【教学课件】第四章税收原理.ppt

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1、第四章 税收原理第一节 税收的基本问题一、税收定义与基本特征 税收是政府为了满足公共需要，凭借政治权力，按法定标准向社会成员强制、无偿的征收而取得的财政收入。作为取得财政收入的基本形式，税收具有三方面特征（形式特征）：强制性无偿性固定性二、税收术语（税制构成要素）税收要素是指构成税收制度的基本因素，也是税收理论分析、政策制定、制度设计的基本工具税收制度的含义 税收制度是国家规定的税收法令、条例和税收办法的总称。（一）纳税人纳税人（tax payer）是税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人。负税人（tax bearer）是实际承担税负的主体纳税人与负税人的关系自然人纳税人法人纳税人个人企业（独

2、资、合伙）（二）税基税基（tax base）征税的客观基础，表明对什么征税。1、理论上的税基是指潜在可能的税基2、法律上的税基是指由税法明确规定的具体税种的征税基础，又称课税对象。课税对象的含义 规定了征税的范围，是确定税种的主要标志。税目（tax item）的含义与作用收入消费财产课税对象的具体化明确课税对象的具体范围课税对象归类，实施不同的政策3、计税上的税基是计算税额的征税基础，又称计税依据。例如，个人所得税中的工资薪金应税所得额=月工资免征额税基与税源的关系 所得税的税基与税源一致，商品税、财产税的税基与税源可能不一致。征税的客观基础税收收入的最终来源（三）税率 税率（tax rate

3、）是应纳税额与课税对象之间的比例，说明征多少税。税率是税制设计中心环节。1、税率形式（1）累进税率（progressive tax rate）课税对象的数额越大，税率越高。全额累进税率超额累进税率累进税率举例 我国原个人所得税（工资薪金所得）应税所得额 税率 0500 5%5012000 10%20015000 15%500120000 20%.超过100 000的部分 45%新个人所得税税率表（工资、薪金所得）全月应税所得额 税率 速算扣额 01500元 3%0 15014500元 10%105 45019000元 20%555 900135000元 25%1005 3500155000元

4、30%2755 5500180000元 35%5505 超过80000元的部分 45%13505（2）比例税率（proportional tax rate）无论课税对象数额多少，均按同一税率计算纳税。l统一比例税率l差别比例税率（3）定额税率（unit tax）从量计征（根据课税对象的自然单位课征）2、税率分析方法（1）累进税率与累退税率（regressive tax rate）分析税收对收入再分配的效果。（2）边际税率（marginal tax rate）与平均税率（average tax rate）分析税率变动对纳税人经济行为的影响。由于：变动边际税率 替代效应为主 变动平均税率 收入效应

5、为主因此税制改革中往往采用：一方面可实现税改的目标，另一方面，也可以使财政收入不至于因减税而减少过多。变动边际税率保持平均税率替代效应为主（3）名义税率（nominal tax rate）与实际税率（effective tax rate）分析纳税人的税收负担名义税率与实际税率存在差异的原因。名义税率与实际税率差异过大的税制不是好的税制，说明税制设计有问题，减免过多，并且存在征管不严的问题。（四）课税环节（impact points of taxation）是税法中规定的纳税人履行纳税义务的环节，它规定了征纳行为发生在什么阶段，以及单一环节课征还是多环节课征。（五）附加、加成和减免附加、加成 加

6、重纳税人负担减税、免税、规定起点和免征额 减轻纳税人负担l起征点与免征额的含义 是税基式的税收优惠三、税收分类税收分类的意义（一）按课税对象的性质分类一般可分为：流转税、所得税、财产税三大类。1、流转税（1）含义：以商品（非商品）流转额为课税对象的税收统称。（2）特点：税额多少与成本费用无关，仅与流转额（价格销售量）有关，一般采用比例税率。（）税基A.以交易额为课税对象周转税以增值额为课税对象增值税B.对所有商品课征的流转税一般商品税对特定商品课征得流转税特定商品税4）我国目前属于流转税的税种主要有：增值税、消费税、营业税、关税、资源税、所得税（1）含义：以扣除为获取所得所花费的成本，即纯收益

7、为课税对象。对个人所得往往采用累进税率以调节收入差距。（2）根据纳税人不同，所得税可分为企业所得税和个人所得税。（3）我国目前属于所得税的税种主要有：企业所得税、个人所得税、财产税）含义：以各类动产和不动产的数量或价值为课税对象的税收总称。2）财产税分类 ）我国目前属于财产税的税种主要有：动产的保有税（车船税），不动产的保有税（房产税和城镇土地使用税），以及不动产的交易税（契税）。遗产与赠与税暂不打算开征。对财产持有的课征对财产转让的课征一般财产税选择性财产税（二）按税负能否转嫁为标志分类直接税间接税研究税收负担的运动和税负归宿（税负不易转嫁）所得税类财产税类流转税类（税负易转嫁）（三）按税收

