求自身利益最大化，可能利用不易被公众觉察到的隐蔽手段做出损害公共利益、违背委托到的隐蔽手段做出损害公共利益、违背委托代理约定、背离公共行政价值的行为。代理约定、背离公共行政价值的行为。l如何调和公共行政价值与事实之间的矛盾，使如何调和公共行政价值与事实之间的矛盾，使公共行政实践活动体现公共行政的价值要求，公共行政实践活动体现公共行政的价值要求，始终是行政学界、政府部门和广大社会公众关始终是行政学界、政府部

13、门和广大社会公众关注的焦点。注的焦点。公共行政学公共行政学第六讲第六讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848二、公共行政价值体系二、公共行政价值体系l（一）公共行政价值的基本内容（一）公共行政价值的基本内容l公共行政价值是由不同内容组成的多层次的完公共行政价值是由不同内容组成的多层次的完整体系。整体系。l根据这些价值在公共行政体系中地位与作用的根据这些价值在公共行政体系中地位与作用的不同，可以将公共行政价值分为目的性价值和不同，可以将公共行政价值分为目的性价值和工具性价值。工具性价值。1、目的性价值、目的性价值l目的性价值也称为主导性价值，是指在公共行目的性价值也称为主导性价值

14、，是指在公共行政价值体系中处于主导地位并具有导向功能的政价值体系中处于主导地位并具有导向功能的价值理念。它是公共行政价值体系中的核心和价值理念。它是公共行政价值体系中的核心和目标导向，是实体性的价值。目标导向，是实体性的价值。l这一价值在西方多表现为维护公民利益，在中这一价值在西方多表现为维护公民利益，在中国则表述为国则表述为“全心全意为人民服务全心全意为人民服务”。l在公共行政价值层面上，中国与西方国家都是在公共行政价值层面上，中国与西方国家都是以促进公共利益实现为依归的。以促进公共利益实现为依归的。2、工具性价值、工具性价值l工具性价值是作为实现目的性价值的手段所具工具性价值是作为实现目的

15、性价值的手段所具有的价值。包括公共行政系统自身发展需要的有的价值。包括公共行政系统自身发展需要的价值和公共行政系统与外部环境相联系所体现价值和公共行政系统与外部环境相联系所体现的价值两部分。的价值两部分。l前者即效率价值，它是贯穿于公共行政发展过前者即效率价值，它是贯穿于公共行政发展过程中的重要价值，是政府为维持自身存在和发程中的重要价值，是政府为维持自身存在和发展所首要选择的价值；展所首要选择的价值；l后者则包括公平、正义、民主、责任等多重价后者则包括公平、正义、民主、责任等多重价值，是政府维系其存在合法性，在促进公共利值，是政府维系其存在合法性，在促进公共利益实现的过程中所体现的社会价值。

16、益实现的过程中所体现的社会价值。（1）效率）效率l效率是公共行政的永恒价值追求。效率是公共行政的永恒价值追求。l在公共行政领域，简单说，效率就是行政活动在公共行政领域，简单说，效率就是行政活动的产出与投入之比。然而，这种产出必须与公的产出与投入之比。然而，这种产出必须与公共行政的社会价值相联系，体现公共行政价值共行政的社会价值相联系，体现公共行政价值取向上的要求。取向上的要求。l效率价值的公共性取向是它区别于经济学领域效率价值的公共性取向是它区别于经济学领域内内“效率效率”概念的本质差异所在。它既反映在概念的本质差异所在。它既反映在政府部门维持自身运行和发展所需要的产出与政府部门维持自身运行和

17、发展所需要的产出与投入之比方面，还反映在政府在回应公众及社投入之比方面，还反映在政府在回应公众及社会需求的速度及能力方面。会需求的速度及能力方面。2、民主和责任、民主和责任l民主和责任统一于公共行政的实践，是政府行为的内民主和责任统一于公共行政的实践，是政府行为的内在价值准则。在价值准则。l公共行政权力来源于人民公意的达成和授予，公共利公共行政权力来源于人民公意的达成和授予，公共利益和人民意愿决定了行政活动的具体目标和方向，公益和人民意愿决定了行政活动的具体目标和方向，公共行政实践活动中必然蕴涵着民主的要求。共行政实践活动中必然蕴涵着民主的要求。l同时，政府在获得人民授予的权力时也必然包含着责

