中国农村中小学人事制度改革： 一个案例研究.pdf

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1、 北大教育经济研究（电子季刊）Economics of Education Research(Beida)北京大学教育经济研究所主办 Institute of Economics of Education,Peking University 第 2 卷第 3 期（总第 4 期）2004 年 9 月 主编：闵维方；副主编：丁小浩 闫凤桥；本期执行主编：岳昌君 中国农村中小学人事制度改革：中国农村中小学人事制度改革：一个案例研究一个案例研究 何 征（北京大学教育学院 03 硕，100871）摘要：摘要：本文介绍和分析了我国西南某县一所中学教师人事制度改革的主要内容和实施状况。文章发现：这场由政府发

2、动的改革改变了学校的周围的制度环境，为了适应制度环境的新要求，学校不得不进行改革。因为改革的目的是促进学校效率的提高，所以学校有足够的动力将改革完成好。但作为发起者的政府由于不关心改革的实质成效而不愿提供更多支持。因此学校订立了大量改革文件却难以得到实施。最终学校得到了“合法性”却没有得到“效率”。政府成为改革最后唯一的受益人。关键词：关键词：义务教育；教师；人事制度 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-2-一、介绍一、介绍 我国中小学人事制度改革自 1978 年启动

3、至今，已经历了 26 年。在这段时间里，改革从最初的探索阶段发展到今天的深化与提高阶段，从最初的单纯依靠计划和行政指令调节发展到现在逐渐依靠市场优化配置教育资源。12003 年国家人事部关于深化中小学人事制度改革的实施意见对改革提出了进一步要求，规定这次的主要任务是“加强编制管理，调整优化中小学教职工队伍结构；进一步完善校长负责制，改进和完善校长选拔任用制度；实行教职工聘用（聘任）制；完善中小学教职工工资保障机制，建立健全分配激励机制；促进人才合理流动。”2意见引发了各地新一轮的改革行动。作为一份指导性文件，意见只规定了改革的大致框架，具体的实施细则由各地各单位根据自身情况自行制定。我国东部与

4、西部，城市与乡村面临的改革环境有着较大的差别，尤其是西部农村的中小学，由于存在着资金和人才不足的双重困难，实施改革遇到的阻力也可能更多。因此，了解西部农村中小学人事制度改革的实施状况与遇到的问题，探讨问题背后深层次的原因，将有利于改革的顺利进行，同时也为政府制定新的改革方案提供依据。人事制度改革本质上是社会组织为达到一定目标或适应环境变化而做出的调整。传统的组织理论一般通过三种视角来解释组织现象，它们是：理性系统、自然系统和开放系统。理性系统的支持者认为组织是“一种为了完成特定目标而设计的工具”，“组织行为是由有意图的、协调的成员所实施的行为”。3而自然系统论则认为，“组织远不只是达成既定目标

5、的工具，从本质上，是力图在特定环境中适应并生存下来的社会团体”。4开放系统的视角从另一个方面“强调了个体要素（个体参与者和子群体）的复杂性和多变性及其相互之间联系的松散性”，认为“最佳的组织方式有赖于组织环境的特质”。5我们将看到，在对农村中小学人事制度改革的分析中，三种视角都可以为我们带来有益的启示。同时，在这三种视角的框架之下，内部劳动力市场、教师工会经济学等理论也可以成为我们分析具体问题的工具。1 智学，田宝军：“中小学人事体制改革与贫困地区教师队伍建设”，教育理论与实践2004 年第 4 期 2 国家人事部：关于深化中小学人事制度改革的实施意见，2003 年 3 斯格特，黄洋等译：组织

6、理论，P31，华夏出版社，2001 年 4 同上，P53 5 同上，P89,P92 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-3-本文接下来将分五个部分对我国农村中小学人事制度改革的一个案例进行探讨。首先是文献综述，回顾国内外已有文献对相关问题的研究。然后是对当地基本情况和改革出台背景的介绍及分析。在第三部分中，我们将运用现有的理论详细分析改革的具体内容，包括文件条款及对当事人的访谈和观察。第四部分着重阐述改革中遇到的问题，给出问题背后的组织学、经济学解释。最后一个部分是对

