美、英、俄三国反恐融资法治应用与启迪,国际法论文.docx

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1、美、英、俄三国反恐融资法治应用与启迪,国际法论文内容摘要：反恐惧主义工作要获得成功， 必须切断恐惧活动组织的资金来源。国际社会或积极修改相关法律法规， 或制定专门的反恐法律法规及反恐融资法律法规， 对恐惧活动及恐惧融资行为进行规范， 并采取相应措施予以严厉打击。美、英、俄三国在反恐融资立法和实践方面的丰富实践经历体验， 为世界其他国家和地区反恐融资法治工作提供了积极的借鉴意义。我们国家积极开展国际反恐融资合作， 并参照国际先进经历体验， 在立法与实践上做了大量努力， 但仍存在一些缺乏。因而， 应在完善反恐融资相关法律法规、加强反恐融资相关部门的协作、强化金融情报机构的作用等方面做出进一步努力。

2、 本文关键词语：恐惧主义； 反恐融资； 法治实践； 国际先进经历体验； 国际反恐融资合作； 放眼当今世界， 恐惧主义的全球化特点和趋势， 令任何国家都无法置身事外。随着经济全球化的迅猛发展， 资金已经成为包括恐惧组织在内的任何犯罪组织赖以生存和发展的基础。恐惧组织维持基本生存、发展成员、壮大组织、施行恐惧活动等， 都需要建立在稳定有效的资金基础之上。能够讲， 资金是恐惧主义的生命线。国际社会在长期的反恐斗争中， 构成了一条难得珍贵的斗争经历体验：反恐必须严厉打击为恐惧主义提供资金的犯罪， 有效切断恐惧活动组织和恐惧分子的资金供给链， 由于施行恐惧活动离不开经济支撑。1当前， 各法治国家均将反恐

3、作为其国家安全战略的重要组成部分， 开展反恐立法工作， 并积极寻求国际合作， 在国际层面上开展包括反恐融资在内的打击恐惧主义行动。 一、国际社会反恐融资的法律规定 从国际反恐融资立法进程能够看出， 国际社会对恐惧融资有一个渐进的认识经过。国际社会对恐惧主义活动最初的认识， 仅限于恐惧主义和恐惧组织采取暴力、残忍的方式， 施行危害人民生命、损毁财产、损坏公共设施、扰乱社会秩序的行为。美国 9 11 事件后， 国际恐惧主义活动和恐惧事件呈爆发式增长， 国际社会对恐惧主义行为的认识不断深切进入， 一致以为资金是恐惧主义和恐惧组织赖以生存的基础， 而恐惧融资是恐惧组织获得资金的重要方式。因而， 国际社

4、会或积极修改相关法律法规， 或制定专门的反恐法律法规及反恐融资法律法规， 对恐惧活动及恐惧融资行为进行规范， 并采取相应措施予以严厉打击。除了赋予执法部门打击恐惧融资的相应权限外， 这些法律法规大都规定了金融机构在反恐融资工作中的权利与义务， 并要求与执法机关密切配合， 共同打击恐惧主义融资行为。 一 联合国反恐融资的法律规定 1994年， 第49届联合国大会第49/60号决议之附件(消除国际恐惧主义措施宣言将洗钱定义为， 与恐惧主义密切相关的罪行， 并要求各国不得组织、鼓动、便利、赞助、鼓励或容忍恐惧主义活动。2127-1301996年， 第51届联合国大会第51/210号文件之附件(补充1

5、994年消除国际恐惧主义措施宣言的宣言重申了反恐融资要求， 并强调必须采取措施， 共享关于恐惧组织获取赞助的专门知识和情报。2131-132 考虑到向恐惧主义提供赞助是整个国际社会密切关注的问题， 国际恐惧主义行为的次数和严重性依靠恐惧组织能够获得多少赞助而定， 且当时并没有相关法律法规对赞助恐惧主义的行为进行规范， 而当时的国际环境迫切需要加强各国之间的国际合作， 制定和采取有效措施， 以防止赞助恐惧主义的行为， 联合国在回首上述两份宣言的基础上， 于1999年12月9日在纽约订立了第一部反恐融资国际公约-(制止向恐惧主义提供赞助的国际公约 下面简称(公约 .(公约吁请所有国家采取行动， 以

6、适当的国内措施防备和制止为恐惧主义分子和恐惧主义组织筹集经费的行为， 无论该经费是直接还是间接获取的， 或者是通过声称具有慈善、社会或文化目的获取的， 或者是从事武器非法贩运、毒品买卖、敲诈讹诈等非法活动 包括剥削别人来为恐惧主义活动筹集经费 获取的；对赞助恐惧主义的 资金 进行限定和列举， 并前瞻性地将电子或数字形式的资产规定在内：包括所有各种资产， 不管是有形或无形资产、动产还是不动产、不管以何种方式获得的， 包括电子或数字形式， 资产形式包括但不限于银行贷记、旅行支票、银行支票、邮政汇票、股票、证券、债券、汇票和信誉证272;将任何人以任何手段， 直接或间接地非法和存心故意地提供或募集资

