20世纪以来西方社会救助理论与实践的积极转变及启示,社会救助论文.docx
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1、20世纪以来西方社会救助理论与实践的积极转变及启示,社会救助论文社会救助又称社会救济或社会援助，其与贫困问题相伴而生。西方社会救助制度起源于宗教慈善、官办慈善、民间慈善和个人慈善等传统的社会救济。工业化之前，西方社会救助理论主要表现为各种社会福利思想流派的济贫思想，国家干涉社会问题的基本立场是管制、改造和救济相结合，直到19世纪这一济贫观念仍深入地影响着西方国家的社会救济。20世纪以来，西方社会救助的目的从应对贫困逐步过渡至推动人的发展，机制从事后风险化解逐步转变为事前风险防备，理念从消极的社会救济渐变为积极的社会救助。本文拟对20世纪以来社会救助的理论内核和政策实践即积极救助的发展进行分析，
2、以期为中国社会救助政策的优化提供借鉴。 一、20世纪以来社会救助的理论内核：积极救助 18世纪中叶开场的工业革命使得西方国家的社会经济迅速发展，社会财富持续增加，以工业为主的经济构造和以企业为主的经济组织方式逐步得到确立。在工业化经过中，贫困、失业、劳动保卫等社会问题日益凸显，且在20世纪初愈加严重，传统的社会救济已无法有效解决这些社会问题。在上述背景下，国外学者对社会救助理论进行了积极探寻求索。 一20世纪前期的社会救助理论 一是国家干涉济贫理论。第一次世界大战以后，西方国家经济经历了一个短暂繁荣期。随后，经济危机席卷了整个资本主义社会。20世纪前期，西方资本主义国家共同的特点是遭受失业和贫
3、困问题的严重困扰，资产阶级学者试图把摆脱经济危机和政治危机的措施与稳定就业联络在一起，其主要代表人物是英国著名经济学家凯恩斯JohnMaynardKeynes，1883 1946年。凯恩斯对西方社会救助理论的奉献不是表现为对社会救助详细问题的直接关注与阐述，而是通过其经济理论影响社会救助理论。 凯恩斯理论体系的核心内容是充分就业。充分就业是指在某一货币工资水平下，所有愿意工作的人都实现就业，包括两种情况：其一是不存在非自愿性失业摩擦失业与自愿性失业都与此不悖；其二是社会就业量到达一种饱和状态，即当劳动力产物之有效需求增加时，就业总量不再增加。 凯恩斯以为，要实现充分就业，首先应该通过收入再分配
4、政策提高消费倾向，其次应该降低利率，刺激消费，再次必须放弃自由听任主义的传统政策，而要依靠干涉。应利用积极的财政政策，通过征收累进个人所得税，把富有阶层可能用于储蓄的一部分收入以税收形式征收，再以社会救助等公共手段支出，并提高失业者、贫困者的救济水平，进而刺激消费总需求。总之，国家单纯施行社会救济并非解决失业和贫困等社会问题的有效措施。在凯恩斯看来，通过提高社会总消费水平，创造良好的经济形势，同时辅以积极的就业政策，努力实现充分就业，能够减少贫困。也就是讲，贫困问题的解决依靠于为失业者和受救济者提供就业时机，增加社会新投资量，这凸显了一种积极救助的理念。 二是社会民主主义济贫理论。20世纪30
5、 50年代英国社会民主主义社会福利思想的主要代表人物柯尔G.D.H.Cole，1889 1950年针对救济提出了较为详细的主张。他以为，仅仅对失业者进行救济是不够的，应该使失业者能够重新就业。他讲： 一个工人可能因其行业衰退了而失去他的工作；假如这样，应当训练他去干另外的工作。他可能因健康不佳而失去工作；假如这样，应该采取措施恢复他的竞争力。 柯尔反对在提供救济时施行极度严格的家庭财产状况调查，然而他同时以为也不能毫无限度地提供救济。他指出： 在国家答应对某人的穷困进行救济以前，强迫其出售房子或挥霍掉仅有的一点储蓄，是罪恶行为。但是，必须有一个界限。一个人为了保持自个的一座大厦而申请救济，就不
6、能以为是合情合理的；同样，一个人在估计自个的需要时，以为自个已尽了一切努力自助，因此不考虑规定的最低金额，拒绝使用他的储蓄收入维持生活，这也不能以为是合情合理的。 蒂特马斯Titmuss，1907 1973年是英国社会民主主义思想的集大成者，他以为国家通过征税对处于依靠状态的人给予帮助不再简单地被看做是以牺牲富人为代价去救济穷人，而是附着了一定的社会性意图，具有社会福利意义。它使 最低维生 标准和 自我改良 的社会关心和责任不断提高。 二20世纪后期的社会救助理论 一是新自由主义社会救助理论。哈耶克FriedrichA.VonHayek，1899 1992年是现代西方著名的新自由主义社会福利思