7、全文的总结并提出相应的政策建议。二、文献综述二、文献综述 目前国内对中小学人事制度的研究主要集中在以下几个方面：教师人事制度的国际比较、教师资格认证、教师的任免与流失、教师考评、人事争议及解决途径。对教师的市场供求、工资待遇、组织形式等方面的研究屈指可数。这是一个有趣的现象。究其原因，与我国教师职业的市场化程度不高，教师薪水按国家公务员工资给付，教师工会缺乏独立性有关。长期计划经济体制下形成的事业单位管理模式，使管理者更多依赖外部的监控机制而非内在的激励机制进行管理。受此影响，研究者们也或多或少忽略了对教师供求关系、激励机制与组织形式的研究。这次人事部在实施意见中明确提出了要“完善与聘用（聘任

8、）制度相适应，符合中小学特点的分配激励机制”6，将分配激励机制的改革推向了前台。与实践相比，国内对教师激励机制的理论研究显得落后了。在国外，这方面的已经有相当成熟的研究。如劳动力的定价方面，有贝克提出的人力资本理论及斯宾塞提出的信号理论。激励机制方面，有德拉兹、罗兹、赫姆斯特姆等人提出的委托-代理理论等等。7 同样，在教师的市场供给方面，R.J.莫内恩曾为此撰写过一篇综述。他谈到：“影响教师供给的决定因素是与其他行业相比教师的相对工资水平的高低、工作条件的好坏，以及与其他行业相比，成为一名教师所需的相对成本。”8在结论中，他总结了三个重要问题：1、激励因素至关重要。教师的供给与其相对工资水平的

9、高低和相对工作条件的好坏密切相关。2、人口方面的差异作用明显。6 国家人事部：关于深化中小学人事制度改革的实施意见，2003 年 7 平新乔：微观经济学十八讲，北京大学出版社，2001 年 8 Martin Carnoy，闵维方等译，教育经济学国际百科全书，2000 年 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-4-出生率与同龄人口规模的大小对教师供给有长远影响。3、一些具体问题很重要。如具体专业的教师供给，进入或继续留在教师行业的个人的能力水平，以及教师是否愿意在特定地域

10、工作等。9在本文所调查的案例中，以上每一个问题都直接影响了当地教师人事制度政策的制定。对于教师的组织形式，韦伯的科层制理论，帕森斯的 AGIL 模型，劳伦斯和骆奇的权变理论分别从三种组织理论的视角给出了不同的解释。此外，在多灵戈和派奥提出的内部劳动力市场模型中，他们描绘了一个由不同等级的晋升和培训档次构成的内部劳动力市场。10弗兰克等人撰写的平等就业机会法与内部劳动力市场的建立 一文则阐释了官方力量是如何促使组织改变自身结构从而形成内部劳动力市场的。迈耶在他的新制度理论中，解释了为什么不同地区的教育体制结构出现趋同现象，另外他也揭示了为什么组织订的很多规章制度一旦设立，立即束之高阁，和内部的运

11、作毫无关系。11 通过以上对文献的回顾，我们可以发现：中小学人事制度改革是一个复杂的系统问题，每一个方面都涉及到许多不同的理论。本文将着重对国内研究者所忽略的问题进行论述。相关问题在国外都已经有过不少研究，但专门针对我国中小学人事制度的研究几乎没有。接下来，本文将以我国西部某县中小学人事制度改革为案例，通过对上述理论的运用与扩展，试图回答如下问题：1、在我国西部农村这一特定环境下，中小学人事制度改革是如何实施的？2、改革实施的内容和方式与内部及外部环境有没有联系？有什么样的联系？3、改革中遇到什么样的问题？产生这些问题的原因是什么？4、改革有没有使人获益？谁是改革的最终获益者？5、改革带来了怎