8、管理权限分类、税收管理权限分税制财政管理体制下各种税的立法权、征管权、所有权。、实行彻底分税制的国家采用、实行不彻底分税制的国家采用中央税地方税中央税中央地方共享税地方税（四）按税收的计量标准分类1、从价税（ad valorem tax）2、从量税（specific tax）（五）按税收与价格的关系分类1、价内税（含税价格）（price inclusive tax）计税价格=成本+利润+税金2、价外税（不含税价格）（price exclusive tax）计税价格=成本+利润不含税价=含税价（1税率）第二节 税收原则一、税收原则的含义1、税收原则的概念 为制定税收政策，设计税制确定指导思想；为

9、评价税收政策，鉴别税制优劣提供准则。2、税收原则的理论发展自由资本主义时期：税收原则主要体现在税务行政方面，以亚当.斯密的四原则为代表，即：平等、确实、便利、最小征收费用等。自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，改良主义思潮出现，强调社会正义、税收与经济的关系，以瓦格纳的四原则为代表。即：财政政策原则、国民经济原则、社会公正原则和税务行政原则。二、税收的效率原则1、税收的经济效率（1）税收的中性和非中性性 由于征税往往会改变相对价格，导致 纳税人为避税而改变经济决策，从而影响资源配置效率。所谓税收中性，是指政府课税不扭曲市场机制的运行，或者说不影响私人部门原有的资源配置状况。反之，即为税收的非中

10、性。（2）税收的经济效率 税收的经济效率是指政府通过税收制度在 把数量既定的资源转移给公共部门的过程中，尽量使不同税种对市场经济运行产生程度不同的扭曲所造成的无谓损失或超额负担最小化。（3）马歇尔-哈伯格超额负担理论用图示法解释税收的超额负担避免或减少超额负担的方法：对供求弹性为零的商品征税（运用反弹性法则）；对所有商品等量（从价）征税；对所得征税。2、税收的制度效率（税收制度的运行效率）（1）税收制度效率的质量指标。一般从税种结构、税基大小、时滞长短、执行程度等方面考察。高效率的税收制度要求：l集中性指标（高）；l侵蚀性指标（低）；l时滞性指标（低）；l执行性指标（处罚适中）。（2）税收制度

11、效率的成本指标是指政府设计的税收制度能在筹集充分收入的基础上使税务成本最小化。具体包括：l政府承担的征管成本；l纳税人承担的遵从成本；l政府和纳税人共同承担的政治成本。一般来说，一国的总体税务成本与税制结构、国家的幅员大小、人口数量、识字率、会计核算水平等有关。三、税收的公平原则1、横向公平和纵向公平横向公平是指税前福利水平相同的人，征税后福利水平也应是相同的。一般指能力相同的人其税负也应相同。纵向公平是指税制如何对待福利水平不同的人。一般指能力强的人应比能力弱的人多缴税。问题是如何判断一个人的能力、富裕程度？主观说l等比例牺牲原则是指每个人因税收而造成的福利损失应与其税前福利成同一比例。其分

12、析结果的意义在于，要求税制具有累进性。l最小总量牺牲（等边际牺牲）原则是指每个人因税收而造成的福利损失之和应该最小。其分析结果的意义在于，应尽可能向高收入者征税。l结论：所得税实行累进税率是实现纵向公平的制度保证。一个人是否应比另一个人缴更多的税至少可以从三方面判断：具有较高的纳税能力；具有较高的经济福利水平；从政府那里获得较多的收益。2、受益原则 受益原则要求纳税人根据其从公共服务中获得的利益纳税。受益原则不仅用于评估税制，也用于评估整个税收-支出结构，例如特定受益税。3、能力原则（从客观说的角度）客观说认为应以能客观地观察并衡量的某种指标来作为衡量纳税能力的依据。（1）所得标准（2）支出标

13、准（3）财富标准第三节 税负转嫁与归宿税负转嫁与归宿实质上是收入分配问题，也是税收公平问题。因为个人真实收入全部税前收入经济税负个人可能将其在法律上承担的税负转嫁给他人，同时也不得不承认别人转嫁给他的税负。因此，研究税收公平问题必须研究税负转嫁与归宿问题。一、税负转嫁与归宿的基本概念（一）税负转嫁与归宿的含义 税负转嫁是指纳税人在商品交易过程中，通过变动价格的方式将其所缴纳的税款，部分或全部转由他人负担的一种经济现象。税负归宿是指税负转嫁的最终归着点。（二）税负转嫁方式、前转卖方、后转买方、税收资本化（特殊的后转嫁）在具有长期收益的资产交易中，买方将购入资产在以后年度所需支付的税款按一定的折现