7、想家。他指出，对贫困者、时运不济者和残疾者进行救济是一种防止出现赤贫的适当且有限度的社会保障，不会危及普遍自由。所有个人都有可能陷入生活逆境，大多数人仅凭个人气力无从预防，贫困问题自然产生。哈耶克以为，救助贫困应该增加收入，以收入再分配的方式方法救治贫困是不可取的。从短期来看，采用再分配的方式减少不平等和消除贫困，贫困者能够从富有者那里获得财富改善本身待遇，暂时缩小了各阶层间的差异。但是从长期来看，这样也延迟了整体的发展速度，甚至还会阻碍落后者或贫困者的进步。哈耶克指出，济贫的正确方式方法是 必须把我们的希望寄托在能够恢复经济快速发展的前景上，不管我们的起点多么低 我们应当会把我们所有的资源用
8、到最有助于使我们大家都变得愈加富有的地方上去 。 在这里基础上，哈耶克主张实行最低收入保障制度。他指出，确使每个人都能得到一定标准的最低收入，或者确使人们在不能自谋生计的时候仍能得到不低于某一底线的收入，是应对人人都可能蒙受的那种风险的一道完全合法或正当的保卫屏障。一个自由的社会有可能为所有人提供最低水平的福利，但是为每个贫困者提供同等最低标准的福利有其先决条件，即只要证明他存在这一需要，才能享受这一最低福利。 弗里德曼MiltonFriedman，1912 2006年是美国新自由主义的著名代表，他的社会福利思想建立在其经济主张基础之上。弗里德曼提出了解决贫困问题的负所得税主张，此为一种过渡性
9、措施。他以为，实行负所得税具有现行各种解决贫困问题办法所不具备的优点，其专门针对贫困问题，向个人提供最有用的帮助即现金援助；好像其他缓解贫困的措施那样，它减少那些被帮助者自助的动机，但是却没有完全消除这种动机。 在弗里德曼看来，实行负所得税能够使公共基金集中用于穷人，能将贫穷的人当做认真尽责的人来对待，使穷人有自助的动力。但是，这种帮助解决贫困问题的方案在通过市场发生作用时，应该不阻碍市场正常状态，或不阻碍市场正常作用的发挥。 二是中间道路社会救助理论。20世纪初英国出现了中间道路的思想主张，又称 第三条道路 。20世纪后期，英国中间道路社会福利思想愈发成熟。 第三条道路 的代表人物吉登斯An
10、thonyGid-dens提出了 积极福利 的主张。他指出， 我们应当倡导一种积极的福利，公民个人以及以外的其他机构也应当为这种福利作出奉献，它将有助于财富的创造。 传统的社会救助制度主要是根据失业、贫困等社会风险组织起来的，用来解决已发生的生活窘境，其救助目的是维持陷入窘境人群的生存，其救助手段包括实物救济、现金补助等，其救助机制主要是事后风险弥补。但是，二战之后人为的不确定性带来了人为风险。人为不确定性是指我们在以一种反思的方式组织起来的行动框架中，要积极面对的风险。福利国家往往根据外部风险来组织。社会安全保障在本质上追求的目的是，解决个人碰到的所有自我无法实现的基本收入和资源标准的问题。
11、大部分福利措施的目的是解决已发生的事情，而不是切断事情发生的根本源头。福利国家所面临的问题不应该被视为财政危机，而是风险管理的危机。积极福利的目的是化解人为风险而非外部风险，目的是培养自发地带有目的的自我。 可见，吉登斯所倡导的积极救助主要不只是为了对付贫困，而是强调自我实现和责任。陷入生活窘境的人们应该自发地带有目的地不刻意回避风险或设想国家和社会会解决这些问题，他们会积极地面对风险。积极的社会救助制度在缓解人们生存窘境的同时，应该加强救助对象本身应对风险的能力。作为制度的责任主体，国家和社会应在社会救助制度设计时考虑 事先防备 的方式方法，采取未雨绸缪的风险防备措施。除此之外，吉登斯还提出
12、了 社会投资国家 的概念。在社会投资型国家中，积极福利开支不再完全由来创造和分配，而是由和其他各种机构包括企业之间共同合作来提供；在社会投资型国家中，自主与自我发展将成为重中之重，社会福利制度不仅关注富人，更关注穷人；在社会投资国家中，社会保障观念要发生积极的变化。 因而，积极社会救助的责任主体不应完全局限于，也要包括受助者本身，这要求维持适当的救助标准，并适度增加用于人力资源方面的投资。德国总理施罗德是现代西方中间道路理论的支持者和实践者，他强调社会保障制度改革的必要性，指出 必须保持最低的福利标准 ，强调社会救助制度的个人责任。他以为， 现代社会民主主义者要把社会保障网从一种权利变为通向自
