试论简易程序行政处罚中的利害关系证人证言.pdf

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1、试论简易程序行政处罚中的利害关系证人证言宋 军(成都市公安局站前分局法制科,四川 成都 610040)摘要:在我国传统的行政诉讼中,有利害关系的证人证言由于其利害关系,历来不为法律所重视,这使得即使是符合客观事实的利害关系证人证言的作用在诉讼中往往起不到作用,特别是在只有利害关系的证人证言的简易程序行政诉讼中。本文从利害关系的证人证言的证人资质、法律效力及证明标准出发,对有利害关系的证人证言进行分析及探讨。关键词:行政诉讼;利害关系;证人证言中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1003-6067(2008)08-0145-04 在我国的传统行政诉讼中,有利害关系的证人证言一般不

2、予承认,即使承认也不予采纳。在行政诉讼中,这种处置方法使法院难以审查案件事实。我们可以从一起普通的行政处罚案件看出这一点:某日,一交警在执勤时,对驾驶二轮摩托车的谢某以不戴安全头盔为理由,当场作出了罚款 50元的处罚决定,并对其记 2分。据交警证实,当时谢某在某路段由东向西行驶时,未戴安全头盔并从交警身边驶过,至路口遇红灯停车后,方将安全头盔戴上。而谢某则坚称自己一直是戴着头盔的。谢某对此处罚不服,申请法院撤销处罚。在法庭上,原告除了被告开具的处罚决定书外,没有举出任何证据。而被告根据 5行政诉讼法 6的规定,负有举证倒置的责任,但他们同样也没有更多的证据向法庭提供,只有当时执勤的交警作为证人

3、出庭作证。从案件性质来看,本案是一起适用简易程序进行行政处罚的案件,5行政处罚法 6在第三十三条中对适用简易程序的前置条件只是简单的一句:/违法事实确凿并有法定依据 0,这与后面第三十六条、第三十七条一般程序中关于调查的详细规定形成了鲜明对比。违法事实确凿固然是必须的,而这个/确凿0又必须通过一定的证据予以体现,矛盾就在这时出现:一方面,行政机关面对的一些较轻的违法行为,往往具有行为持续时间不长(甚至瞬间即逝,如闯红灯)、没有遗留具体物证痕迹(如辱骂他人)的特点;另一方面,根据 5最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 6中的要求,无论是书证、物证、鉴定结论,还是计算机数据或者录音、录像等

4、视听资料,都需要有一个收集证据所耗费的行政成本及合理时间。这样一来,就造成了在简易程序处罚中,如果证据难以按法院要求收集,处罚就难以作出;如果证据按法院的要求收集,则违背了节源、高效的行政原则。为求两全,行政机关在诉讼举证中,往往以在现场的执法人员作为证人出庭作证,这种与行政机关有最密切的利害关系的证人,就是本文所称的利害关系证人,其证言亦为利害关系证人证言。一、利害关系证人的证人资格问题利害关系证人证言能否成为行政诉讼中的定案依据,首先要确定利害关系证人的证人资格问题。一些法官在审理行政案件时,对利害关系证人证言往往采取不信任的态度,因为利害关系证人与作为被告的行政机关有着密切的利害关系,从

5、而认为其证言偏袒被告是显而易见的,对利害关系证人证言采信后作出的判决无法保证原告服判息讼,因此,对利害关系证人证言往往不予承认或不予采纳。笔者认为,这种观点难免有对利害关系证人证言歧视之嫌。首先,即使利害关系证人是被告所属工作人员,但也仅仅是因为其与被告有利害关系,从而对原告的合法权益存在潜在的侵害可能,进而致使其证词的真实性令人怀疑,却不是说此类人员没有作证人的权利。恰恰相反,5最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定6第四十一条规定:/凡是知道案件事实的人,都有出庭作证的义务。0如果一考虑此类人员与被告的利害关系就立即排斥其证词效145法商理论 FAS HANGLILUN力,无形中是将此

6、类人员的作证权利进行了剥夺,亦是对其履行义务的妨害。其次,虽然利害关系证人证言的真实性令人怀疑,但在没有其他证据证明其虚假之前,我们也不能认定其证言是虚假的。可是如果法院仅以真实性令人怀疑而拒绝利害关系证人出庭作证,或不予采信利害关系证人证言,则无形中是在变相确认了利害关系证人在提供伪证。这与疑罪从无原则是相背道的。二、单独利害关系证人证言的法律效力分析5最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定6第七十一条第(二)项规定:与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言,或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言,不能单独作为定案依据。根据上述条款,利害