7、金， 意图将全部或部分资金用于或者明知全部或部分资金将用于施行恐惧主义活动的行为定义为犯罪-即 赞助恐惧主义罪 3;初次规定了金融机构反恐融资义务， 引入了客户尽职调查、可疑和大额交易报告、交易记录保存等反洗钱技术， 并预见性地要求对汇款机构和现金以及无记名可转让票据的实际跨境交送加以监管。3 在美国 9 11 事件发生前， 固然很多国家也遭受过恐惧袭击， 但只要4个国家批准了(公约， 国际社会并未构成对反恐融资的统一认识， 而是将关注的重点放在通过反洗钱打击跨国犯罪上。随着2001年9月11日， 爆炸声在美国纽约和华盛顿的上空响起， 国际社会震惊的同时， 将反恐关注的重点由反洗钱程序转向了反

8、恐融资， 逐步达成了共鸣， 即通过法律手段防控恐惧融资， 斩断涉恐资金来源， 应成为打击恐惧活动的重要手段。美国 9 11 事件发生后， 150多个国家先后批准了(公约。4联合国大会先后通过了多个(消除国际恐惧主义的措施， 联合国安理睬亦先后通过了多个决议， 呼吁在联合国层面和各国国内， 采取必要措施， 进行国际合作， 打击各种形式的恐惧融资行为。 二 国际专业组织反恐融资的法律规范 早在1988年， 巴塞尔银行监管委员会在一份简短的文件中列出了一些指导银行打击洗钱的基本原则， 文件建议金融机构 了解它们的客户；拒绝向从事洗钱活动的客户提供银行服务；与执法机关合作；施行恰当的内部规程 .5该文

9、件从银行业监管的角度， 对银行提出了反洗钱建议。 1989年7月， 在法国巴黎举行的七国集团首脑会议成立了一个旨在审查和制定打击洗钱犯罪措施的间组织-金融行动十分工作组 The Financial Action Task Force, FATF .19911992年， FATF将其成员从原来的16个增加到28个， 2000年又增加到31个， 此后又增加到当前的37个成员6:35个国家或地区及2个区域组织， 代表全球各地的大多数主要金融中心。FATF还有2个观察员国家、28个观察员组织和9个联络成员。1990年4月， FATF起草了旨在打击非法利用金融系统清洗毒品交易资金的40项建议， 对国家或

10、地区怎样在立法、执法、金融和非金融等领域完善反洗钱措施以及加强国际合作方面提出了相关建议 .71996年， 为应对不断变化发展的洗钱趋势和手段， FATF初次对40项建议进行了修订， 将打击范围扩大到清洗毒资以外的其他犯罪领域。2001年10月， FATF进一步将其职责扩大到打击恐惧融资领域， 发布了处理赞助恐惧融资问题的8项十分建议， 作为对40项建议的补充。十分建议包括了一系列旨在打击为恐惧组织和恐惧主义融资的措施。8洗钱技术的持续演变促使FATF于2003年6月对40项建议进行了第二次修订。为了进一步强化反洗钱和反恐融资国际标准， FATF于2004年10月发布了第9项十分建议， 与20

11、01年发布的8项十分建议， 共同组成9项十分建议。9项十分建议与40项建议相结合， 构成了国际反洗钱与反恐融资 40+9 项建议， 成为国际公认的反洗钱和反恐融资国际标准， 得到了全球180多个国家的认可。 2020年2月， FATF与相关区域性机构及包括国际货币基金组织、世界银行和联合国在内的观察员组织密切合作， 对其建议进行了最新一次修订。修订后的建议以为， 打击恐惧融资是一项严峻的挑战， 有效的反洗钱和反恐融资体系对于打击恐惧融资特别重要。修订后的建议， 为各国打击洗钱、恐惧融资和大规模杀伤性武器扩散融资设定了全面、完好的施行框架。建议以为， 各国的法律体系、行政管理、执行框架以及金融体

12、系各不一样， 难以采取一样的措施， 因而， 各国应当根据本国国情， 制定相应措施来执行FATF建议。建议规定了各国应当建立的基本措施：辨别风险、制定政策和国内协调；打击洗钱、恐惧融资及大规模杀伤性武器扩散融资；在金融领域和其他特定领域施行预防措施；规定主管部门 如：调查、执法和监管部门 的权利和职责范围， 及其他制度性措施；推动国际合作。9建议将针对恐惧融资的大部分措施进行了整合， 并在第C节中专门规定了针对恐惧融资的建议。这些建议包括：建议5 恐惧融资刑罚化 、建议6 与恐惧主义和恐惧融资相关的定向金融制裁 、建议7 新建议， 与大规模杀伤性武器扩散融资相关的定向金融制裁 、建议8 防止滥用