14、率折成现值，在购入资产的价格中预先一次性扣除，即压低购买价。（举例）提价买方压价卖方（三）影响税负转嫁与归宿的因素1、供求弹性供求弹性对比是影响税负转嫁的主要因素。n n 无关性定理买方纳税还是卖方纳税不影响税负转嫁规律。n n 供求弹性相等，买卖双方各负担一半税负；供求弹性不等，弹性小或无弹性的一方负担较多或全部税负；具有无限弹性的一方不负担税负。2、税种的性质不同直接税间接税税负转嫁的难易程度不同3、课税范围的宽窄 （同类商品）4、税负转嫁与经营者利润的增减关系大 易转嫁小 不易转嫁第四节 税收负担一、税收负担的基本含义宏观税负：税收/GDP微观税负：纳税额/计税依据宏观税负的一般趋势我国

15、的宏观税负 u中国自1994年实行分税制以来，税收出现了爆发式增长：一是增值率高，由1995年6038亿元增加到2010年73202亿元，年均增长18.10%；二是持续时间长，15年经久不衰；三是呈加速增长，九五时期增长12.84%，十五时期增长18.04%，十一五时期增长20.73%u税收占GDP的比例2010年为18.39%，2015年预计为21%，税收增长速度将趋缓，约为15%。税收总量规模扩大（1995-2010年）二、拉弗曲线1、拉弗曲线的含义与历史背景2、拉弗曲线说明的关系税率与税收以及经济增长之间的关系：（1）高税率不一定取得高收入；（2）取得同样多的税收，可采取两种不同税率；（

16、3）税率与税收以及经济增长之间的最优结合在理论上是可能的，但实践中是少见的。好的税制：宽基税、低税率、严征管、少减免。第五节 最适课税理论一、最适课税理论的基本含义 以资源配置的效率性和收入分配的公平性为准则，对构建经济合理的税收体系进行分析的理论。在信息不对称情况下，如何征税才能既满足效率要求，又符合公平原则。二、最适课税理论的主要内容p 直接税与间接税的搭配理论1、直接税与间接税应相互补充而非相互替代，因为各有优缺点。直接税：不易转嫁，有利于收入分配，不易保证财政收入，征收复杂。间接税：易转嫁，不利于收入分配，可保证财政收入，征收简便。2、税制模式的选择取决于政府的政策目标。p 最适商品税

17、的设计3、逆弹性命题（反弹性法则）反弹性法则是指当各种商品的需求互相独立时，对各种商品课征的各自的税率必须与该商品自身的价格弹性呈反比例。4、开征扭曲性税收p 最适所得税的设计5、边际税率不能过高6、边际税率的设计应当采用倒“U”型第五章 税收制度第一节 税制类型与结构一、税制类型1、税制类型的概念单一税制复合税制二、税制结构1、税制结构与税制模式2、税制结构的演变：直接-间接-直接；趋同态势。3、税制结构的决定因素：经济发展水平；征收管理能力；财政支出结构；税收政策目标；相邻国家的示范效应。第二节 税制体系一、商品课税1、商品课税的一般特征（1）课征普遍（2）以商品和非商品的流转额为计税依据

18、（3）实行比例税率（4）计征简便2、增值税的优点（1）增值税的最大优点是可以避免重复征税，其余的优点均基于此。产品税（产品税（t=10%t=10%）增值税（增值税（t=10%t=10%）全能企业全能企业 专业化企业专业化企业 全能企业全能企业 专业化企业专业化企业原材料加工原材料加工 40404 44 4半成品生产半成品生产 70707 73 3产成品生产产成品生产 100100 1010元元101010103 3合计合计1010元元2121元元1010元元1010元元（2）增值税采用扣税法的方式课征，可以减少乃至杜绝偷税漏税；（3）税收额的大小不受流转环节多少的影响；（4）企业的兼并和分立都

19、不影响增值税额，可以保证收入的稳定；（5）有利于出口退税。2、增值税的类型从理论上讲，所谓增值额是指每次流转过程的增加值，即 c+v+m 中的 v+m 部分。但各国对法定增值额的规定不同增值税的税基（1）v+m+固定资产 生产型VAT（2）v+m+(固定资产-当期折旧)收入型VAT（3）v+m 消费型VAT3、增值税的计征方法（扣税法）应纳税额=销项税额进项税额销项税额=销售收入增值税率进项税额允许抵扣不允许抵扣 固定资产（2009年增值税改革前）VTA发票海关完税凭证特殊农产品采购（10）运费（7）废旧物资收购4、VAT的征收范围及其与营业税的分工VAT有形动产销售加工、修理修配营业税无形、