7、关系证人证言在法律上就存在了下列效力:(一)如果有其他证据相印证,则利害关系证人证言是有效的,甚至是可以作为定案依据的;(二)如果没有其他证据相印证,且利害关系证人证言对其利害方不利,则利害关系证人证言仍然是有效的,也可以作为定案依据的;(三)如果没有其他证据相印证,且利害关系证人证言对其利害方有利,则利害关系证人证言是无效的,形成这种现象的原因,笔者认为,主要有以下几点原因:1.这是我国司法制度存在的矛盾造成的。根据我国的行政法一般规定,受理案件、调查案件乃至最终作出处理决定的,都是同一行政机关,这就使得行政机关在行政处罚这一法律关系上处于裁判员的地位。而在行政诉讼中,司法程序却需要行政机关

8、成为与行政相对人在同一起跑线的运动员,这一尴尬的地位转换使得行政机关的办案人员与案件有了利害关系,进而与行政相对人的涉案利益(无论是否合法)产生冲突。2.这是我国行政体制的特点造成的。我国的国家机构实行民主集中制的原则,民主集中制主要表现为制定、研究决策时进行采取民主方式,作出及执行决策时采取集中方式,从而实现下级服从上级,个人服从组织的行政机制。最为明显的例子是 5人民警察法 6第三十二条第二款:/人民警察认为决定和命令有错误的,可以按照规定提出意见,但不得中止或者改变决定和命令的执行;提出的意见不被采纳时,必须服从决定和命令;执行决定和命令的后果由作出决定和命令的上级负责。0这就使得行政机

9、关的工作人员与其机关之间有这高度的一致性,其相互之间的利害更是密不可分,在此前提下行政机关的工作人员成为有利害关系的证人,其真实性更容易令人怀疑。3.这是我国当前的社会环境决定的。趋利避害是人的自然本性,而社会大环境则会对人的这一自然本性进行引导。当社会富足、法律制度符合生产关系的发展,人民生活安定时,趋利避害的本性就不会明显地体现,从而出现古人所谓/路不拾遗,夜不闭户 0的现象,反之,趋利避害的本性严重突出,就会出现社会诚信危机等现象。我国当前的主要矛盾依然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,同时当前各领域的法律制度基本处于建立及完善阶段,这就使得人的趋利避害的本性不断增

10、加,社会诚信出现严重危机,这种情况下,人们对利害关系证人的证言产生不信任,或者说不相信利害关系证人会作出对自己所属单位不利证词,也自然是情理之中。正是由于多种原因的出现,使得单独的利害关系证人证言出现了上述三种法律效力,而上述第一种和第二种情形,从法理情理上,都没有什么争议,因此,笔者就第三种情形重点阐述。单独且利于一方的利害关系证人证言为什么不能成为定案的依据?在这里,我们先要看行政诉讼中,法院所要审查的事实究竟是什么事实:是原告是否有应当被处罚的违法行为存在的事实,还是行政机关作出具体行政行为过程的事实?5行政诉讼法6第一条的立法原则之一是/维护和监督行政机关依法行使行政职权 0,因此,很

11、明显,法院要审查的事实应当是后者。因为原告是否存在违法事实,如何处理,是行政机关的职权,法院如果审理是否存在违法事实,并据此判断行政机关的处理正确与否,则无形中是对违法事实的二次审理,就成了越俎代庖。接下来我们还要看,法院所审查出的具体行政行为过程,是真实的事实过程,还是法律承认的过程。我们知道,任何事情发生后,不可能让时光倒流重新在法庭演释,因此,在现实审判中,任何法官都无法直接感知事实的经过。法官只能通过诉讼参与人提供的证据来确认事实的经过,事实上,有的真实事实法院是有可能永远也查不出的。因此,理论界基本都已承认,法院认定的事实是法律通过证据承认的事实,而这与真实的事实,是有可能存在一定的

12、差异的。这样看来,法院不承认单独的利害关系证人证言,其出发点不是因为单独且利于一方的利害关系证人证言在真实性上存在问题,而是为了减低错案146JI NGYI NGGUANLIZHE经营管理者 的风险。但我们前面说过,法律认定的事实与真实的事实,是可能存在差异的,但也可能没有差异。当法院一刀切似的否定了单独且利于一方的利害关系证人证言,在减低了因法律事实与真实事实存在差异而出现错案的风险的同时,也不可避免地增加了使法律事实更为远离真实事实的风险。三、利害关系证人证言的证明标准笔者认为,对利害关系证人证言制定采信的标准,不能单纯从利害关系证人证言本身出发。应从利害关系证人证言所处的环境问题和实践中