13、非营利性组织的相关措施：应当确保非营利性组织不会下面列方式被滥用 .9 三 区域性国际组织反恐融资的法律规定 鉴于国际恐惧主义发展迅速， 恐惧活动频发， 对国际和平与安全、发展国家间友好关系和实现人的基本权利与自由构成重大威胁， 各区域性国际组织也纷纷根据区域实际情况， 制定区域性国际反恐条约， 打击恐惧融资行为。 1. 亚洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定 2001年上海合作组织在成立之初， 就签署了(打击恐惧主义、分裂主义和极端主义上海公约。该公约要求各成员国采取措施预防、查明和阻止向任何人员和组织提供用于施行恐惧主义行为的资金、武器、弹药和其他协助的行为；预防、查明、阻止、禁止并

14、取缔训练从事恐惧主义行为人员的活动。2441-446 为提高上海合作组织反恐惧主义合作效率， 2018年6月16日， 上海合作组织各成员国元首分别代表本国在俄罗斯叶卡捷琳堡签署了(上海合作组织反恐惧主义公约。该公约要求各成员国根据本国法律体系的基本原则， 通过必要的立法及其他措施， 防备和打击恐惧主义融资活动；制定了客户资料登记、金融交易数据保存、可疑交易信息上报、中止可疑金融交易、向执法机关提供情况等反恐融资措施；将赞助恐惧主义， 为别人提供施行恐惧主义行为的武器、爆炸物品或者其他工具， 为涉嫌或被指控施行恐惧主义行为的嫌疑人提供掩护、赞助或帮助其逃跑等行为定义为刑事犯罪；要求各成员国根据国

15、内法， 采取措施查封、扣押、冻结为施行恐惧主义犯罪或赞助施行恐惧主义犯罪的钱款、有价证券、贵重物品、武器及其组成部分 配件 、弹药、爆炸物或其他财产。2447-457 为反对、防止和打击所有形式和表现的恐惧主义， 2007年1月13日， 东南亚国家联盟成员国在菲律宾宿务市订立了(东南亚国家联盟反对恐惧主义公约。该公约要求各缔约国采取适当措施防止和制止赞助恐惧行为， 防止赞助、计划、便利， 或施行恐惧行为的人在其本国领土内， 针对其他缔约国和/或其他缔约国公民力图实现这些目的的活动。2458-463 1987年11月4日， 南亚区域合作联盟各成员国在尼泊尔首都加德满都签订了(南亚区域合作联盟关于

16、制止恐惧主义的区域性公约。2004年1月6日， 南亚区域合作联盟在巴基斯坦首都堡签署了该公约的附加议定书， 进一步具体规定了打击包括资恐金融犯罪在内的恐惧活动， 提出了防止、遏制和铲除赞助恐惧主义的措施。2464-472 2. 非洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定 1999年7月14日， 非洲统一组织成员国在阿尔及利亚首都阿尔及尔通过了(非洲统一组织预防和打击恐惧主义公约。该公约将赞助、捐助、帮助从事恐惧活动的行为定义为恐惧主义行为， 并要求各缔约国不介入任何旨在支持、赞助施行恐惧主义行为或为恐惧主义分子提供避难所的行为；在恐惧主义组织资金和武器来源方面加强信息交换；没收或收缴用来施行

17、或试图施行恐惧主义行为的任何类型的资金。2479-486 2004年7月8日， 非洲联盟成员国国家元首和首脑在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴订立了(非盟组织预防和打击恐惧主义公约的议定书。该议定书协调统一了非洲大陆预防和打击形形色色的恐惧主义工作， 要求各缔约国在充分执行(非洲统一组织预防和打击恐惧主义公约各项规定的基础上， 鉴别、侦查、没收和冻结或扣押为施行恐惧主义行为而使用或分配的任何资金及任何其他财产， 并建立使用这类资金向恐惧主义行为被害人或其家人提供补偿的机制；建立国家联络中心， 开展合作制止为恐惧主义提供赞助的行为。2487-491 3. 欧洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定

18、1977年1月27日， 欧洲理事会成员国在法国斯特拉斯堡订立了(欧洲制止恐惧主义公约， 对惩治恐惧主义犯罪程序方面进行了具体规定， 未牵涉反恐融资。2003年， 欧盟根据国际社会打击恐惧融资的形势发展， 对其进行了修订， 补充规定了赞助恐惧主义犯罪。这是欧盟第一次在其法律文件中对恐惧融资加以规定。3 2005年5月16日， 欧洲委员会各成员国及其他签署方在华沙订立了(欧洲委员会预防恐惧主义公约， 将为恐惧主义招募成员和为恐惧主义提供训练等行为定义为刑事犯罪， 并要求各缔约国采取措施予以打击。2499-510同日， 还订立了(欧洲委员会关于犯罪收益的清洗、搜寻、扣押和没收以及关于赞助恐惧主义问题