20、不动产销售其他服务业5、增值税的纳税人从事增值税业务的单位、个人一般纳税人小规模纳税人6、税率基本税率17%低税率13%粮、油、水、气、煤小规模纳税人3%（工业）3%（商业）7、增值税的改革（1）生产型 消费型（2）扩大增值税的征收范围（营业税改增值税）二、所得课税1、所得课税一般特征（1）税负相对公平。（2）一般不存在重复征税问题，不影响商品的相对价格。（3）有利于维护国家的经济权益。（4）课税有弹性。2、个人所得税的类型（1）分类所得税：含义、优点、缺点。（2）综合所得税：含义、优点、缺点。（3）分类综合所得税 是我国近期改革的方向。3、个人所得税的改革 三、资源课税和财产课税的一般特征1

21、、课税比较公平。2、具有促进社会节约的效能。3、课税不普遍，且弹性较差。第三节 税制改革一、税制改革的基本问题1、税制改革的概念2、税制改革的原因 现行税制不符合效率原则 征纳成本过高（8）（9）税收反激励效应过大，影响资源配置效率（1）（5）（6）（7）现行税制不符合公平原则横向（2）（3）纵向（4）二、我国的税制改革（一）经济体制改革以来，我国三次税制改革的主要内容与改革方式1、各次税制改革的目标与内容不同（1）1984年的税制改革一是为了理顺国家与国营企业的分配关系，实行利改税；二是建立新的工商税收体系。（因为原税收体系过于简单，无法适应经济改革开放的要求。）（2）1994年的税制改革是

22、为了理顺中央与地方的财政关系，所以实行分税制财政管理体制；同时也是为了构建适应市场经济的税收框架体系（因为市场体系已逐步建立）。（3）2004年开始的税制改革是为了理顺政府税收与市场经济的关系，通过完善现行税收体系，建立适应市场经济改革深化的税制体系。2、各次税制改革的方式不同（1）1984年的利改税与1994年的分税制改革需建立新体制，进行全局性改革，因而需要在规定的时点，全面实施，一次性完成。而2004年开始的税改制是在原有的税收体系框架内进行的结构性调整，因此采取统筹安排，分步实施，渐进式地完成本轮税制改革。（2）由于新一轮税改所涉及的增值税转型、内外两套所得税合并、农业税减负等都涉及减

23、税，需要有相当的财力支持。因此从某种意义讲，本轮税改的进程取决于财政承受能力，需视财力逐步推进，即先易后难。（二）2004年启动的税制改革的内容1、进出口税制改革2、增值税改革3、消费税改革4、企业所得税制改革5、个人所得税改革6、取消农业税，实行城乡税收一体化7、资源税改革8、适时推出物业税9、实行公路交通费改税，将公路养路费改为燃油税10、建立完善地方税系，改革中央地方税收管理体制三、我国深化税制改革的基本思路1、宽税基2、低税率3、差别待遇4、严格征管l新一轮税制改革思路实行经济增长方式转变：增值税扩围、消费税调节、关税导向、企业所得税创新。促进收入分配公平：个人所得税实行分类综合征收、

24、房地产税立法、新增社会保障税。保持经济社会可持续发展：改革资源税、开征环境税。第六章 国债理论与管理公债是政府凭借国家（政府）信用筹集财政收入的一种形式公债一般具有自愿性、有偿性公债的产生需具备两个前提条件：1.财政的需要 2.社会闲置资金的存在第一节 国债的功能与负担一、公债的功能1.弥补财政赤字用发行公债的方式弥补财政赤字副作用较小：一般不会导致通货膨胀但是如果长期大量发行公债就很难避免财政赤字-货币化财政赤字弥补向中央银行透支央行财政性发行通货膨胀发行公债央行购买企业、个人购买购买力转移货币供应量过度2、筹集建设资金3、调节经济1）增加有效需求 需扩张性货币政策配合2）调节经济结构 需紧

25、缩性货币政策配合二、国债的负担从四方面分析：1、债权人 应债能力（负担能力）2、债务人 还本付息能力3、纳税人 税收负担能力（公债是延期的税收）4、代际负担将当代人所借的债转给下代人负担是否合理（取决于转移债务的同时是否为后代人创造了更多的财富）p政府以公债筹资的效率界限（二期假设）税收筹资与公债筹资的对比分析l税收筹资使公共提供的受益与成本负担处于同一时期，有助于限制支出过度膨胀。l公债本质上是延期的税收，使公共提供的受益与成本负担处于不同时期，较易导致支出过度膨胀。l但并不能因此而否定公债筹资，因为根据代际公平原则，对于后代人也能受益的支出项目，后代人也有义务承担相应成本。税收筹资与公债筹