13、具体个案两方面出发予以解决。(一)利害关系证人证言所处的环境问题的解决1.司法制度矛盾问题由行政机关统一进行立案、调查、处理,其主要原因在于此种运行机制的效率较高,符合行政高效的原则,因此,行政机关作为裁判员的地位是不能更改的。而行政诉讼中原被告双方的运动员地位更是当代诉讼法的基本原理,也不能改变。那么,能改变的只有行政机关对定案的标准。笔者前面已阐述了法院是以法律事实进行审理的,但我们不能仅依靠法院单方面的努力,行政机关在进行行政处罚时也应当有自己明确的标准。简易处罚是行政机关工作人员当场发现违法行为,一般情况下当场作出行政处罚的行为(5道路交通安全法 6出台后,简易程序已不完全在当场作出)

14、,其工作人员在现场直接看到或感知了案件的事实,因此,应当适用真实事实作为其定案的标准。这样,我们可以假设,通过事实认识案件的真实性高于通过证据认识案件的真实性。当然,不可否认这样会对行政相对人带来不利影响,但从社会效益的角度看,行政相对人在简易程序的处罚中权益的影响不大,即使行政机关对事实的认定是错误的,但相对于严格取证、认证、审查程序以及由此可能带来的管理失控来说,社会为此付出的代价是相对较小的。2.行政体制问题下级服从上级,个人服从组织的行政体制也是保障行政效率的一个重要手段,但我们应当通过完善其他制度来确保上级或组织出现错误时,下级或个人只履行应急性义务而不是履行永久性义务。一是当明知上

15、级或组织发出错误的命令后,下级或个人在合理的实施阶段应当予以服从,但实施阶段结束或达到非关系国家、社会利益阶段时,下级或个人如果仍然盲从,应当承担法律责任。而当具体行政行为结束且进入诉讼阶段,行政机关工作人员成为利害关系人后,其仍然因利害关系向法庭提供伪证的,则应当从严追究其提供伪证的责任。二是建立健全下级或个人合法权益的保障机制,确保其在拒绝执行上级或组织的错误命令时不受非法干预以及申述维权途径,这是我们的公务员制度法律法规尚需完善的工作。3.社会环境问题诚如前面所说,当前我国各行各业中都存在较大的诚信危机,个人诚信制度的建立已迫在眉睫。目前金融业已开始有所行动,保险业中机动车强制责任险中关

16、于交通违法及事故记录的规定也是诚信制度的延伸。作为管理社会、服务社会的行政机关,更应当尽快建立诚信制度,从录用、职务任免及升降、奖惩等各方面进行规定,并将其引申行政机关工作人员工作以外的生活领域,以使行政机关及其工作人员的诚信度在公民心目中予以提高,从而在包括司法实践在内的各个领域中给予人民参考的标准。(二)利害关系证人证言司法实践问题的解决在确保前述大环境的前提下,我们就可以对具体的个案确定其证明标准。关于行政诉讼的证明标准,学术界目前争论较多,主要的观点有:1.刑事、民事、行政三大诉讼实行同一证明标准,即确实、充分标准。要求案件事实有已经查实的必要证据予以证明,证据之间、证据与案件事实之间

17、的矛盾得到合理排除所得到的唯一结论。2.行政诉讼与民事诉讼一样,对证据的认证标准并非要达到如同刑事诉讼的/确实、充分 0的程度,而仅要求某种占优势的盖然性。3.行政诉讼证明标准应和刑事诉讼证明标准相同,高于民事诉讼的证明标准。4.行政诉讼证明标准具有中间性,低于刑事诉讼而高于民事诉讼的证明标准,并且取决于具体判决种类。从上述列举可以看出,我国行政诉讼证明标准界定比较模糊,且严重受到其他诉讼证明标准理论的影响。而5最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定6的起草者之一甘文先生则说:/证明标准是法官根据既有的证据和法律规范无法对案件事实作出必然的判断时所需要的心证标准。0这一解释,对证明标准的本

18、质、功能、范围进行了阐述,笔者认为是较为准确的。证明标准是一种心证标准,但长期以来,我国法学界长期以来都认为自由心证的哲学基础是唯心主义,与以唯物主义为哲学基础的/实事求是 0原则是根本对立的,因此,传统理论不承认法官可以通过自由心证对案件事实作出判断。这也就是为什么 5最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 6无法对证明标准作出规定的一个重要原因。而事实上,自由心证不是一个纯粹的主观判断过程,它要求147法商理论 FAS HANGLILUN法官直接面对证据,通过自己在法庭上的所见、所闻自然而然地形成对作为判决基础的事实的确信。这种确信的程度/不同于丝毫无疑义的自然科学的证明,而是只要通常