18、同时，政府在获得人民授予的权力时也必然包含着责任的规定，政府行使公共权力就要承担必要的责任，任的规定，政府行使公共权力就要承担必要的责任，这是民主价值在逻辑上的自然发展。这是民主价值在逻辑上的自然发展。3、公平和正义、公平和正义l公平是人们对社会关系合理性的要求，是对不同的制公平是人们对社会关系合理性的要求，是对不同的制度、行为与社会关系的价值判断。度、行为与社会关系的价值判断。l公平的核心是平等，包括机会平等、过程公正和结果公平的核心是平等，包括机会平等、过程公正和结果公平几个方面。公平几个方面。l把公平作为公共行政价值就是要求公共行政主体（主把公平作为公共行政价值就是要求公共行政主体（主要

19、是政府）通过政策制定和调整来调和权利和利益在要是政府）通过政策制定和调整来调和权利和利益在不同社会群体之间的分配，满足每个人生存和发展的不同社会群体之间的分配，满足每个人生存和发展的基本需要，保障每个人有效行使各项权利，包括平等基本需要，保障每个人有效行使各项权利，包括平等地参与公共事务的政治权利及自由地参与公平竞争的地参与公共事务的政治权利及自由地参与公平竞争的经济权利等。经济权利等。l正义是人们在社会实践中的反思及对社会行为正义是人们在社会实践中的反思及对社会行为和社会关系是否正当的追问。和社会关系是否正当的追问。l罗尔斯（罗尔斯（John Rawls）指出：）指出：“正义是社会制正义是社

20、会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。值一样。”根据罗尔斯的正义理论，正义分为根据罗尔斯的正义理论，正义分为三种类型：实质正义、形式正义和程序正义。三种类型：实质正义、形式正义和程序正义。l实质正义是实质正义是“作为公平的正义作为公平的正义”，倾向于描述人们之，倾向于描述人们之间的关系，尤其是利益方面的关系是否符合某种实质间的关系，尤其是利益方面的关系是否符合某种实质性的标准或原则。性的标准或原则。l形式正义是形式正义是“作为公正的正义作为公正的正义”，它总是与人们的行，它总是与人们的行为相关，与如何贯彻、实行既定原则相关，一般只对为相关，

21、与如何贯彻、实行既定原则相关，一般只对某事物或某行为做形式上的考察。某事物或某行为做形式上的考察。l程序正义则是体现在（法律或制度）程序中的正义，程序正义则是体现在（法律或制度）程序中的正义，它说明规则本身具有独立于结果的价值。它说明规则本身具有独立于结果的价值。l其中，前两者属于其中，前两者属于“结果评价结果评价”的正义，后者属于的正义，后者属于“过程评价过程评价”的正义。的正义。l在公共行政价值体系中，保证程序正义、实现过程公在公共行政价值体系中，保证程序正义、实现过程公平是现代公共行政的基本价值诉求。平是现代公共行政的基本价值诉求。（二）各项公共行政价值之间的关系（二）各项公共行政价值之

22、间的关系l1、公平与效率、公平与效率l公平与效率是公共行政追求的两个基本价值目标。公平与效率是公共行政追求的两个基本价值目标。l效率源于人的物质需要，是满足人们生存权及人与社效率源于人的物质需要，是满足人们生存权及人与社会发展的必要前提，是维持社会秩序的物质基础，它会发展的必要前提，是维持社会秩序的物质基础，它所反映的是社会财富的生产状态。所反映的是社会财富的生产状态。l公平源自人的精神需要，是调整人们的利益关系，实公平源自人的精神需要，是调整人们的利益关系，实现人的各种权利和自身解放的必然要求，是社会整合现人的各种权利和自身解放的必然要求，是社会整合的有效保证，它所反映的是社会财富的分配状况

23、。的有效保证，它所反映的是社会财富的分配状况。l从二者的统一方面看，一方面，效率是公平的前提，只有从二者的统一方面看，一方面，效率是公平的前提，只有在生产力发展、效率提高的前提下，公平才是有可能的；在生产力发展、效率提高的前提下，公平才是有可能的；另一方面，公平是效率的基本保证。就整个社会而言，只另一方面，公平是效率的基本保证。就整个社会而言，只有在公平的环境下才能促进人的创造力的发挥，产生更高有在公平的环境下才能促进人的创造力的发挥，产生更高的效率。的效率。l从二者之间相互排斥和对立的方面看，一方面，过度追求从二者之间相互排斥和对立的方面看，一方面，过度追求公平会降低效率，不顾现实的生产力发