19、的公约。该公约设专章讨论了处理赞助恐惧主义的问题；规定了冻结、扣押和没收涉恐财产的范围；对构成洗钱罪的行为进行了列举， 要求各缔约国立法将这些行为规定为犯罪， 并提供了预防洗钱的相关措施；要求各缔约国设立金融情报机构， 开展反洗钱和反恐融资国际合作；在附录中明确了恐惧主义包括赞助恐惧主义的行为。2511-531 2005年10月26日， 欧洲议会和欧盟理事会在法国斯特拉斯堡发布了(关于防止利用金融系统洗钱和恐惧融资的指令。该指令对 恐惧融资 进行了定义1011;要求各成员国应建立金融情报机构， 将其建成国家级的信息中心， 充分分享洗钱和恐惧融资方面的信息， 以有效打击洗钱和恐惧融资。 4. 美

20、洲地区区域性国际组织关于反恐融资的法律规定 1971年2月2日， 美洲国家组织在美国华盛顿订立了(美洲国家组织关于防止和惩罚处置具有国际影响的针对人员的犯罪和相关敲诈讹诈罪行的恐惧主义行为的公约。该公约未对反恐融资进行规定， 但针对绑架人口及与此相关的敲诈讹诈行为， 规定了开展国际合作和引渡的内容。2566-568 2002年6月3日， 美洲国家组织在巴巴多斯布里奇顿通过了(美洲国家间反恐公约。该公约提供了防备、打击和铲除向恐惧主义提供赞助的行为的措施， 要求各成员国在反恐融资方面开展有效的国际合作；扣押和没收涉恐资金或其他财产；将恐惧融资行为规定为洗钱犯罪的上游犯罪；对恐惧融资者， 拒绝赋予

21、难民地位， 拒绝给予庇护。2569-573 四 分析与评价 以(公约为代表的国际反恐融资法律规定， 将反恐融资工作纳入反洗钱工作的总体框架之中， 有力地推动了国际反恐融资工作的深化， 开拓了打击恐惧主义犯罪的新领域， 是反恐立法上的一个重要进步， 为国际社会打击恐惧融资确定了详细的目的。自美国 9 11 事件以来， 国际社会在辨别和冻结与恐惧主义相关的资金方面获得了本质性进展。 FATF在制定国际标准， 促进有关法律、监管、行政措施的有效施行， 打击洗钱、恐惧融资、大规模杀伤性武器扩散融资等危害国际金融体系的活动方面， 发挥了极其重要的作用。FATF制定的 40+9 项建议获得了国际社会的广泛

22、认可， 被称为是国际反洗钱和反恐融资工作的 宪法 . 恐惧融资具有国际性， 但在不同区域有不同的表现， 各区域又有本身的区域特点。因而， 各区域性国际组织根据区域实际情况， 制定区域性国际反恐条约， 在区域间开展有效的双边或多边国际合作， 是对反恐融资国际公约的有效补充， 也是国际反恐融资工作的重要组成部分， 极大地提高了国际反恐融资工作的有效性， 对国际反恐融资提供了很多有益的借鉴。上合组织和欧盟将为恐惧组织提供训练的行为定义为犯罪， 丰富了反恐融资的内容；非盟和欧盟要求成员国建立国家联络中心和国家情报中心， 利于恐惧融资情报的沟通与协调；美洲国家组织针对恐惧融资者规定了详细制裁措施， 提高

23、了反恐融资的针对性和有效性；多个区域性国际组织都规定了对涉恐资金的没收和扣押机制， 非盟更是建立了使用这类资金向恐惧主义行为被害人或其家人提供补偿的机制， 为处理涉恐资金提供了有益借鉴。 二、美、英、俄三国反恐融资法治实践评介 恐惧活动的详细施行， 必然要落实到某个详细的国家或地区， 而一国或地区开展反恐融资工作， 也不得超越其司法管辖权范围。因而， 为应对日趋严重的恐惧主义和恐惧活动， 各国纷纷对原有法律进行修改、完善， 就反恐和反恐融资专门立法的趋势日益明显， 加大预防和打击恐惧融资工作的力度。美、英、俄三国深受恐惧活动之害， 在反恐融资立法和实践方面有着丰富的经历体验， 为世界其他国家和

24、地区反恐融资法治工作提供了积极的借鉴意义。 一 美国反恐融资立法与实践 自20世纪60年代末国际恐惧主义泛滥以来， 美国一直是国际恐惧主义袭击的首要目的。据统计， 19682002年的35年间， 全球共发生反美国际恐惧主义活动6431起， 占所有国际恐惧主义活动总数的37.8%.111 9 11 事件后， 反恐成为了美国国家安全战略的重中之重。美国通过深切进入分析 9 11 事件发现， 资金是恐惧组织赖以生存的基本保证。因而， 美国颁行了多部反恐法律法规， 规范、加强反恐和反恐融资工作。 1. 美国反恐融资立法大概情况 2001年10月24日， 美国国会通过了旨在防备与打击美国境内和世界各地恐