26、资的理论界限税收筹资的界限=经常性支出+投资性支出中本期受益部分公债筹资的界限=投资性支出中后代受益的部分四、公债限度与财政风险公债限度是指公债的适度规模衡量公债规模的相对量指标：1.公债负担率=当年公债余额/当年GDP 2.公债依存度=当年公债发行额/当年财政支出 3.公债偿债率=当年还本付息额/财政收入一国的财政风险不能仅看预算内的债务规模，对于发展中国家而言尤其如此。政府负债的风险矩阵政府负债的风险矩阵政府负债的风险矩阵政府负债的风险矩阵政府债务政府债务直接负债（在任何情况直接负债（在任何情况下都存在的负债）下都存在的负债）或有负债（只在特定事件发生时才产生的负或有负债（只在特定事件发生

27、时才产生的负债）债）显性负债：显性负债：法律或合法律或合同所规定同所规定的政府负的政府负债债l l国外和国内主权借款国外和国内主权借款（中央政府的合同贷款（中央政府的合同贷款和其发行的有价证券）和其发行的有价证券）l l有预算法律规定的支有预算法律规定的支出出l l受长期法律约束的预受长期法律约束的预算支出（公务员工资和算支出（公务员工资和公务员养老金）公务员养老金）l l政府对非主权借款和地方政府、公共部门政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体（如开发银行）债务的担保和私营部门实体（如开发银行）债务的担保l l对不同类型贷款（诸如抵押贷款、对学习对不同类型贷款（诸如抵押贷款、对学

28、习农业的学生的贷款和小型企业贷款）的保护农业的学生的贷款和小型企业贷款）的保护性政府担保性政府担保l l对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保投资的政府担保l l有关存款、私营养老金基金最低收益、农有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系作物、水灾、战争风险的政府保险体系隐性负债：隐性负债：主要反映主要反映公众期望公众期望和利益集和利益集团压力的团压力的政府道义政府道义上的债务上的债务l l公共投资项目的未来公共投资项目的未来经常性费用经常性费用l l如果法律未作规定的如果法律未作规定的未来公共养老金（而不未来公共养

29、老金（而不是公务员的养老金）是公务员的养老金）l l法律未作规定的未来法律未作规定的未来社会保障计划社会保障计划l l地方政府和公共或私营实体的非担保债务地方政府和公共或私营实体的非担保债务和其他负债的违约和其他负债的违约l l对私营化实体负债的清理对私营化实体负债的清理l l银行倒闭（处于政府保险的范围之外）银行倒闭（处于政府保险的范围之外）l l非担保养老金基金、就业基金、社会保障非担保养老金基金、就业基金、社会保障基金（对小投资者的社会保护）的投资失败基金（对小投资者的社会保护）的投资失败l l中央银行不能履行其职责（外汇合约、保中央银行不能履行其职责（外汇合约、保卫币值、国际收支稳定）

30、卫币值、国际收支稳定）第二节 国债制度与管理重点讨论国债市场国债既是一个财政范畴（为弥补财政赤字筹资），又是一个金融范畴（作为金融市场的有价证券、交易对象）。国债的发行管理不仅影响财政筹资，而且对货币政策的公开市场业务操作品种有影响。国债的发行管理有两种模式：1、核定年度发行总额（额度管理）发行额度=当年国债还本付息数额+当年财政赤字数额2、余额管理（国际通行做法）发行指标=上一年国债余额+本年度财政赤字我国的国债发行管理改革1、国债发行市场政府以差额招标方式向一级承销商出售可上市国债。以承销方式向承销商（商业银行、财政部所属的国债经营机构）销售不上市的国债（凭证式）。以定向私慕方式向社保机构

31、、保险公司等出售定向国债。2、国债流通市场承销机构 认购者持有者投资者政府（购回国债）中央银行（公开市场业务）3、国债市场的作用（1）实现国债的发行和偿还。国家可以采取固定收益出售方式和公募拍卖方式在国债市场的交易中完成发行和偿还的任务。（2）调节社会资金的运行。在国债市场中，国债承销机构和认购者、国债持有者与证券经纪人从事的直接交易，国债持有者与国债认购者从事的间接交易都是社会资金的再分配过程，使社会资金配置趋向合理。政府直接参与国债交易可发挥诱导资金流向和活跃证券交易市场的作用。第七章 国家预算与预算管理体制第一节 国家预算的组成与原则一、国家预算的概念以及对国家预算的进一步理解 1、国家