24、展水平，一味追求公平会降低效率，不顾现实的生产力发展水平，一味追求地位和关系的绝对平等和财富的平等分配会造成效率的低地位和关系的绝对平等和财富的平等分配会造成效率的低下；另一方面，过度追求效率也会侵蚀公平，市场在追求下；另一方面，过度追求效率也会侵蚀公平，市场在追求效率的同时舍弃了经济收入的平等，随着经济收入不平等效率的同时舍弃了经济收入的平等，随着经济收入不平等的不断扩大，在市场上占有优势地位的群体，又可以使用的不断扩大，在市场上占有优势地位的群体，又可以使用货币猎取本应由民众所公平享有的额外权利。货币猎取本应由民众所公平享有的额外权利。l在一个国家或地区的特定历史发展阶段上，到底是强在一个

25、国家或地区的特定历史发展阶段上，到底是强调效率的价值多些，还是强调公平的价值多些，是由调效率的价值多些，还是强调公平的价值多些，是由该社会主要矛盾决定的。该社会主要矛盾决定的。l正是公平与效率的矛盾推动着人类社会由低级向高级正是公平与效率的矛盾推动着人类社会由低级向高级的不断发展，公平与效率的背离是社会矛盾的表现，的不断发展，公平与效率的背离是社会矛盾的表现，公平与效率的统一是社会进步的方向，在公平与效率公平与效率的统一是社会进步的方向，在公平与效率不断化解矛盾、寻求统一的过程中，人类社会实现了不断化解矛盾、寻求统一的过程中，人类社会实现了不断的进步和发展。不断的进步和发展。2、效率与民主的关

26、系、效率与民主的关系l长期以来，效率常被视为民主的对立物。长期以来，效率常被视为民主的对立物。l民主决策首先要求公众或公众中的部分成员按照一定民主决策首先要求公众或公众中的部分成员按照一定的程序参与到决策中来，在这个过程中所耗费的时间、的程序参与到决策中来，在这个过程中所耗费的时间、金钱和人力资源等都会增加行政决策的成本，特别是金钱和人力资源等都会增加行政决策的成本，特别是在处理紧急事件或做出紧急决策时，时间成本是影响在处理紧急事件或做出紧急决策时，时间成本是影响效率的最关键因素，通过漫长的民主程序获得的决策效率的最关键因素，通过漫长的民主程序获得的决策可能会滞后于情况的发展，造成资源的浪费，

27、影响效可能会滞后于情况的发展，造成资源的浪费，影响效率。率。l在公共行政领域，效率除了包括维持政府自身运行和在公共行政领域，效率除了包括维持政府自身运行和发展所需要的投入与产出比之外，还包括政府在回应发展所需要的投入与产出比之外，还包括政府在回应公众及社会需求的速度及能力方面的效率。后者与民公众及社会需求的速度及能力方面的效率。后者与民主价值的要求是内在一致的。主价值的要求是内在一致的。l在现代公共行政中，民主行政就是要在政治民主的基在现代公共行政中，民主行政就是要在政治民主的基础上，增加与民众的联系，包括回应民众的需求、吸础上，增加与民众的联系，包括回应民众的需求、吸纳民众的参与等方面。在这

28、个过程中，政府的反应速纳民众的参与等方面。在这个过程中，政府的反应速度及驾御新形势的能力便是效率价值的体现。度及驾御新形势的能力便是效率价值的体现。3、民主与公平的关系、民主与公平的关系l民主与公平之间主要体现的是一种相互促进的关系。民主与公平之间主要体现的是一种相互促进的关系。公平是民主的基础。现代意义上的民主最初是作为一公平是民主的基础。现代意义上的民主最初是作为一种抗议性理想出现的，是对人的宿命和命运、对具体种抗议性理想出现的，是对人的宿命和命运、对具体的特权和不公正的权力的反抗。的特权和不公正的权力的反抗。l同时，民主以保护公民权利为核心，以制约公共权力同时，民主以保护公民权利为核心，