25、惧主义活动的(爱国者法案。(2001年国际反洗钱斗争与反恐惧融资法 下面简称(2001反洗钱与反恐融资法 是(爱国者法案的重要组成部分。(2001反洗钱与反恐融资法指出， 洗钱活动与国际恐惧主义融资活动密切相关， 洗钱分子利用金融机构和银行业务关系， 掩盖犯罪活动， 并为犯罪活动与恐惧主义活动提供融资， 必须采取措施防备、发现、起诉恐惧融资活动。(2001反洗钱与反恐融资法规定了对行政辖区、金融机构和国际交易介入洗钱活动采取的十分措施， 将外国腐败犯罪视作洗钱犯罪， 要求对外国洗钱者实行全面的司法审讯， 开展国际合作调查洗钱、金融犯罪和恐惧集团的资金来源， 并制定了反洗钱计划和反洗钱策略。12

26、560-616 为了更好地对付恐惧主义， 美国国会于2005年12月14日通过了(爱国者法案增补及再受权法， 华而不实的(2005年打击恐惧融资法加重了对恐惧融资的刑罚；修正了与恐惧主义相关的特定洗钱活动范围；授予国土安全部开展反恐融资调查权；规定美国对存在于美国境内的针对其他国家和国际组织意图施行或施行恐惧主义行为的财产拥有管辖权；对通过 哈瓦拉 地下银行 洗钱进行了规范。12716-721 2. 美国反恐融资体系 9 11 事件后， 美国在相关反恐法的基础上建立了一个由多部门构成的多头监管、各司其职与互相沟通的反洗钱/反恐融资体系。 根据(爱国者法案， 新成立国土安全部， 与财政部、司法部

27、、税务总署、毒品总署、海关总署、联邦储备银行、联邦调查局等多部门共同构成美国反洗钱/反恐融资的执法体系。华而不实， 财政部、国土安全部和司法部在该执法体系中起主导作用。财政部按法律受权全面执行和施行(银行保密法；国土安全部负责打击与恐惧融资相关的洗钱犯罪、毒品犯罪及相关的金融交易， 辨别和发现金融体系中容易被洗钱分子利用的薄弱环节；司法部负责在法律受权范围内起诉洗钱犯罪案件并执行相关的财产罚没工作。13 (爱国者法案将建立于1990年4月25日的财政部下属负责制定并监督执行预防与发现洗钱犯罪制度的金融犯罪执法网络提升为财政部的一个局级机构， 赋予其判定洗钱和其他金融犯罪活动出现的新趋势与新方式

28、方法， 加强与其他国家金融情报机构合作， 共同进行反恐惧、反洗钱及相关活动的职能。金融犯罪执法网络是美国的金融情报机构。金融犯罪执法网络发布的(2002反洗钱战略提供了多个反恐融资战略目的：施行多方位的反恐融资操作战略；辨别和跟踪恐惧融资者使用的系统和方式方法；改良摧毁恐惧融资网络的国际合作措施。132004年3月， 美国财政部成立反恐金融情报司， 负责协调有关部门截断流向恐惧分子资金的工作。反恐金融情报司把财政部下属的外国资产控制办公室和金融犯罪执法网络纳入华而不实， 由一名副部长负责。反恐金融情报司还在保障金融系统信誉、打击金融犯罪、对所谓的 无赖国家 施行经济制裁以及在审查伊拉克财产的经

29、过中提供帮助。1136 为了获得更为广泛的洗钱和恐惧融资信息， (爱国者法案还要求各金融机构建立包括大额交易报告、可疑交易报告和其他交易报告在内的交易报告制度。大额交易报告要求各金融机构对每一笔或相关的一批数额超过1万美元的存款、提款、货币兑换或者其他货币支付或转让的现金交易， 提交报告信息。可疑交易报告要求相关机构提交证券期货业可疑报告、赌博业可疑报告、保险业可疑报告、货币服务业可疑报告和存款类金融机构可疑报告， 不同类型的可疑报告金额标准不同。其他交易报告要求相关机构提交非金融商务领域现金收入报告、现金和金融票据跨国运送报告和国外金融账户报告， 金额标准均为1万美元以上。13交易报告制度是