19、人们在日常生活中不怀疑并且达到作为其行动基础的程度就行。0同时,它的前提是设定了一定的标准,并且这种标准在最大程度上要保证法官能作出正确的判断。所以,否认自由心证,则无所谓标准可言,反而容易导致法官的自由裁量权不受限制。根据上述分析,我们可以判断,对于利害关系证人证言,我们完全可以采取自由心证的方式来确定其证明标准。而在采取自由心证的方式来确定证明标准时,则可以使用以下原则:1.待证事实本身性质。即从待证事实本身的特性判断,该事实是否容易得到证明,当事人是否已经尽力提出必要的证明方法,由此法官可以通过减低证明标准来认定事实。在简易程序的行政处罚中,利害关系证人证言是否为行政机关唯一的证明方法,

20、就是法官是否减低证明标准的依据。2.证明妨碍。诉讼法上的的证明妨碍,是指因对当事人的故意或者过失行为,使负举证责任方当事人无法完成本来可能的证明。例如公安交通管理中对驾驶机动车使用手持电话的处罚,当事人是否拒绝提供手持电话进行检查,就是法官是否减低证明标准的依据。3.当事人违反协助义务。我国行政诉讼结构采取有限制的职权主义,法官与当事人可以共同收集事实,但这里所说的事实,很多情况下属于或大部分属于当事人领域,必须要当事人合作,否则法院无法独立查实事实。因此,当事人对自己主张的事实应当协助法官的证据调查,这是当事人的义务,违反这一义务,虽然未能使法院就待证事实达到/确信 0的程度,亦足以成为法官

21、是否减低证明标准的依据。4.自认。关于自认的一般定义是,/当事人在诉讼的口头辩论或准备程序中作出的与对方当事人主张一致且于己不利之陈述。07仅有对方当事人的自认不足以使行政机关的举证完成,但一旦它提升成为被认可的证据的证明力的辅助证明时,就可以在实际上起到减低证明标准的效果。在合理运用了上述原则对利害关系证人证言的证明标准作出评判后,我们再根据以下排除法则最终确定利害关系证人证言的效力:1.如果有其他证据与利害关系证人证词相矛盾,我们自然可以根据利害关系的原则,排除此类人员的证词。这实际是 5最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定6第七十一条第(二)项的另一面。2.又或者有其他证据证明利害

22、关系证人与被处罚人之间存在矛盾、曾经存在矛盾或者可能存在矛盾,那么,我们也可以按利害关系的原则,排除利害关系证人证言。3.如果利害关系证人证词与常理明显不符,如案发时是下雨天证人却说出只有晴天才可能出现的情形的,又或者利害关系证人说出与其身份、年龄、职业、社会地位等明显不符的证言,那么不需要任何其他证据,也可以证明利害关系证人证言无效。4.根据利害关系证人的诚信记录,我们可以推断其证言在法庭上的可信度,诚信记录良好的,应当推断其证言可信,诚信记录一般以下的,则推断其证言不可信。当然,何为良好,何为一般,还有待诚信制度建立后,根据制度的具体规定来进行划分。总之,简易程序行政处罚中的利害关系证人证

23、言,有其存在的合理性,不应当过于简单地对待。建立和完善各项制度,从而正确引用自由心证对其进行证明标准评判,已是势在必行。注释:陈一云主编:5证据学6,中国人民大学出版社 1991年版,第 118页 何家弘主编:5新编证据法学 6,法律出版社 2000年版,第433页 刘善春:5行政程序和行政诉讼证明标准研究 6,5行政法学研究61993年第 2期高家伟:5行政诉讼证据的理论与实践6,工商出版社 1998年版,第 172页 日 兼子一、竹下守夫:5民事诉讼法6,白绿铉译,法律出版社 1995年版,第 107页。转引自梁慧星主编:5自由心证与自由裁量6,中国法制出版社 2000年版,第 5页何家弘

24、:中国证据法学前瞻6,载 5检查日报 61999年 9月2日 日 兼子一:5民事诉讼法体系6,酒井书店,第 245页,转引自 日 高桥宏志:5民事诉讼法-制度与理论的深层分析6,林剑锋译,法律出版社 2003年版,第 383页参考文献:1甘文:行政诉讼证据司法解释之评论-理由、观点与问题6,中国法制出版社 2003年版 2吴振宇:行政诉讼中的证据评价与证明标准6,载5行政法学研究6,2004年第 3期 3高家伟:5行政诉讼证据的理论与实践6,工商出版社1998年版 4宋随军,梁凤云:5行政诉讼证据实证分析6,中国法律出版社 2007年版作者简介:宋军,(1980),男,四川成都人,公务员,从事法律实务和研究工作。148JI NGYI NGGUANLIZHE经营管理者