29、以制约公共权力为目的，在保证公民自由与公共权力有限性之间为公为目的，在保证公民自由与公共权力有限性之间为公平创造了民主的发展条件。平创造了民主的发展条件。l从行政决策的角度来看，经过民主程序，充分征求民从行政决策的角度来看，经过民主程序，充分征求民主意见、反映民意的决策更加体现公平，在执行过程主意见、反映民意的决策更加体现公平，在执行过程中也更易被公众理解和接受，有利于减少决策执行的中也更易被公众理解和接受，有利于减少决策执行的阻滞。阻滞。l二者之间也存在一定差别，如公平强调的是一种交换二者之间也存在一定差别，如公平强调的是一种交换关系，主张在社会交换中得到应得、不得到不应得，关系，主张在社会

30、交换中得到应得、不得到不应得，反对交换过程中的特权；民主则强调权利应用中的对反对交换过程中的特权；民主则强调权利应用中的对等性，反对的是社会生活、特别是政治生活中的特权。等性，反对的是社会生活、特别是政治生活中的特权。l同时，由于民主是一种集体活动的行为，在集体的规同时，由于民主是一种集体活动的行为，在集体的规模大到一定程度时，它往往会存在明显的成本；而公模大到一定程度时，它往往会存在明显的成本；而公平不强调集体性，它的成本几乎可以被忽略，它更在平不强调集体性，它的成本几乎可以被忽略，它更在乎交易双方的感觉和认知。乎交易双方的感觉和认知。4、评价、评价l在公共行政价值体系中，各项价值之间应互相

31、在公共行政价值体系中，各项价值之间应互相协调才能使公共行政体系发挥出最大效能。协调才能使公共行政体系发挥出最大效能。l在不同的经济发展水平和社会发展条件下，为在不同的经济发展水平和社会发展条件下，为实现公共利益而选择的工具性价值是不同的。实现公共利益而选择的工具性价值是不同的。l在民主政治与市民社会不断发展的条件下，公在民主政治与市民社会不断发展的条件下，公共行政应遵循以民主价值为基础、公平优先，共行政应遵循以民主价值为基础、公平优先，效率次优的价值选择。效率次优的价值选择。三、影响公共行政价值选择的主要因素三、影响公共行政价值选择的主要因素l（一）经济发展水平的影响（一）经济发展水平的影响l

32、在社会总体生产力水平较低时，人们对发展经在社会总体生产力水平较低时，人们对发展经济、提高生产力、增加物质财富的需求会十分济、提高生产力、增加物质财富的需求会十分强烈，效率由此成为首选价值。强烈，效率由此成为首选价值。l在经济发展到一定水平之后，一些社会问题会在经济发展到一定水平之后，一些社会问题会随着经济的发展而逐渐显露出来，当社会问题随着经济的发展而逐渐显露出来，当社会问题积累、恶化为突出的社会矛盾时，民主、公平积累、恶化为突出的社会矛盾时，民主、公平等社会价值就会成为优先的价值选择。等社会价值就会成为优先的价值选择。l比如，在资本主义早期，机器大工业和市场经济模式比如，在资本主义早期，机器

33、大工业和市场经济模式的应用使生产的发展似乎具有无限的可能性，效率被的应用使生产的发展似乎具有无限的可能性，效率被奉为公共行政的主导价值，政府成为经济及社会发展奉为公共行政的主导价值，政府成为经济及社会发展的的“守夜人守夜人”。l然而，随着经济持续深入的发展，企业生产的有组织然而，随着经济持续深入的发展，企业生产的有组织性与整个社会生产无政府状态的矛盾加剧，资本主义性与整个社会生产无政府状态的矛盾加剧，资本主义经济危机不断爆发，生产力遭到严重破坏。这使西方经济危机不断爆发，生产力遭到严重破坏。这使西方国家认识到，单纯追求经济效率增长并不能解决全部国家认识到，单纯追求经济效率增长并不能解决全部问题