30、反洗钱/反恐融资体系中最具有实际操作意义的环节， 是反洗钱/反恐融资体系发挥作用的基础。 二 英国反恐融资立法与实践 英国的反恐斗争历史悠久， 积累了丰富的反恐经历体验。美国 9 11 事件后， 英国面临了新的恐惧主义挑战：成为 基地 组织的重点袭击目的， 极端主义在英国急速蔓延， 恐惧组织将触角伸进学校， 恐惧分子袭击手段花样翻新。11133-135因而， 英国出台了多部反恐相关法律， 并积极开展反恐融资工作。 1. 英国反恐融资立法大概情况 英国(2000年反恐惧主义法对恐惧主义资产、恐惧融资、洗钱等进行了定义， 对洗钱和涉恐资金规定了没收和扣押程序， 明确了恐惧融资犯罪的管辖权， 将为恐

31、惧分子融资、为恐惧主义目的而占有或使用涉恐资金、为恐惧主义进行融资布置和替恐惧分子洗钱等行为定义为犯罪， 并详细规定了这些犯罪的刑事责任。123-74 2001年12月19日生效的(2001年反恐惧主义、犯罪及安全法， 是英国为应对国际恐惧主义新形势而产生的最具有代表性的一部反恐法律。该法在(2000年反恐惧主义法的基础上， 修改了罚没恐惧分子资金的相关条款；赋予财政部在知足条件时能够发布罚没和冻结涉恐资金命令的权利1275-166;增加金融机构披露信息的义务， 加强对外币兑换所的监管。11143 2006年3月30日起生效的(2006年反恐惧主义法设立了恐惧主义训练罪， 将为恐惧分子或公众施

32、行恐惧活动提供指导和训练技巧定义为犯罪， 并规定了刑事责任；将出如今用于恐惧主义训练之场所的行为定义为犯罪， 并规定了与恐惧主义训练罪一样的刑事责任；规定了法院在宣告行为人犯恐惧主义训练罪之前， 能够对其所有的与其犯罪行为有关的财产予以罚没， 并能够保持、处理、毁坏灭亡或者以其他方式处置被罚没的财产。12197-252 为确保英国的国家安全， 秉持严厉打击恐惧主义的立法精神， 英国于2008年11月26日通过了最新的反恐法案-(2008年反恐法， 对原有数部反恐法进行了补充和完善。该法规范了限制涉恐资产的程序等问题。11144 2. 英国反恐融资体系 与美国类似， 英国也建立了由多部门组成的反

33、洗钱/反恐融资体系， 财政部、警察部门和司法部是主要的反洗钱/反恐融资执法部门。财政部负责代表国家介入世界组织调整修改反洗钱/反恐融资国际标准， 发布反洗钱/反恐融资规章；警察部门负责立案调查、侦破， 打击洗钱与恐惧融资犯罪；司法部负责对洗钱和恐惧融资犯罪的起诉。 为了更好地获取洗钱和恐惧融资方面的情报， 英国按照反洗钱和反恐融资专门法律组建了名为国家犯罪情报署的金融情报中心。国家犯罪情报署通过收集、分析处理和移送洗钱/恐惧融资情报等技术性手段， 串联起各部门的工作， 实现部门间反洗钱/反恐融资工作的协调一致。13 英国将对金融机构的风险管理与反洗钱/反恐融资结合起来， 推行以金融机构风险分析

34、为基础的反洗钱/反恐融资方式方法， 构成了一套较为完备的金融机构风险评估与检查制度。 三 俄罗斯反恐融资立法与实践 20世纪90年代中期以后， 俄罗斯成为恐惧主义活动的重灾区。面对日益猖獗的恐惧袭击， 俄罗斯修改(刑法， 构建反恐法律体系， 采取多种措施预防和打击恐惧融资。 1. 俄罗斯反恐融资立法大概情况 2001年8月， 俄罗斯通过了(联邦反非法收入合法化 洗钱 与恐惧主义融资法， 规范了资金运行程序及对其监控的程序， 目的在于防备、揭露、制止洗钱与恐惧融资行为。根据该法规定， 金融监控部门能够对超过一定金额的金融业务进行监控。14 2002年7月24日， 俄罗斯修订(刑法第103条， 规

35、定为恐惧主义或恐惧集团提供资金支持将负刑事责任。2006年7月27日， 第153号联邦法律文件重新解释了 为恐惧主义提供资金支持 :为恐惧主义提供、搜集资金， 或为恐惧组织准备资金或完成恐惧活动提供服务， 或帮助完成(刑法第205条、第206条、第208条、第211条、第277条、第278条、第279条、第360条中提到的犯罪行为， 或是为犯罪组织、非法武装集团、犯罪集团提供保障， 均属犯罪， 应被判处相应的自由刑。1573 2020年12月， 俄罗斯签署了(俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦海关联盟反洗钱协议。该协议规定， 协约国在必要时， 如发现有洗钱嫌疑时， 海关能够冻结嫌疑资金流动， 以遏制