12、样的变化？如何评价？三、当地基本情况及改革背景三、当地基本情况及改革背景 被调查县属国家重点扶持的贫困县，2004 年 5 月该县教育局撰写的一份 XX县教育工作情况汇报为我们描绘了当地经济、教育发展的基本状况：12 9 同上 10 同上 11 周雪光：组织社会学十讲，社会科学文献出版社，2003 年 12 本文的材料来源有两个：一是对当事人的访谈；二是当地政府部门和学校提供的政策文件和统计数据。第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-5-全县总面积 1218 平方公里，

13、辖 4 镇 5 乡，157 个行政村，2 个居民委员会，总人口 14.95 万人，少数民族占总人口的 94%。农民人均耕地面积仅 0.72亩，是典型的“九山半水半分田”和“一山分四季，十里不同天”的山区农业小县。2003 年全县国内生产总值为 23148 万元，财政总收入 2008 万元（其中地方性财政收入 1364 万元），县级财政总支出 7497 万元，城镇居民人均可支配收入4650 元，农民人均纯收入 1348 元。全县有中小学、幼儿园 133 所，在校生 25946人。其中，小学 127 所（完全小学 63 所，简易小学 13 所，教学点 51 个），在校生 15608 人；初级中学

14、8 所，在校生 7061 人；普通高中 1 所，在校生 1492 人；县示范性幼儿园 1 所，在园（班）儿童 1785 人。全县共有教职工 1391 人，专任教师 1318 人。专任教师学历合格率为：小学 90.5%，初中 94%，高中 84%。县级财力与教育投入需求矛盾突出。2003 年全县财政总收入为 2008 万元，发教职工工资就需 2060 万元。在确保教师工资按时足额发放的同时，加大投入，举债办教育。到目前为止，共欠债 2000 万元。不难看出，经济问题是制约当地教育发展的瓶颈之一。经过实际调查，我们没有发现拖欠教师工资的现象，说明该县教师获得报酬的基本权益得到了保障，县教育局文件所

15、说属实。此外，在与当地人的接触中，我们发现大多数人都对教育非常重视，在与政府官员的接触中，我们也可以感受到当地政府发展教育的热情与决心。总的来说，经济上，该县缺乏发展教育的物质资源，但在文化上，该县有着重视教育的良好传统。正是在这样的背景下，2003 年 4 月 28 日，县事业单位人事制度改革领导小组办公室出台了XX 县事业单位人事制度改革实施意见和XX 县事业单位人事制度改革试点工作方案。前一份文件分别对改革的指导思想和目标、改革的范围及对象、改革主要内容、改革中未聘人员的安置制度、改革的监督管理机制、改革的方法和步骤、改革的组织领导、改革中应注意的几个问题等方面进行了规定。后一份文件从教

16、育、卫生等行业中选择了三所单位作为试点。它们分别是：XJ 中学、县疾病预防控制中心、县广播电视台。选择试点单位的基本条件是：1、领导班子团结，整体作用发挥好，有强烈的改革意识；2、职工整体素质较高；3、各制度较健全，各项基础工作比较扎实。第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-6-XJ 中学是该县某镇上唯一的初级中学，目前有三个年级 16 个班，864 名学生。教职工人数 46 人，其中专任教师 41 人，工勤人员 5 人。除去正副校长 3 人，该校教师学历合格率为 89

17、.5%。13学校前两年刚刚凭借义教工程二期拨款和募捐获得的资金修建了新的教学楼。在 03 年 12 月的一份XX 县事业单位人事制度改革试点工作总结中，该校因为进度较快，基本上按时完成改革工作，成为所有试点单位中唯一一家受到表扬的单位。通过以上情况的介绍，我们不难发现，这是一项主要由政府主导的人事制度改革，改革的目标和过程都通过政府文件的形式做出了规定。虽然改革内容和学校息息相关，但学校在整个过程中只是政策的具体执行者，而非改革最初的推动者。这一点在对该校 L 校长的访谈中也得到了证实。问到学校人事制度改革方案出台的背景时，校长只是简单地回答：“上面要求。”从开放系统的视角看，XJ中学进行教师