32、预算的概念 国家预算是政府的基本财政收支计划，它的 功能首先是反映政府的财政收支状况。2、国家预算的类别有单式预算、复式预算、零基预算、增量预算等。3、国家预算的组成一般讲，有一级政府即有一级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成。n 对国家预算的进一步理解 预算问题绝不仅仅是个数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，其必然是不负责任的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。看得见，人民才可能对他进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。王绍光美国进步时代的启示二、国家预算的原则（1）公

33、开性（2）可靠性（3）完整性（4）统一性（5）年度性三、预算制度的完善1、部门预算2、国库集中支付制度3、“收支两条线”管理 指国家机关、事业单位、社会团体及其他组织，按照国家有关规定依法取得的政府非税收入全额缴人国库或者财政专户，支出通过财政部门编制预算进行统筹安排，资金通过国库或财政专户收缴和拨付的管理制度第二节 国家预算法1、国家预算法的概念 国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。它的主要任务是规范国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算与单位预算之间的权责关系和收支分配关系。2、我国国家预算法的指导思想 强化预算的法律约束；规范预算管理程序，明确预算

34、管理职权；把加强预算管理与促进改革和发展经济结合起来；把法律的科学性和可行性结合起来。3、预算的编制 审查 执行 调整 决算预算调整 指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加等部分改变原预算。第三节 预算外资金1、预算外资金的概念 不纳入国家预算的一种财政资金2、预算外资金的范围：地方财政部门管理的预算外资金；行政事业单位管理的预算外资金。3、预算外资金的改革：建立统一预算。财政部门现在有时间表的改革事项有二，其中之一是要把预算外资金的概念取消，2012年要完全到位。预算体系分为四部分：（1）一般预算。需由人大审批，统收统支。收

35、入包括：税收、罚没收入、行政性收费。（2）政府基金预算。需纳入国库，专款专用。主要包括：行政事业收费、土地批租等。（3）社会保障基金预算。（4）纳入财政专户的预算外资金。2011年起仅有教育部门的收费。第四节 预算管理体制预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的各种制度的总称。它的主要内容包括：（1）确定预算管理的主体和级次；（2）预算收支的划分原则和方法；（3）预算管理权限的划分；（4）预算调节制度和方法。一、多级政府构架与财政联邦制理论在多极政府架构下，各国在国家组织形式上，有的选择了联邦制，有的选择了单一制。然而，在经济领域，在财政方面，只有一种选择，即财政联邦制。财

36、政联邦主义理论 财政联邦主义理论主要是从经济学的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析的框架，考虑什么是多极政府架构下，各级政府间经济责任的最佳配置，强调既要分权又要集权。哈维S 罗森的最佳联邦主义观点1、分权的必要性1）公共品受益范围的层次性和地方偏好的差异。2）分权有助于形成各地在公共提供方面的竞争机制，从而可降低公共提供的成本提高公共提供的质量。3）分权有助于促进各地制度创新，并通过地区间的相互学习推进我国经济体制改革。2、集权的必要性1）缓解地区间因经济发展不平衡而产生的基本公共服务能力过低的问题2）解决地区间不合理竞争问题3）克服辖区间外部性问题和实现规模经济4）贯彻宏观经济政策二、

37、分级分税预算管理体制分级分税预算管理体制是指在实行多极预算管理体制的情况下，在划分各级政府事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的预算管理体制。1、分级分税预算管理体制的主要特征 规范化和法制化、长期相对稳定、地方预算构成名副其实的一级预算主体。2、分级分税预算管理体制的基本内容（1）一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。（2）在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责（事权）范围，并在此基础上划分各级预算支出职责范围。（3）为使各级政府能行使支出职责，就需要划分给他们一定的预算（财政）收入，收入划分实行分税制。（4）实施规范的转移支付制度。（5）体制整体相对稳定，只

38、是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。n划分事权的理论依据 财政三大职能如何在中央与地方以及地方各级政府间划分。1、资源配置职能 提供公共品。主要依据受益范围原则划分各级政府的事权。实践中，具有辖区间效益外溢、规模经济效益以及有关居民基本权利的公共品的事权划分较难。2、收入分配职能 缩小收入差距（个人之间和地区之间）。该事权的划分我国与一般市场经济国家有较大差距。3、经济稳定增长职能 该职能以中央为主，地方政府配合。n分税的理论依据1、税种划分的理论依据 根据美国著名财政学家马斯格雷夫的税收划分原则。（1）效率原则 由哪一级政府征税效率更高。即征纳费用低，税收的效率损失少（不因征