36、海外对俄罗斯恐惧活动的支持。1573-74 2. 俄罗斯反恐融资体系 2002年2月， 俄罗斯在财政部内组建了其金融情报机构-联邦金融监管委员会， 并在2004年3月改组为联邦金融监管局， 属于俄罗斯国家反恐委员会的一员。金融监管局在西北联邦区 圣彼得堡 、乌拉尔联邦区 叶卡捷琳堡 、伏尔加河沿岸联邦区 下诺夫哥罗德 、远东联邦区 哈巴罗夫斯克 、西伯利亚联邦区 新西伯利亚 、联邦区 莫斯科 和南方联邦区 罗斯托夫 等7个地区设立了分支机构。14金融监管局与国家反恐委员会合作建立了专门的反恐融资程序， 对租赁公司、当铺、赌博机构、买卖不动产的经纪公司、贷款机构等进行监督。贷款机构与金融监管局建

37、立了信息传输系统， 贷款机构每一笔业务的情况在第二天就能通过加密电子文档到达金融监管局， 这一做法简化了跟踪程序， 极大地提高了冻结恐惧资产工作的效率， 增进了俄罗斯在反洗钱和反恐融资领域的能力， 在阻止恐惧组织洗钱与融资方面发挥了宏大作用。15150 为了保证各部门间的有效协同， 提高打击恐惧融资的效率， 有效遏制恐惧融资行为， 俄罗斯成立了反洗钱与反恐融资部门间委员会， 协调全国反洗钱与反恐融资工作。该委员会囊括了财政部、内务部、外交部、司法部、联邦安全局、联邦金融监管局、银行等25个部门。14若有充分证据证明资金操作与洗钱或恐惧融资有关， 金融监管局将向联邦和联邦主体提交相关信息。同时，

38、 金融监管局还建立了面向全国的网站， 颁布有免费 、邮箱， 公众可以以直接留言举报恐惧融资活动。金融监管局根据所获信息评估与犯罪、恐惧主义、大规模杀伤性武器扩散等有关的洗钱活动的国家安全威胁， 并向国家反恐委员会提供相关情报。15151 四 分析与评价 恐惧融资是恐惧组织生存、发展和施行恐惧活动的重要经济来源。反恐惧主义工作要获得成功， 必须加强反恐融资工作， 切断恐惧活动组织的资金来源。无论是联合国、国际专业组织、区域性国际组织还是各法治国家， 针对恐惧融资的立法精神都是一致的， 打击恐惧融资的立场都是坚定的， 对包括恐惧融资在内的一切恐惧主义的打击都是严厉的。美、英、俄三国纷纷根据国际公约

39、和区域性国际条约， 结合本国国情， 或修改原有法律， 或制定反恐法律法规并规定反恐融资的内容 美国更是通过了一部反恐融资单行法 .各国制定的反恐融资法律法规是对国际反恐融资公约和区域性反恐融资条约的有益补充。大多数国家都将赞助恐惧主义、为恐惧组织提供帮助和训练、为恐惧分子洗钱的恐惧融资行为定义为刑事犯罪， 并规定了严厉的刑罚措施， 为各国反恐融资提供了法律根据。 在反恐融资法律体系上， 美国、英国都建立了由国会法律、行政法规和行业准则组成的三级法律体系。13美国反恐融资的调查主体是国土安全部；英国反恐融资的调查主体是警察部门， 财政部拥有罚没和冻结恐惧资金的权利；俄罗斯金融监控部门对恐惧融资进

40、行监控。 在反恐融资工作体系上， 美国、英国、俄罗斯均建立了多部门协调合作的执法体系， 从多领域开展反恐融资工作， 充分发挥各部门的专业性和积极性。为了便于收集恐惧融资情报， 开展更为广泛的反恐融资工作， 各国均设立了金融情报机构， 只是在归属上有所不同：有的设置在财政部门， 有的设置在金融部门， 有的设置在警察部门， 有的设置在司法部门。美国在财政部下设反恐金融情报司， 英国在内政部下设国家犯罪情报署， 俄罗斯在财政部下设联邦金融监管局， 均负有搜集和向当局报告恐惧融资情报的职责， 并代表本国与其他国家或国际组织开展反恐融资国际合作。俄罗斯建立的贷款机构与金融监管局之间的信息传输系统， 极大

41、地提升了其反恐融资能力和效率， 其全民反恐做法也为国际反恐融资提供了较好的范本。 三、我们国家反恐融资法治实践及完善 我们国家积极开展国际反恐融资合作， 并参照国际先进经历体验， 在立法与实践上做了大量努力， 但仍存在一些缺乏。我们应在完善反恐融资相关法律法规、加强反恐融资相关部门的协作和强化金融情报机构的作用等方面做出进一步努力。 一 我们国家反恐融资法治实践 面对愈演愈烈的国际恐惧活动， 我们国家参照国际先进经历体验， 在立法与实践上做了大量努力：1997年(刑法初次将洗钱行为规定为犯罪；2001年(刑法修正案 三 将恐惧主义犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪， 并将赞助恐惧组织或恐惧活动的行为定