18、人事制度改革的目的与其说是为了更好地实现教学目标，毋宁说是由于政府命令对学校的生存环境造成了威胁，学校为适应环境变化，不得不进行改革。因为如果不能完成“上面要求”，学校就有可能受到来自上面的惩罚。有趣的是，尽管改革要求来自于外部，学校却并未因此缺乏改革的动力。这可能和政策的执行者有很大的关系，L 校长正当盛年，前途光明，因此愿意拿出足够的精力来完成这项改革。而另外两家事业单位的情况就有所不同。后来我们发现，改革动力问题并非发生在学校身上，反而出现在政策的制定者政府身上，具体分析我们将留到第五节中详细论述。四、改革内容及分析四、改革内容及分析 2003 年 6 月，XJ 中学出台了关于人事制度改

19、革的文件，7 月开始进入改革的各项工作，同年 10 月 15 日，全校 45 名教职工与学校签订了聘用合同，完成改革。改革的全部内容体现在七份文件中，它们分别是：XJ 中学人事制度改革实施方案、XJ 中学设岗定员方案、XJ 中学教职工竞争上岗实施方案、XJ中学教职工工作量标准核定及校内结构工资发放办法、XJ 中学中层干部竞争上岗方案、XJ 中学职工双向选择竞聘上岗方案、XJ 中学人事制度改革的机构设置。下面我们将对几分重要的文件进行介绍及分析。XJ 中学人事制度改革实施方案是所有文件中最核心的一份。该方案阐 13 0304 学年 XJ 中学基本情况统计 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（

20、电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-7-明了改革的指导思想、目标和原则。指出改革是为了“逐步建立完善符合教育规律和体现初级中学教育特点的管理新体制，建立起学校自主用人，自主分配，人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，人员分类管理，机构设置精简，人才结构合理，配套措施完善，利于优秀人才脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现学校人事管理的科学化、法制化，增强学校活力和自我发展能力。”14随后，方案规定了改革的两项重大内容，即：全面实行聘用合同制和全面实行岗位聘任制。“聘用合同是聘用制度的基本形式。学校与教

21、职工按照平等自愿、协商一致、双向选择的原则，签订聘用合同，确定学校与教职工的人事关系，明确双方的责、权、利。”“新增人员一律实行聘用制。”15对于岗位聘任制，文件规定：“实行并完善校长负责制，建立健全任期目标责任制，明确领导的责、权、利。在学校党支部领导下，教代会实行民主管理和民主监督，建立有效的监督保障机制，实行并完善学校全员岗位聘任制。1、中层管理人员实行聘任制。从校内在职人员中实行竞争上岗，择优聘任，推行任前“公示制”、“试用期”和目标责任管理。2、专业技术人员实行专业技术职务聘任制。按照评聘分开，强化管理的原则，按需设岗，按岗聘用。实行“评聘”、“高聘”、“低聘”，具体办法另行制定。3

22、、工勤人员实行聘任制。根据岗位需要、技术等级、实际能力等条件，竞争上岗，择优聘用。上述人员的聘任由校长聘任。”16校长负责制树立了校长的法理权威，使其合法地成为整个学校科层结构中最高的一层。韦伯认为，这种法理权威能够为管理结构的长期稳定提供基础。17同时，教代会作为教师利益的代表，也在文件中被赋予了合法性。根据 L 校长的说法，教代会在实际中发挥了非常大的作用，学校的重大决定都需要经教代会讨论通过。接下来，方案分六个章节对岗位聘任的条件和程序，聘用待遇，聘后管理，聘用合同的续签、变更、终止和解聘，经济补偿，争议仲裁六个方面的具体问题进行了规定。例如，在谈到未聘人员的管理问题时，方案规定：“以内

23、部消化为主，组织和支持未聘人员开展各种形式的服务工作，结合学校实际，开发兴办新的服务项目，并积极探索各种有效的社会化安置方式。学校内部待聘期为12 个月。待聘期间每月按一定比例发给职务（或技术等级）工资，待聘期间不 14 XJ 中学人事制度改革实施方案（试行）第一章，第二条，2003 年 6 月 15 XJ 中学人事制度改革实施方案（试行）第二章，第五条，第九条，2003 年 6 月 16 XJ 中学人事制度改革实施方案（试行）第三章，第十一条，2003 年 6 月 17 斯格特，黄洋等译：组织理论，P31，华夏出版社，2001 年 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4