13、我负责的跳板。 20世纪70年代以来，西方社会福利思想流派趋向多元化，除了新自由主义和中间道路的福利思想，其他流派也提出了众多关于社会救助的观点。在这里，主要阐述发展性社会福利理论与资产建设理论的积极救助主张。前者以为，应改变传统社会福利方式方法对福利对象的维持性救助形式，试图促使福利接受者的自立和自强。社会福利项目应该改变过去着重对福利对象的补贴而忽视对经济发展奉献的倾向。 发展性福利理论主张强化救助对象介入经济活动的能力，并借此实现脱贫自立。由于社会福利接受者更愿意参加生产性的就业，而不是依靠于福利补助，但要使福利接受者摆脱救济实现自立自强，社会必须为他们提供必要的支援和帮助。 根据发展性
14、福利理论，由国家提供适当的社会救助是必要的，但同时更应注重受助者自助能力的培养。后者由美国华盛顿大学谢若登Michael Sherraden提出，主要对反贫困的主题进行了阐述。1990年，他在(穷人与资产中初次提出了以资产为基础的福利救助政策： 但凡广泛地和普遍性地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法规法律，都属于资产政策。资产建设理论以为穷人贫穷很重要的一个原因是由于穷人没有进行勤劳俭朴节约积累，进而构成自个的资产使自个得到发展，解决问题的突破口在于通过配款鼓励穷人压缩消费进行积累以构成资产，并对其进行理财方面的能力培养。 因而，当人们处于绝对状态时应
15、施行社会救助政策，保障其基本生活需求。同时，为了使收入政策构成积累的基础，给予穷人改善本身境遇的时机，让穷人具有积累并把握脱贫的方式方法，应对社会构造进行宏观调整，加强穷人的微观能力建设。 三20世纪以来社会救助理论的扼要评析 20世纪以来的诸种西方社会福利思想推动了社会救助理论的发展。无论是国家干涉理论倡导者凯恩斯的 充分就业 和 增加社会新投资量 ，还是社会民主主义者柯尔的 有效社会救助 、蒂特马斯的 自我改良 ，抑或新自由主义者哈耶克的 最低收入保障制度 、弗里德曼的 负所得税 ，以及中间道路者吉登斯的 积极福利 、发展性理论的 提高自主能力 、资产建设的 能力建设 等主张，都具体表现出
16、出当代社会救助的理论内核为积极救助。这一理论内核的含义主要有：第一，关注人的受助权利。 积极的社会救助理论逐步把接受社会救助看做社会成员人权的一部分。这种受助权利不再是基于生存需要的被迫之举，而是国家和社会为了推动人的发展从受助权利出发的政策设计。随着个体主义贫困观被 社会问题导致贫困 的理念所替代，救助理念上的施恩思想被权利观念所替代，行为取向上的特殊主义被普遍主义所替代，贫困者享受社会救助不再是一种 恩赐 ，而成为一种权利，提供社会救助不再是一种 施舍 ，而成为一种责任。第二，强调社会救助中的个人责任。积极救助理论以为，贫困状态的塑成是社会因素和个人因素共同作用的结果，贫困问题的解决需、社
17、会和个人共同承当责任。也就是讲，和社会有责任提供社会救助，但是受助者不应该无偿享有社会救助，享授权利的同时应承当相应的义务，此为 无责任即无权利 的思想。第三，注重受助者的就业能力建设。20世纪以前，受助者往往被看做是毫无价值的人，只是被动地接受社会救助。但是，受助者是一个独立的个体，其生活暂时或长期陷入生存窘境，并非代表其能力十分是就业能力的必然消失。所以，应对受助者有无劳动能力作详细区分，进而采取相应的救助措施。第四，强调救助方式的转换。传统的社会救助方式以物质或现金支付为主，积极救助理论主张社会救助的有效方式是增加收入。 应该指出的是，在20世纪前期到后期，从国家干涉理论到社会民主主义的
18、福利思想，再到中间道路明确提出积极福利主张与发展性福利理论和资产建设理论的注重受助者自主能力提高的观点，积极救助这一理论内核的构成经历了一个从模糊到明确、从内容单一到内涵丰富的经过。随着积极救助理论的逐步明晰化和系统化，积极社会救助制度的建立和发展在典型国家遭到了重视。 二、20世纪以来社会救助的制度实践：从消极救济到积极救助 一英国 福利式 社会救助制度的实践 一是英国 福利式 社会救助制度的建立。1948年，英国公布(国民救助法，标志着其 福利式 社会救助制度正式建立。在这一制度下，救助资金由议会批准的拨款承当，救助对象为有需要的人，获得救助的资格条件为个人没有解决基本需要，或个人的收入只