42、义为犯罪；制定了(金融机构反洗钱规定(人民币大额和可疑支付交易报告管理办法(金融机构报告大额及可疑交易办法等一系列部门规章， 确立了客户身份辨别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额和可疑交易报告制度等；公布了第一部反洗钱正式法律-(中国反洗钱法， 规定了对涉嫌恐惧活动资金的监控， 对于发现和打击赞助恐惧活动的行为具有积极作用；中国人民银行、国家外汇管理局分别成立了反洗钱工作机构， 负责金融业的反洗钱和反恐融资工作；中国人民银行成立了反洗钱监测分析中心， 接收、分析和移送洗钱、恐惧融资情报；成立并调整反洗钱工作部际联席会议组织机构， 完善国家反洗钱协调机制；参加FATF, 积极开展反洗钱与

43、反恐融资国际合作；制定了(中国反恐惧主义法 2021年12月27日公布， 2021年1月1日施行 , 对恐惧主义、恐惧组织等进行了定义， 规定了对涉恐资金、资产的冻结， 以及对涉恐融资的监管和处理。 二 当前我们国家反恐融资工作存在的缺乏 鉴于恐惧融资活动的复杂性、专业性及国际性特点， 加之我们国家缺乏反恐融资经历体验， 在打击恐惧融资方面， 仍存在一些缺乏：一是相关法律法规不完善。对恐惧融资、赞助、涉恐资产等未予以明确定义， 立法对于涉恐资产的冻结、扣押、没收及对涉恐融资行为的监管和处理等实体问题没有能给予明确回应， 直接影响了反恐融资的实践效果。二是部门间反恐融资合作并不特别到位。由于法律

44、法规对各反洗钱、反恐融资相关部门的职责规定不够明确， 反恐融资相关部门各自为战的现象较为普遍， 在协调配合上不够严密。三是缺乏对特定非金融领域的反恐融资规定。国际恐惧融资向特定非金融领域拓展的趋势已特别明显， 而我们国家立法在这方面相对滞后， 没有能完善特定非金融领域反恐融资相关立法。四是金融情报机构作用发挥不明显。我们国家金融情报机构-反洗钱监测分析中心不具有任何的司法、执法和行政权， 其金融情报功能没有能得到有效发挥。 三 完善我们国家反恐融资工作的建议 除了阻止恐惧活动， 国际社会反恐融资的目的， 更为重要的是为了阻止恐惧组织发展壮大， 构成更大的经济实力， 进而对社会构成根本性威胁。施

45、行恐惧活动通常不需要十分大量的资金。据统计， 恐惧分子制造 9 11 事件大概花费了50万美元， 这同它给美国造成的6620亿美元损失相比， 成本实在是微缺乏道；制造马德里爆炸案的花费甚至更少。162004年8月， 联合国发表的一份报告称， 美国 9 11 事件后， 恐惧分子在制造任何一次大的恐惧袭击时， 成本都没有超过5万美元。17而恐惧组织在训练恐惧分子、传播作战方式方法、宣传恐惧事业、施行其他组织犯罪、赞助外围组织等方面的花费， 远比施行恐惧活动本身花费得更多。因而， 从某种意义上讲， 通过反恐融资， 削弱恐惧组织的经济实力， 降低其犯罪能力， 就是阻止恐惧组织发展。针对恐惧融资活动的上

46、述特点， 结合我们国家实际情况， 借鉴国际先进经历体验， 我们国家应从下面几个方面加强和完善反恐融资立法： 一是完善反恐融资相关法律法规。在积极介入构建和维护(公约确立的国际反恐融资秩序的基础上， 完善国内相关反恐融资立法， 是我们国家在国际和国内两个战场打击恐惧融资行为的根本举措。应在立法中具体表现出反恐融资与反洗钱的差异， 明确定义恐惧融资、涉恐资产、赞助恐惧主义、为恐惧组织提供帮助和训练、为恐惧分子洗钱等基础性概念和内容， 进一步明确对恐惧融资行为的刑罚， 将反恐融资的触角延伸至特定非金融领域， 建立起由法律、行政法规、部门规章和行业规定等构成的反恐融资法律体系， 避免因法律的不周延性影响反恐融资工作效果。 二是加强反恐融资相关部门的协作。建立多部门协调合作的执法体系， 充分发挥各部门的专业性和积极性， 从多领域开展反恐融资工作， 是有效开展反恐融资工作的重要举措。我们国家应进一步细化反恐融资相关部门的职责与权利， 加强反恐融资主管机构与反恐融资执法、情报、监管等机构之间在政策和操作层面的协调合作， 加强并完善反洗钱工作部际联席会议机制， 建立权责明晰的反恐融资合作执法体系， 尽力解决反恐融资工作在操作层面上的羁绊。 三是强化金融情报机构的作用。从各国实践