【教学课件】第九讲城市基础设施管理.ppt

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1、第九讲 城市基础设施管理n n概念和分类概念和分类概念和分类概念和分类n n1 1、城市基础设施、城市基础设施、城市基础设施、城市基础设施是为企业生产和居民生活提是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展和各种其服务供基本条件、保障城市存在和发展和各种其服务和总称。和总称。n n2 2、基础设施的分类：基础设施的分类：基础设施的分类：基础设施的分类：n n（1 1）能源设施：电力、煤气、天然石油液化气能源设施：电力、煤气、天然石油液化气和暖气。和暖气。n n（2 2）供、排水设施：水资源保护、自来水厂、供、排水设施：水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处理供水管网、排水和污水

2、处理n n（3 3）交通设施；交通设施；n n（4 4）邮电通信设施；邮电通信设施；n n（5 5）环保设施；环保设施；n n（6 6）防灾设施。防灾设施。一、城市基础设施的概述城市基础设施的特性n n1 1、生产性（决定了对城市基础设施必须有偿使生产性（决定了对城市基础设施必须有偿使用，城市基础设施实现投入产出补偿的途径有三用，城市基础设施实现投入产出补偿的途径有三类：市场补偿、财政补偿、市场与财政复合补偿。类：市场补偿、财政补偿、市场与财政复合补偿。）n n2 2、公益性（决定了它的部门和企业必须把社会公益性（决定了它的部门和企业必须把社会效益放在第一位，同时兼顾经济效益）效益放在第一位，

3、同时兼顾经济效益）n n3 3、承载性（决定了它必须与城市的产业规模和承载性（决定了它必须与城市的产业规模和人口规模相适应）人口规模相适应）n n4 4、垄断性（决定了它必须在市场经济的条件下，垄断性（决定了它必须在市场经济的条件下，保持必要的竞争）保持必要的竞争）n n5 5、超前性（决定了在建设的时间和空间上，必超前性（决定了在建设的时间和空间上，必须处理好它与生产设施、生活设施的关系）须处理好它与生产设施、生活设施的关系）n n6 6、系统性（决定了必须保持它的各部门之间的系统性（决定了必须保持它的各部门之间的比例关系）比例关系）n n城市基础设施的基本作用城市基础设施的基本作用城市基础

4、设施的基本作用城市基础设施的基本作用n n（1 1）城市基础设施是社会生产不可缺少的外部城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件（外部条件）条件（外部条件）（2 2）城市基础设施是市民生活的基本条件（基城市基础设施是市民生活的基本条件（基本条件）本条件）（3 3）城市基础设施为生产和生活提供一个减少城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境（保护环境）污染的环境（保护环境）（4 4）城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害（防灾救灾）和生活的危害（防灾救灾）（5 5）城市基础设施是城市存在和发展的物质基城市基础设施是城市存在和发展的物质基础（物质

5、基础）础（物质基础）n n城市基础设施建设与经济建设的关系城市基础设施建设与经济建设的关系城市基础设施建设与经济建设的关系城市基础设施建设与经济建设的关系n n1 1、关系、关系n n（1 1）城市基础设施建设与经济建设之间，存在城市基础设施建设与经济建设之间，存在着比例关系；着比例关系；n n（2 2）城市基础设施建设为经济建设服务。适应城市基础设施建设为经济建设服务。适应经济建设的发展，而不是相反；经济建设的发展，而不是相反；n n（3 3）城市基础设施建设的发展，有赖于城市经城市基础设施建设的发展，有赖于城市经济建设的发展；济建设的发展；n n（4 4）按照城市经济的计划，分步骤实施城市

6、基按照城市经济的计划，分步骤实施城市基础设施建设的规划；础设施建设的规划；n n（5 5）城市基础设施的建设，可以作为城市经济城市基础设施的建设，可以作为城市经济建设周期的调节手段。建设周期的调节手段。n n2 2、城市基础设施建设资金的来源城市基础设施建设资金的来源城市基础设施建设资金的来源城市基础设施建设资金的来源n n（1 1）国家和城市的财政支出，是城市基础设施建设资金国家和城市的财政支出，是城市基础设施建设资金的主要来源；来源于下列城市财政收入：的主要来源；来源于下列城市财政收入：n nA A、城市维护建设税；城市维护建设税；n nB B、城镇土地使用税；城镇土地使用税；n nC C