19、能在得到补充后才能解决其基本需要。同时，根据(国民救助法，英国设立了从属于国民保险部的国民救助局统一管理各种社会救济。国民救助制度所提供的津贴标准与社会保险制度所提供的津贴标准相比拟高，每对夫妇每周40先令的救济加上房租补贴以及亲属补贴，使得一些家庭依靠国民救助的生活要明显好于依靠社会保险制度的生活水平。 因而，英国社会救助制度是一种普遍性的 福利式 社会救助。 之后，英国国民救助金标准逐年提高，1950年增加到2.175英镑，1951年又增加至2.5英镑。1948年到1961年期间，领过国民救助者的实际收入有所增加。20世纪60年代早期，因领取救助津贴的耻辱感而不申领国民救助的问题变得愈加突
20、出。1963年，英国工在大选经过中发表了 以社会保障的新领域 为标题的文章，明确指出 将基本生存津贴作为一种公民权利 。1966年，英国工制定(社会保障法，并以此减少贫民的耻辱，改国民救助局为 补充津贴委员会 。由补充津贴取代国民救助不仅仅是为了消除非缴费型津贴申领人的耻辱感，而且使得以收入决定救济的权利更为明确。 二是英国 福利式 社会救助制度的窘境。进入20世纪70年代以后，由于不断发生的经济危机，英国的经济增长速度和人均国内生产总值逐步降到西方国家的最低水平。1971 1979年，英国财政赤字总额到达支出总额的10.3%，占同期国民生产总值比率约为5%，通货膨胀最高时到达25%，国债规模
21、急剧扩大。 严重的经济形势加剧了失业和贫困等社会问题的恶化。1970年至1985年，英国失业人数增加了255.9万人，失业率快速增加。受困于不断攀升的通货膨胀和失业，越来越多的失业者等着救助。英国社会保障支出占国民总产值的比例在1960、1970和1980年分别为6.6%、8.8%、11.8%，上升趋势明显。失业人数的增加势必加重英国的社会救助支出，能够讲，财政性社会救助支出的不断增加为上述社会保障支出占国民总产值比率持续增长的重要推手。 英国社会救助制度的受益人数虽不断增加，但是其 福利式 的特征却不利于社会问题的解决。20世纪70年代初，英国有数十万人不愿就业，靠救济为生，相当数量的英国人
22、存心故意失业，领取失业救济金。怎样解决英国 福利式 社会救助制度窘境，使其有效率的运行，并与英国社会经济发展水平相适应，成为20世纪70年代以后英国社会救助制度面临的主要问题。 三是英国 福利式 社会救助制度的积极改革。20世纪70年代末80年代初，英国 福利式 社会救助制度进入改革时期。1979年8月，以撒切尔夫人为首的英国保守击败工，开场了对英国长达18年的新自由主义变革，华而不实很重要的一项改革内容就是社会救助制度，这集中反映在1986年通过的(社会保障法中。该法规定要在社会救助制度施行经过中实现资产调查方式方法的改变，详细内容有： 第一，废除复杂的补充津贴，代之以根据年龄和家庭构造给付
23、的 收入支持 ；第二，将家庭收入补充制度改为家庭补贴，对周收入在51.45英镑下面、有子女需要抚养的家庭提供家庭给付，对周收入在51.45英镑以上者，则提供减额给付；第三，在住房津贴方面，废除资格者和适用标准者的区别，统一补充给付与住房津贴的资格审查标准，并采取80%的地方税优惠措施。 能够看出，英国保守的社会救助制度改革主要是通过提高并严格申请资格、削弱受助者的权利、减少补助金额等措施完成。这种改革更多地强调个人在社会救助制度中应该发挥作用，希望在一定程度上减少责任。1997年，以布莱尔为首的英国工上台执政，提出了以 第二代福利 为核心的中间道路社会保障制度改革主张。英国工对社会救助制度的改
24、革始于单亲家庭救济。1997年秋，工对保守的开支计划进行改革和削减，同时取消了对单亲母亲专门的额外津贴。此后，社会救助制度改革成为社会福利制度改革计划的重要内容。1998年，英国在下院颁布了福利改革绿皮书。华而不实与社会救助制度相关的主要内容有：第一，帮助有工作能力的残疾人脱离救济参加就业、为低工资者制定优惠税收政策；第二，辅助愿意工作的残疾人就业，最终到达减少残疾人福利开支的目的，将更多的资金用于重度残疾人身上；第三，采取税收优惠和补贴等手段，帮助有子女的家庭尤其是贫困家庭解决实际困难；第四，严防救济制度中的欺诈行为，改革现行的救济金制度，使之更有效、严谨；等等。 英国工社会救助制度改革较为
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