24、 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-8-参加本单位的职务晋升及年度考核，由学校对待聘人员进行校内转岗、上岗培训，提供两次上岗机会。待聘期满，仍无岗位聘用的，本人与单位用人关系自行终止。待聘期间遇政策性工资调整，按国家有关规定执行。”18这条规定实际上是对旧的人事管理方式的一项重大调整。在新的人事制度改革试点之前，XX 的县中小学实行的是“四制一目标”的管理方式。所谓“四制一目标”是指：校长负责制、教职工聘任制、结构工资制、岗位责任制和目标管理。新的人事制度改革与之相比，在许多方面有了更具体的规定，并且增加了可操作性。一个较大的

25、变化是废除了“教师末位轮换制度”。这项制度规定：每年考核得分最低的教师需要轮换到另外的学校进行教学。被轮换到的学校通常比该教师本来所在的学校要差。末位轮换的本意是给教师提供更多的激励，让他们更加努力地投入到教育教学工作中去。但在实践中发现，由于学校通常用相同的班级来接收轮换教师，而轮换教师往往只教一年就离开该校，导致这个班教师流动太频繁，再加上轮换教师的教学质量通常较差，因此容易对该班的学生造成不利影响。另外，每年必定要选出一个轮换教师，无形中增加了教师之间的紧张气氛。现有的教师考评方法也未必科学，没有将学生基础等因素考虑在内，因此好老师也有运气不好被评低分的可能。以上种种原因，使末位轮换制在

26、新的改革中被废除，XJ 中学转而采用上面提到的新方案。XJ 中学设岗定员方案规定了学校内设政教处、教务处和总务处三个机构。共设校级领导 3 人，中层领导 4 人，教学岗位 44 人（其中 7 人为校级领导和中层领导兼任），工作人员和工勤人员岗位 5 人。每个年级配年级组长 1 人（兼课），每个班配班主任一人（兼课）。19 XJ 中学职工双向选择竞聘上岗方案、XJ 中学教职工竞争上岗实施方案、XJ 中学中层干部竞争上岗方案详细规定了各个岗位的聘任条件、聘任程序和办法。值得注意的是，在以前“四制一目标”的教职工聘任原则中，有一条是：“聘任本校教职工为主的原则。”20但在新的XJ 中学人事制度改革实

27、施方案中，这一条被删去了，代之以“向社会公开招聘”的表述。这表明了政策制定者希望引入外部竞争机制的意图。但从三个具体的上岗方案来看，学校依然维 18 XJ 中学人事制度改革实施方案（试行）第六章，第三十四条，2003 年 6 月 19 XJ 中学设岗定员方案，2003 年 6 月 20 XX 县中学乡镇中心完全小学推行“四制一目标”的实施细则，2001 年 8 月 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-9-持着内部劳动力市场，本校教师和外部竞争者相比在竞聘上有着巨大的优

28、势。这点仅从文件中对暂时落聘人员进行培训的规定就可以看出。内部劳动力市场提供了一个在组织内部向上爬升的阶梯，使得教职工愿意长期在组织内工作，并始终保持对工作的热情。学校也因此愿意对教职工开展培训。但内部劳动力市场的存在也削弱了竞争的程度，容易造成内部职工不思进取。因此，把握好内、外部劳动力市场的衔接就显得很重要。XJ 中学教职工工作量标准核定及校内结构工资发放办法规定了学科所应承担的课时量以及学校工资制度。课时量上，教授传统意义上属于“副科”课程的教师承担的周课时数最多，达到了 15 节。其次是物理、化学、生物课的教师，周课时数为 14 节。教授三门“主科”，即语文、数学、英语的老师周课时数最