7、、城市公用事业附加；城市公用事业附加；n nDD、其他税收；其他税收；n nE E、若干种收费。若干种收费。n n（2 2）正确处理城市基础设施的社会效益与经济效益关系，正确处理城市基础设施的社会效益与经济效益关系，适当维持基础设施的产品和服务价格，依靠科学管理降低适当维持基础设施的产品和服务价格，依靠科学管理降低成本，增加基础设施的运营收入，用于城市基础设施建设；成本，增加基础设施的运营收入，用于城市基础设施建设；n n（3 3）通过发行债券、股票等向社会集资，可以作为城市通过发行债券、股票等向社会集资，可以作为城市基础设施建设的补充资金；基础设施建设的补充资金；n n（4 4）城市基础设施

8、建设的大型项目，必要时可以用银行城市基础设施建设的大型项目，必要时可以用银行贷款。贷款。二、城市基础设施管理机构城市基础设施管理机构和体制n n1、机构n n（1）综合机构；n n（2）专业机构；n n（3）协调机构；n n（4）临时机构。n n2 2、城市基础设施管理体制城市基础设施管理体制城市基础设施管理体制城市基础设施管理体制n n（1 1）市政府及其职能部门的统一领导，是健全市政府及其职能部门的统一领导，是健全城市基础设施管理体制的根本保证；城市基础设施管理体制的根本保证；n n（2 2）市政府有关部门的配合，以及区、县政府市政府有关部门的配合，以及区、县政府城市建设管理部门的分工协作

9、，是健全城市基础城市建设管理部门的分工协作，是健全城市基础设施管理体制和组织保障；设施管理体制和组织保障；n n（3 3）改革和依靠基础设施的企、事业单位的经改革和依靠基础设施的企、事业单位的经营和管理，是健全城市基础设施管理体制的关键；营和管理，是健全城市基础设施管理体制的关键；n n（4 4）吸收多种所有制经济投资的经营基础设施，吸收多种所有制经济投资的经营基础设施，是搞活城市基础设施管理体制的新途径；是搞活城市基础设施管理体制的新途径；n n（5 5）人民城市人民建，是发展城市基础设施管人民城市人民建，是发展城市基础设施管理体制和源泉。理体制和源泉。n n3、城市基础设施的经营与管理具有

10、不同于城市基础设施的经营与管理具有不同于一般企业经营与管理的特点一般企业经营与管理的特点n n（1）根据城市基础设施部门和单位在公益性同市场化程度上的区别，实行不同类型的经营管理模式；n n（2）根据城市基础设施经营管理模式的不同，实行不同和定价制度；n n（3）无论实行哪一种经营管理的模式，城市基础设施的部门和单位都要努力提高经济效益。城市基础设施作为城市的上游产业，其功能城市基础设施作为城市的上游产业，其功能的发挥对于保障城市可持续发展与提高市民生活的发挥对于保障城市可持续发展与提高市民生活水平具有重要意义。然而，要发挥城市基础设施水平具有重要意义。然而，要发挥城市基础设施的功能必须加强对

11、城市基础设施的管理。城市基的功能必须加强对城市基础设施的管理。城市基础设施管理作为一项复杂的管理活动，涉及基础础设施管理作为一项复杂的管理活动，涉及基础设施融资管理、基础设施建设管理、基础设施运设施融资管理、基础设施建设管理、基础设施运营管理等多个方面，在此我们将重点探讨基础设营管理等多个方面，在此我们将重点探讨基础设施的融资管理和运营管理施的融资管理和运营管理 。三、城市基础设施管理的目标与原则三、城市基础设施管理的目标与原则 n n城市基础设施管理的目标城市基础设施管理的目标 结合国内外城市基础设施管理的经验，我们认为我国城市基结合国内外城市基础设施管理的经验，我们认为我国城市基础设施管理

12、的目标是：适应国民经济和城市可持续发展的需础设施管理的目标是：适应国民经济和城市可持续发展的需要，建设规划合理、投资主体多元、服务功能全面、市场竞要，建设规划合理、投资主体多元、服务功能全面、市场竞争有序的现代化城市基础设施体系。争有序的现代化城市基础设施体系。为实现这一目标，应重点抓好以下工作：改造、优化、完善为实现这一目标，应重点抓好以下工作：改造、优化、完善城市道路结构，提高城市路网密度，发展城市公共交通体系；城市道路结构，提高城市路网密度，发展城市公共交通体系；大力发展城市天然气，改善城市大气环境；发展扩大集中供大力发展城市天然气，改善城市大气环境；发展扩大集中供热面积，提高集中供热水