39、税而扭曲地区间的资源配置）。因此税源流动性较强的税，如个人所得税、企业所得税、增值税应归中央或共享；流动性较差或不流动的税，如不动产税应归地方。（2）公平原则 有助于各地税负公平，缩小地区间收入差距。因此税基在各地分布不均匀的税，如资源税、证券交易印花税；调节收入水平的税，如所得税，应归中央或共享。（3）有利于中央宏观调控的原则 在调节供求总量和经济结构中有重要作用的税，如个人所得税、消费税、关税，应归中央。（4）财力适度集中原则 为使中央具有较充足的财力进行宏观管理，保证中央的统一领导，有经济学家认为应以税基宽窄为标准划分中央与地方税。2、划分税收管理权限的理论依据l划分事权和划分收入的结果

40、必然造成地方政府的支出责任大于其收入的收支缺口。解决此问题的方法通常是通过中央或上级的转移支付来弥合地方收支缺口。但是，仅仅依靠上级的转移支付弥合地方收支缺口容易导致地方支出过度依赖转移支付，削弱了地方政府筹资的积极性。l解决上述悖论的一个途径是在划分税种的同时恰当划分税收管理权限，即给地方一定的税收管理权限。国家国家内容内容美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税关税联邦联邦联邦联邦联邦联邦中央中央公司所得税公司所得税联邦、州联邦、州联邦、省联邦、省联邦、州联邦、州中央、地方中央、地方个人所得税个人所得税联邦、州联邦、州联邦、省联邦、省各级各级中央、地方中央、地方增值税增值税联邦联邦联邦、州

41、联邦、州中央中央销售税销售税州州省省中央、地方中央、地方财产税财产税地方地方地方地方州、地方州、地方地方地方对用户收费对用户收费各级各级各级各级地方地方各级各级若干国家中央与地方之间主要税种的划分（一）市场经济体制下实行政府间转移支付的必要性1、均衡政府间纵向财政不平衡，体现中央对地方的统一领导。美国学者彼特瑞夏普洛从政治学、社会学角度认为：政府间转移支付是联邦制国家政体得以产生并正常运作得必要条件，是自上而下将各级政府连接起来得纽带，保证了国家的统一与稳定。三、实施规范的转移支付制度2、均衡政府间横向财政部平衡，实现地区间公共服务均等化目标（1）保障每个公民平等享有基本公共服务的权利 根据公

42、民权利平等原则，无论生活在发达地区，还是欠发达地区的公民享有基本公共服务的权利是平等的。（2）缩小地区间基本公共服务的差距 虽然不是直接改变地区间经济发展的不平衡，但地方公共服务能力是影响地方投资环境的重要因素，是吸引资本和劳动从而形成地区经济良性循环的前提条件3、通过转移支付解决辖区间效益外溢问题 市场经济体制下，辖区间也存在外部效应问题。在存在外部效益的情况下，地方政府的公共品提供量会低于资源配置的效率水平。通过中央财政的专项转移支付将辖区的外部效益内在化，有助于调动地方政府提供具有辖区外部效益的公共品。欠发达地区的基础教育、生态环保、传染病的防治等均属于辖区间效益外溢品。4、通过转移支付

43、保证地方政府能够完成中央委托地方的事务中央委托地方的事务一般指与国计民生或国家形象、国家安全有重要利害关系的事务。如重大基础设施建设、委托地方承办的重大国际会议、戍边、反恐、重大疫情防范、拦截毒品等。一般情况下，中央希望承担这些公共服务的决策、筹资和监督责任，而将支出责任和管理责任下放给地方。此外，在政府间事权划分时会存在这样一种情况，某项事权按经济原则应划归地方，而按政治原则应划归地方，为使两个原则协调，按政治原则划分的部分中央事权可以委托地方履行。（二）政府间转移支付的种类与效应分析1、按国际通行分类方式（1）无条件拨款 指未规定资金用途，又不要求地方政府承担自有资金的拨款。无条件拨款的主

44、要作用是弥补地方财力不足，但不利于中央特定目标的实现。（2）有条件非配套拨款 指规定了资金用途，但不要求地方政府承担自有资金的拨款。（3）有条件配套不封顶拨款 指规定了资金用途（但未规定限额），并要求地方政府承担一定比例自有资金的拨款，是校正辖区间效益外溢的一种方法，目的是鼓励地方政府提供更多的具有外部效益的公共品。（4）有条件配套封顶拨款 指规定用途和最高限额，并要求地方政府承担一定比例配套资金的拨款。该拨款也是校正外部效益的一种方法，但由于中央财力有限，不能无限制增加配套拨款。（5）分类拨款与分项拨款 根据对资金用途的规定范围大小，有条件拨款可分为分类拨款和分项拨款。分类拨款只规定大类用途