29、少，只有 12 节。同时，不同职务被折算成相应的课时数，如正校长每周的工作量可以折算成 14 节课时数，但文件同时规定正校长周兼课 2 节。文件第十一条说明了工资来源为所有人员的工资总额。每位教职工的工资结构为：个人结构工资=固定工资+活工资（课时津贴+职务津贴+月出勤奖）。其中，固定工资指个人总工资额的 60%（按实发记）。月出勤奖金为满勤 40 元/月，如有迟到、早退、病假、事假、旷工等情况按规定扣除，其中旷工还会按比例扣发活工资乃至固定工资。职务津贴依职务而有所不同，校长和中教高级专业技术职务最高，为 85 元/月，工龄 5 年以下（不含 5 年）的工勤人员最低，为 50 元/月，两者相

30、差 35 元/月。课时津贴的计算方法为：“1、课时津贴基数=（学校工资总额的 40%-月出勤奖总额-月岗位津贴总额）/月全校课时总量。2、然后按课时津贴基数调整为按岗位逐级相差壹角确定课时津贴标准。3、个人月课时津贴=课时津贴标准月实际上课节数。”对于落聘人员，“待聘一个学期内每月发放 80%，待聘一个学期以上一年以内的发 60%，待聘一年以上按下岗的有关规定处理”。文件特别在第十七条中规定了对教职员工人员实行高聘或低聘的激励机制。“任课教师所教班级的巩固率，参考率达县级要求，学生参加中考，统考的平均分达全县第一名（如设有尖子班，则尖子班与尖子班比，普通班与普通班比）或连续二年达全县前三名的，

31、则下年享受上一档岗位的岗位津贴和课时津贴（如已达到封顶岗位了的，则照此向上类推），下一年后如仍达上述标准，则再向上享受一档，若达不到，退回到原档次享受岗位津贴和课时津贴。若所任课班级上述成绩第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-10-为全县倒数第一名、第二名、第三名，则下一年分别降到 1.5 档、1 档，0.5 档，享受岗位津贴和课时津贴（如已是最末档岗位的，则照此向下计算），一年后成绩达到标准要求的，则恢复原档次的岗位津贴和课时津贴。如还是倒数系列，则继续下调。遇调动

32、和退休的，不再挂钩。”21教师的工资原本是由县财政局直接划拨到信用社的教师个人账户上，为配合将固定工资和活工资分开的改革，改为将活工资部分划到学校建立在信用社的专用账户上。从这份文件可以看出，学校希望通过固定工资保障教师的基本生活需要，以活工资的方式给教师以激励。这一工资结构形式与经典的委托代理模型相吻合，即假设教师是风险厌恶者，学校用固定部分帮助其规避风险，用变化部分激励其努力工作。至于具体的数值是否合理，需要进一步的计量分析，不在本文讨论范围内。五、实施中遇到的问题及分析五、实施中遇到的问题及分析 改革实施半年后，XJ 中学对上述文件的实施状况进行了总结，形成一份 XJ中学人事制度改革自查

33、自评报告。报告用相当大的篇幅介绍了改革的成果，文末用几句话提到了改革存在的一些问题：“1、我校虽然实行了聘用合同制，但因学科结构不合理和缺编，使单位不能自主用人，更不能评聘分开，无法体现优胜劣汰的竞争机制。2、因缺编 3 人，加上有 1 名教师不能上课，使学校的某些岗位缺岗，也给学校造成超课时费据高不下，办公经费紧张的局面。3、有部分年龄偏高的教职工不能胜任其工作，学校也无法安排其工作。”总的来说，该报告认为：“在改革过程中，有成功的地方，也有不如意之处。”22 然而 L 校长在访谈中却几乎否定了这场改革。综合起来，他的看法可以概括为如下几点：1、没有钱实行高聘、低聘。2、用人还是由上面统一分

34、配。缺编很多。3、包括领导也是不改革的。改革的实际目的是：走过场，做个样子给州里、省里看。4、学校的财权、事权根本未体现。5、全县都没有改革，试点不知道怎么做。21 XJ 中学教职工工作量标准核定及校内结构工资发放办法，2003 年 6 月 22 XJ 中学人事制度改革自查自评报告，2004 年 5 月 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-11-6、选举没有实际意义。通过做群众的思想工作来确保候选人当选。7、校长的任期目标形同虚设。校长的聘用与否不是看是否完成目标，而