34、，政府需要发挥社会管理职能。这样，效率成为问题，政府需要发挥社会管理职能。这样，效率成为次优的价值选择，民主、公平等社会价值受到重视。次优的价值选择，民主、公平等社会价值受到重视。（二）政府与社会的关系的影响（二）政府与社会的关系的影响l公共行政价值同政府与社会之间，可以说是一种以公公共行政价值同政府与社会之间，可以说是一种以公共行政价值为因变量，以政府和社会为自变量所构成共行政价值为因变量，以政府和社会为自变量所构成的函数关系。政府与社会的不同位次变化将引起公共的函数关系。政府与社会的不同位次变化将引起公共行政价值的变化。行政价值的变化。l从应然性的角度来说，政府产生于社会的需要，作为从应然

35、性的角度来说，政府产生于社会的需要，作为公共行政的主体，政府是公共利益的代表和体现，其公共行政的主体，政府是公共利益的代表和体现，其存在的目的就应该是满足社会的公共需要。在这种关存在的目的就应该是满足社会的公共需要。在这种关系下，公共行政价值就应体现出社会及其成员的存在系下，公共行政价值就应体现出社会及其成员的存在及意义。及意义。l在实然层面上，政府作为掌握公共权力的特殊社会力在实然层面上，政府作为掌握公共权力的特殊社会力量，易将自身凌驾于社会之上，公共行政价值主要体量，易将自身凌驾于社会之上，公共行政价值主要体现政府的需要及意志，其最终意义上的价值被弱化。现政府的需要及意志，其最终意义上的价

36、值被弱化。l以中国为例，改革开放前，高度集中的政治体制下，以中国为例，改革开放前，高度集中的政治体制下，政府成为社会的政府成为社会的“大管家大管家”，“政府本位政府本位”模式使公模式使公共行政价值只反映政府意愿而忽视对社会的价值关怀。共行政价值只反映政府意愿而忽视对社会的价值关怀。l目前，我国正处于由目前，我国正处于由“政府本位政府本位”向向“社会本位社会本位”的的转型时期，在公共行政价值体系中，民主与公平等价转型时期，在公共行政价值体系中，民主与公平等价值越来越成为优先选择。值越来越成为优先选择。（三）领导者的价值观的影响（三）领导者的价值观的影响l公共行政领导者是公共行政的决策者，是推动公

37、共行公共行政领导者是公共行政的决策者，是推动公共行政职能实现的关键因素。政职能实现的关键因素。l当公共行政领导者的个人价值与公共行政价值相统一当公共行政领导者的个人价值与公共行政价值相统一时，在他的行政领导中便会更加努力地促进公共行政时，在他的行政领导中便会更加努力地促进公共行政价值的实现。价值的实现。l如果公共行政领导者的知识储备完整、经验丰富，他如果公共行政领导者的知识储备完整、经验丰富，他便会更好地根据实际情况来调整公共行政价值的发展便会更好地根据实际情况来调整公共行政价值的发展方向及各项价值之间的排序，为公共行政的发展提供方向及各项价值之间的排序，为公共行政的发展提供必要的价值导向。必

38、要的价值导向。（四）民族传统文化的影响（四）民族传统文化的影响l一个国家或地区公共行政价值的选择必须建立在充分一个国家或地区公共行政价值的选择必须建立在充分认识本民族传统文化并对其进行批判继承的基础上。认识本民族传统文化并对其进行批判继承的基础上。否则，则会阻碍甚至破坏公共行政价值体系的建立。否则，则会阻碍甚至破坏公共行政价值体系的建立。l在我国，两千多年的封建统治使中国的民族传统文化在我国，两千多年的封建统治使中国的民族传统文化中具有强烈的中具有强烈的“不患寡而患不均不患寡而患不均”的思想，的思想，“无处不无处不均匀，无人不保暖均匀，无人不保暖”是中国人观念中最为理想的社会是中国人观念中最为

39、理想的社会状态。这种思想直接影响到状态。这种思想直接影响到“大跃进大跃进”时期追求绝对时期追求绝对平均主义的思想和做法，是对公平价值的曲解和异化。平均主义的思想和做法，是对公平价值的曲解和异化。四、公共行政价值的作用四、公共行政价值的作用l（一）公共行政价值对社会总价值系统及整个（一）公共行政价值对社会总价值系统及整个社会的作用社会的作用l公共行政价值是社会总价值系统中非常活跃的公共行政价值是社会总价值系统中非常活跃的因素，它的变动会对社会总价值系统产生影响。因素，它的变动会对社会总价值系统产生影响。l就整个社会而言，公共行政组织会在公共行政就整个社会而言，公共行政组织会在公共行政价值的指引下