13、平；以发展城市公共绿地为主，搞热面积，提高集中供热水平；以发展城市公共绿地为主，搞好城市园林绿化；建立和完善城市生活垃圾及污水排放制度。好城市园林绿化；建立和完善城市生活垃圾及污水排放制度。n n城市基础设施管理的原则城市基础设施管理的原则n n 社会效益优先，兼顾经济效益 n n 统筹规划，注重同步性和超前性n n 加强城市基础设施之间的协调与协作n n 引入竞争机制，开展市场化改革四、四、城市基础设施的融资管理城市基础设施的融资管理n n城市基础设施融资的含义城市基础设施融资的含义 城市基础设施融资是指政府、企业、个人等融资主体城市基础设施融资是指政府、企业、个人等融资主体通过多种途径和方

14、式筹集基础设施建设资金的过程。从该通过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程。从该定义可以看出，城市基础设施融资的主体是多元的，融资定义可以看出，城市基础设施融资的主体是多元的，融资的渠道和方式也是多元的。的渠道和方式也是多元的。从各国城市基础设施融资的经验来看，财政投入是城从各国城市基础设施融资的经验来看，财政投入是城市基础设施的重要方式。此外，非财政投入即市场化运作市基础设施的重要方式。此外，非财政投入即市场化运作筹资也占有重要份额，其主要途径有：利用银行贷款和建筹资也占有重要份额，其主要途径有：利用银行贷款和建立基础设施开发银行、建立基础设施开发基金、发行债券、立基础设施开发银行、建立

15、基础设施开发基金、发行债券、发行股票、开征税收、利用国际组织贷款等。发行股票、开征税收、利用国际组织贷款等。n n我国城市基础设施的融资渠道我国城市基础设施的融资渠道 计划经济时代，我国城市基础设施的融资渠道比计划经济时代，我国城市基础设施的融资渠道比较单一，随着改革开放的深入和传统计划经济体较单一，随着改革开放的深入和传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国城市基制向社会主义市场经济体制的转变，我国城市基础设施的融资渠道不断拓宽。按照我国现行管理础设施的融资渠道不断拓宽。按照我国现行管理体制，城市基础设施融资主要以地方为主，国家体制，城市基础设施融资主要以地方为主，国家适当补助，多

16、途径、多渠道筹措资金。适当补助，多途径、多渠道筹措资金。n n主要融资渠道有：主要融资渠道有：n n政府财政支出 n n城市维护建设税与配套费 n n土地批租收入 n n城市基础设施有偿使用费和企业化经营的收入 n n利用国内外贷款，进行基础设施债券和股票融资等 五、五、城市基础设施的运营管理城市基础设施的运营管理n n城市基础设施运营管理的含义城市基础设施运营管理的含义 城市基础设施的运营管理即政府、企业、个人等行为主体城市基础设施的运营管理即政府、企业、个人等行为主体采取多种方式和手段对城市基础设施运营进行管理的过程。采取多种方式和手段对城市基础设施运营进行管理的过程。该定义体现了城市基础

17、设施运营管理的多主体参与以及多该定义体现了城市基础设施运营管理的多主体参与以及多种运营方式的协调配合，它是对城市基础设施传统运营方种运营方式的协调配合，它是对城市基础设施传统运营方式弊端的克服和对新的实践经验的总结。式弊端的克服和对新的实践经验的总结。n n城市基础设施的运营模式城市基础设施的运营模式 城市基础设施运营模式即城市基础设施建设和经城市基础设施运营模式即城市基础设施建设和经营方式。一直以来，我们都将城市基础设施界定营方式。一直以来，我们都将城市基础设施界定为具有规模经济、非排他性、非竞争性、社会公为具有规模经济、非排他性、非竞争性、社会公益性等特性的纯公共物品，想当然地认为政府是益

18、性等特性的纯公共物品，想当然地认为政府是城市基础设施建设和运营的唯一主体。随着技术城市基础设施建设和运营的唯一主体。随着技术的进步，人们对城市基础设施认识的转变的进步，人们对城市基础设施认识的转变,政府政府 也不再被认为是城市基础设施唯一的建设和运营也不再被认为是城市基础设施唯一的建设和运营主体，其他社会主体也应该参与城市基础设施的主体，其他社会主体也应该参与城市基础设施的建设和运营。建设和运营。n n综观中外城市基础设施的建设运营方式，综观中外城市基础设施的建设运营方式，可以将其归结为以下三种模式可以将其归结为以下三种模式：n n1 1、公营模式、公营模式：公营模式即政府运营模式。在这种模式