35、是上面高兴就用，不高兴一两天就撤。“上面”指有权管理学校的各个政府部门，如教育局、人事局等。任何一方都不能得罪。8、学校内部实行改革的制度，但与政府的衔接部分不能得到支持。L 校长的谈话反映出政府没有给改革提供足够的支持。按 L 校长的解释，政府只是将这场改革作为一项“面子工程”，看上去很美就行。而作为改革所指向的最终受益人学校，虽然很想将改革进行好，却没有足够的能力独立完成。用一张图可以表示学校内部的科层结构及其与外部改革各方的关系：从图中可以看出，学校对教师的聘任实际上必须经过政府这一关，政府通过编制权以及由编制权派生出的拨款权对学校人事实施控制。而政府对进行实质性改革的不热心直接导致了改

36、革无法顺利推行。从图中我们还可以看到，在这场改革中，有三方面是缺位的，它们是：社区、家长和学生。由于 XJ 中学是公立学校，因此社区的影响微乎其微。在学校目前的管理架构下，教师人事制度改革与家长和学生没有直接联系，所以后两方也没有加入进来。然而作为学校改革的利益相关者，这三方按理都应该拥有发言权。六、结论六、结论 迈耶在解释为什么有些规章制度一旦制定出来，立即束之高阁时，认为：这校长校长 副校长副校长 党委党委 总务处总务处 教务处教务处 政教处政教处 政府政府 教师市场教师市场 家长？家长？学生？学生？社区？社区？年级组长、班主任年级组长、班主任学校 学校 编制、拨款编制、拨款 第 2 卷第

37、 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-12-是企业为适应制度环境要求，获得自身“合法性”而不得不付出的成本。23在本案例中，XJ 中学的确是为了适应政府的要求而进行改革。不过与迈耶所说情况不同的是，这项改革本身的目的就是为了提高学校的效率，因此学校愿意执行这些文件。问题在于文件能否成功实行很大程度上有赖于政府支持。但是政府并不受到学校文件的约束，同时也不愿意积极配合，从而导致改革难以产生实质性效果。学校通过制定改革文件满足了政府的要求，获得了“合法性”，却没能获得改革本身所应达到的

38、“效率”目标。很难说学校是这场改革真正的受益者它付出了改革成本，避免了一场“合法性”的危机，然而自身的实际状况却没有太大变化。最终，政府从改革中取得了政绩，成为改革唯一的真正受益者。通过对这一案例的研究，我们发现：由于改革的发起者与目标受益者相分离，改革逐渐偏离了既定目标，最终使获得的利益完全归属于发起者。XX 县人事制度改革试点工作中呈现出来的问题虽然只是个案，但也可以为我们研究类似的问题提供参考。我国目前正在进行的许多改革都是自上而下的，都存在发起者与目标受益者相分离的状态。由于改革的发起者通常比目标受益者更加强大，很可能出现发起者将利益独占，目标受益者反而不能从中获利的问题。如何避免这种

39、问题的发生，可以在以后的研究中作进一步探讨。23 斯格特，黄洋等译：组织理论，P31，华夏出版社，2001 年 第 2 卷第 3 期 北大教育经济研究（电子季刊）（总第 4 期）Economics of Education Research(Beida)2004 年 9 月-13-参考文献：参考文献：Frank Dobbin;John R.Sutton;John W.Meyer;Richard Scott(1993)Equal Opportunity Law and the Construction of Internal Labor Markets,The American Journal

40、of Sociology,Vol.99,No.2.John W.Meyer,Brian Rowan(1977)Institutionalized Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony,The American Journal of Sociology,Vol.83,No.2.斯格特，黄洋等译，组织理论，北京：华夏出版社，2001 年 周雪光，组织社会学十讲，北京：社会科学文献出版社，2003 年 Martin Carnoy，闵维方等译，教育经济学国际百科全书，2000 年 平新乔，微观经济学十八讲，北京：北京大学出版社，2001 年 智学，田宝军：“中小学人事体制改革与贫困地区教师队伍建设”，教育理论与实践2004年第4期