40、，整合社会资源，使社会发展体价值的指引下，整合社会资源，使社会发展体现出公共行政的价值要求。整个社会在一定的现出公共行政的价值要求。整个社会在一定的公共行政价值的指引下，体现出发展的有序性。公共行政价值的指引下，体现出发展的有序性。（二）公共行政价值对公共行政系统的作用（二）公共行政价值对公共行政系统的作用（二）公共行政价值对公共行政系统的作用（二）公共行政价值对公共行政系统的作用l公共行政价值是公共行政的基石、动力源泉和公共行政价值是公共行政的基石、动力源泉和理性后盾，是推动公共行政活动开展的理性后盾，是推动公共行政活动开展的“软因软因素素”，反映了人们关于公共行政的希望和理想、，反映了人们

41、关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。信仰和依托。l公共行政价值是维持公共行政系统合法性的基公共行政价值是维持公共行政系统合法性的基础。它既以实现公共利益为目标性价值，又以础。它既以实现公共利益为目标性价值，又以效率、民主、公平等价值满足人们的物质及精效率、民主、公平等价值满足人们的物质及精神需要，是公共行政合法存在的前提和保证。神需要，是公共行政合法存在的前提和保证。（三）公共行政价值对公共行政组织的作用（三）公共行政价值对公共行政组织的作用（三）公共行政价值对公共行政组织的作用（三）公共行政价值对公共行政组织的作用l公共行政价值决定了公共行政组织目标及组织公共行政价值决定了公共行政组织目标

42、及组织结构模式。结构模式。l任何行政组织都是按照一定的目标展开活动的。任何行政组织都是按照一定的目标展开活动的。l各项公共行政价值的优先顺序决定了组织目标各项公共行政价值的优先顺序决定了组织目标的排序，意味着在一定时间内，某一个目标的的排序，意味着在一定时间内，某一个目标的实现相对于其他目标来说更为重要。实现相对于其他目标来说更为重要。（四）公共行政价值对公共行政组织内部成员的作用（四）公共行政价值对公共行政组织内部成员的作用（四）公共行政价值对公共行政组织内部成员的作用（四）公共行政价值对公共行政组织内部成员的作用l公共行政价值是规范组织成员行为的尺度和准公共行政价值是规范组织成员行为的尺度

43、和准则。则。l公共行政组织内部成员会存在不同的价值观，公共行政组织内部成员会存在不同的价值观，不同主体的行为在公共行政价值的导向下会凝不同主体的行为在公共行政价值的导向下会凝聚起来，形成强烈的聚起来，形成强烈的“认同感认同感”和和“使命感使命感”，才会使众多个体的行为产生合力，促进公共，才会使众多个体的行为产生合力，促进公共行政的发展。行政的发展。公共行政学公共行政学第七讲第七讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848第二节第二节 西方公共行政价值的历史嬗变西方公共行政价值的历史嬗变l一、传统公共行政学时期的公共行政价值（一、传统公共行政学时期的公共行政价值（19世纪末世纪末20

44、世纪世纪30年代）年代）l19世纪末，在工业革命的作用下，经济迅速发世纪末，在工业革命的作用下，经济迅速发展，但同时也产生了一系列社会和政治问题：展，但同时也产生了一系列社会和政治问题：社会公共事务的范围日益扩大、自由资本主义社会公共事务的范围日益扩大、自由资本主义时代的小政府大社会的治理模式已经明显滞后、时代的小政府大社会的治理模式已经明显滞后、政府办事效率跟不上社会的变化发展。政府办事效率跟不上社会的变化发展。l进入进入20世纪以后，西方工商业界率先掀起了科学管理世纪以后，西方工商业界率先掀起了科学管理运动，使生产效率大幅度提高。运动，使生产效率大幅度提高。l科学管理思想在工商企业管理中流

45、行开来，并迅速影科学管理思想在工商企业管理中流行开来，并迅速影响到公共行政领域。受此影响，以威尔逊和古德诺为响到公共行政领域。受此影响，以威尔逊和古德诺为代表的西方行政学者提出了政治代表的西方行政学者提出了政治行政二分法，他们行政二分法，他们将行政从错综复杂的政治中分离出来，排除政治的干将行政从错综复杂的政治中分离出来，排除政治的干扰，建立以效率为目标的行政体系。扰，建立以效率为目标的行政体系。l政治政治行政二分法使公共行政独立于政治之外，成为行政二分法使公共行政独立于政治之外，成为远离政治的纯事务性的技术领域。更多地体现了工具远离政治的纯事务性的技术领域。更多地体现了工具性价值而非政治价值。