45、，不规定具体项目，地方政府自行决定拨款的具体使用项目 2、根据政府间转移支付的目的、功能分类（1）以均等化为目的的转移支付（一般性转移支付制度）是中央按照各地区财政能力的不同，给予不同的拨款。除了弥补地方政府在履行其职能时存在的资金缺口外，更重要的是实现全国公共服务的均等化。因此，此类转移支付的分配需按照法定的均等化公式进行。（2）专项转移支付 是对地方承担的中央政府的委托事务、地方提供具有辖区间外部效益的公共品等的拨款，更多的是体现中央政府的政策意图，是中央调控地方政府行为的一种手段。需要指出的是，一些专项拨款在拨付时参考了各地区的财力状况，因而也具有一定的均等化功能 财政部口径转移支付现行

46、财政部口径转移支付项目中央对地方转移支付（原）体制补助税收返还一般性转移支付专项转移支付均衡性转移支付民族地区转移支付调整工资转移支付农村税费改革转移支付结算转移支付县乡财政补助（三奖一补）l2009年中央对地方的转移支付2.87万亿,其中税收返还约5000亿,一般性（财力性）转移支付1.14万亿,专项转移支付1.23万亿。约占地方实际可支配收入6.12万亿（包括2000亿中央代地方发行的公债）的46.9%。l2010年中央对地方转移支付3.05万亿，比2009年增加1890亿，增幅仅有6.6%（低于09年增幅）。约占地方实际可支配收入6.84万亿的44.59%。l2011年全国财政预算收入8

47、.9万亿，加上赤字全国财政支出超过10万亿。其中，中央收入47360亿元，占比52%；中央财政支出54360亿元，其中中央本级支出17050亿元，其余37310亿元均用于向地方转移支付，占中央财政支出的68.6%。其中：一般性转移支付17336.77亿元，约占46.47%；专项转移支付14905.24亿元，约占39.95%；税收返还5067.99亿元，约占13.58%。（三）规范转移支付制度应遵循的原则和实施方法1、原则：公平、效率、法制化（1）公平原则是指制度的设置以各地方政府拥有大体均衡的公共服务水平为最终目标。（2）效率原则是指在计算转移支付金额的公式设计中应含有激励因素，同时公式不宜过

48、于繁琐。（3）法制化原则是指以法规的形式将转移支付制度固定下来，避免人为干扰，尤其是地方政府的寻租行为。（4）绩效原则是指以绩效管理为中心，按绩效公 式拨款，建立绩效评价制度。2、方法：因素法和基数法（1）基数法是将地方以前年度享有的转移支付金额作为基数，再做适当调整，是保地方既得利益的方法。例如我国现行转移支付中的“税收返还”。l税收返还是我国目前无条件转移支付的主要形式。其计算方式是：以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入额（消费税75的增值税中央下划收入）作为中央对地方税收返还的基数，基数部分全部给地方。同时，为了确保地方的既得利益和调动地方增收的积极性，将税收返还与各地上缴中

49、央金库“两税”的增长率挂钩，各地区的“两税”每增长1，税收返还增长0.3。税收返还计算公式：式中，为1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还；为第n年的前一年的中央对地方的税收返还；是第n年的“两税”增长率。上述公式说明税收返还是一种保地方既得利益的转移支付方式，但由于采用了环比计算，其所占比重会逐渐降低。改革初期税收返还占中央转移支付总额的70以上，目前（2011年）为13.58。（2）因素法是在考虑地方收入因素和支出因素后确定转移支付金额。由于该方法科学、规范、公平合理，大多数国家都采用。l因素法具体有三种类型：简单比例因素法；收入能力因素法；综合因素法 某省区转移支付补助数（该省区标

50、准支出该省区财力该省区收入努力不足额）客观因素转移支付系数政策性转移支付额 客观因素转移支付系数（全国财政转移支付总额全国政策性转移支付额）/全国财政标准收支差额 该项转移支付（均衡性转移支付）绝对额增长较快，占转移支付总额的比重仍较低。1995年为21亿元，占转移支付总额的0.5%；目前5000多亿，占转移支付总额的14左右。四、我国分税制改革的重要内容1、中央与地方的事权和支出划分2、中央与地方的收入划分3、中央对地方税收返还数额的确定4、原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理5、过渡期转移支付制度（均衡性转移支付）五、进一步完善分税制的基本思路1、进一步明确各级政府的事权范围和各级