19、下，政府垄断公营模式即政府运营模式。在这种模式下，政府垄断了城市基础设施建设和运营的全过程，政府通过直接生产、了城市基础设施建设和运营的全过程，政府通过直接生产、建立公共企业等多种方式提供城市基础设施。建立公共企业等多种方式提供城市基础设施。公营模式的优点在于政府可以统筹考虑，注重城市基公营模式的优点在于政府可以统筹考虑，注重城市基础设施的社会效益，可以充分发挥城市基础设施的潜在效础设施的社会效益，可以充分发挥城市基础设施的潜在效用，满足社会公众的需求。用，满足社会公众的需求。公营模式的缺点在于缺乏投资竞争压力和投资破产风公营模式的缺点在于缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制，投资成本高、效益差

20、、亏损较为严重；投资生产险机制，投资成本高、效益差、亏损较为严重；投资生产的产品和提供的服务品种单一、供给质量低，使消费者处的产品和提供的服务品种单一、供给质量低，使消费者处于无选择余地的被动地位。于无选择余地的被动地位。n n2、公私合营模式、公私合营模式：公私合营模式即政府与私人部门共同运营城市基础设公私合营模式即政府与私人部门共同运营城市基础设施的模式。在这种模式下，政府不再是城市基础设施运营施的模式。在这种模式下，政府不再是城市基础设施运营的单一主体，它允许其他社会主体参与城市基础设施运营，的单一主体，它允许其他社会主体参与城市基础设施运营，通过与其他社会主体的合作共同运营城市基础设施

21、。通过与其他社会主体的合作共同运营城市基础设施。公私合营模式的优点在于政府实现了自身职能的转变，公私合营模式的优点在于政府实现了自身职能的转变，更好地适应市场经济发展的要求；私人投资的加入有利于更好地适应市场经济发展的要求；私人投资的加入有利于增强城市基础设施的竞争、提高效率；个性化的建设运营增强城市基础设施的竞争、提高效率；个性化的建设运营有利于满足城市居民不同层次的需求；此外，多元主体的有利于满足城市居民不同层次的需求；此外，多元主体的参与有利于加强对政府的监督，防止城市基础设施建设中参与有利于加强对政府的监督，防止城市基础设施建设中的腐败行为。的腐败行为。公私合营模式的缺点在于它要求政府

22、的角色转换，实公私合营模式的缺点在于它要求政府的角色转换，实际上政府很难在短时间内实现这种转换；它有可能造成私际上政府很难在短时间内实现这种转换；它有可能造成私人部门间的恶性竞争和对政府的寻租。人部门间的恶性竞争和对政府的寻租。城市基础设施的运营模式城市基础设施的运营模式n n3、私营模式：、私营模式：私营模式即政府将某些城市基础设施授权私人运营的模私营模式即政府将某些城市基础设施授权私人运营的模式。在这种模式下，政府不再承担城市基础设施运营主体式。在这种模式下，政府不再承担城市基础设施运营主体的责任，而是通过市场化的方式将其转交给私人企业。该的责任，而是通过市场化的方式将其转交给私人企业。该

23、种模式完全按照市场化方式运行，价格和竞争成为调控的种模式完全按照市场化方式运行，价格和竞争成为调控的主要手段，政府通过购买城市基础设施产品和服务的方式主要手段，政府通过购买城市基础设施产品和服务的方式为公众服务。为公众服务。私营模式的优点在于重新界定了城市基础设施的边界私营模式的优点在于重新界定了城市基础设施的边界范围，将一些具有私人物品性质的产品以市场化的方式运范围，将一些具有私人物品性质的产品以市场化的方式运营；丰富了城市基础设施的运营方式，市场机制的引入有营；丰富了城市基础设施的运营方式，市场机制的引入有利于促进竞争、提高效率利于促进竞争、提高效率 私营模式的缺点在于政府的退出有可能造成

24、城市基础私营模式的缺点在于政府的退出有可能造成城市基础设施供给不足或供给中的设施供给不足或供给中的“撇奶油撇奶油”现象；城市基础设施现象；城市基础设施的私营模式可能是政府为缓解财政压力而采取的的私营模式可能是政府为缓解财政压力而采取的“甩包袱甩包袱”行为。行为。思考问题思考问题n n1、城市基础设施建设与经济建设的关系、城市基础设施建设与经济建设的关系n n2、城市基础设施管理的目标、城市基础设施管理的目标n n3、城市基础设施管理的原则、城市基础设施管理的原则n n4、城市基础设施建设的主要融资渠道、城市基础设施建设的主要融资渠道n n5、城市基础设施建设的运营模式、城市基础设施建设的运营模式