46、性价值而非政治价值。l正是在这样的社会环境与理论背景下，效率成为公共正是在这样的社会环境与理论背景下，效率成为公共行政的主导价值。行政的主导价值。l受科学管理中追求形式化、程序化、非人格化等思想受科学管理中追求形式化、程序化、非人格化等思想的影响，在公共行政领域建立了现代官僚制度，对公的影响，在公共行政领域建立了现代官僚制度，对公共行政体系进行了明确的形式合理性的设计。共行政体系进行了明确的形式合理性的设计。l官僚制创立的出发点就是要通过科学化、技术化的方官僚制创立的出发点就是要通过科学化、技术化的方式满足效率和理性价值。式满足效率和理性价值。l对于处于发展初期的传统公共行政学来说，这对于处于

47、发展初期的传统公共行政学来说，这既是政府自身发展的需要，更是适应工业革命既是政府自身发展的需要，更是适应工业革命发展的时代的需要。发展的时代的需要。l在传统公共行政学时期，将效率价值作为核心在传统公共行政学时期，将效率价值作为核心价值，公共行政话语下的价值，公共行政话语下的“效率效率”应具有的公应具有的公共性被忽略。这种以工具性价值冲淡目标性价共性被忽略。这种以工具性价值冲淡目标性价值的研究使行政学变成了一种纯技术性的学问，值的研究使行政学变成了一种纯技术性的学问，缺乏对公共行政的根本价值与终极目标的反省、缺乏对公共行政的根本价值与终极目标的反省、认同与内化。认同与内化。二、新公共行政学时期的

48、公共行政价值（二、新公共行政学时期的公共行政价值（二、新公共行政学时期的公共行政价值（二、新公共行政学时期的公共行政价值（2020世纪世纪世纪世纪4040年代年代年代年代2020世纪世纪世纪世纪7070年代）年代）年代）年代）l20世纪世纪30年代发生的资本主义经济大危机使多数资本年代发生的资本主义经济大危机使多数资本主义国家出现了严重的失业、贫困、两极分化等问题，主义国家出现了严重的失业、贫困、两极分化等问题，社会秩序与正常生活遭到破坏。社会秩序与正常生活遭到破坏。l这使西方国家认识到，市场本身难以自动地把要素配这使西方国家认识到，市场本身难以自动地把要素配置到最有效的水平，必须发挥政府宏观

49、调控的作用。置到最有效的水平，必须发挥政府宏观调控的作用。l然而，政府内部部门林立、官僚主义盛行的情况，使然而，政府内部部门林立、官僚主义盛行的情况，使公民对社会及政府的不信任感增强。对此，政府不得公民对社会及政府的不信任感增强。对此，政府不得不将注意力转向关注政府与外部环境之间的关系，主不将注意力转向关注政府与外部环境之间的关系，主动对社会和经济生活进行全面干预。动对社会和经济生活进行全面干预。l在公共行政领域，传统公共行政学时期所奉行在公共行政领域，传统公共行政学时期所奉行的的“效率至上效率至上”的公共行政价值观受到批判。的公共行政价值观受到批判。机械的组织管理、对人性及需要的漠视、对行机

50、械的组织管理、对人性及需要的漠视、对行政环境的忽视等都成为被批判的对象。政环境的忽视等都成为被批判的对象。l在批判的基础上，公共行政的视野逐步转向了在批判的基础上，公共行政的视野逐步转向了同公共组织和社会相联系的共同领域，为主张同公共组织和社会相联系的共同领域，为主张以公平为主导价值的新公共行政学的到来奠定以公平为主导价值的新公共行政学的到来奠定了理论基础。了理论基础。l1968年，第一次明诺布鲁克会议召开。会议的年，第一次明诺布鲁克会议召开。会议的主题是公共行政学者如何将道德价值观念注入主题是公共行政学者如何将道德价值观念注入行政过程；如何能有效地执行政策；政府组织行政过程；如何能有效地执行