政府实施视角下国外慈善声誉建设的经验与借鉴,社会工作论文.docx
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1、实施视角下国外慈善声誉建设的经验与借鉴,社会工作论文声誉,是慈善组织特有的一种稀有、可持续以及难以模拟的无形资产,是组织在公益和慈善促进事业经过中构成的利益相关者对其作出的全面性评价。作为一个以社会福利和公共利益促进的公益性社会组织,社会公众对慈善组织往往比、营利性企业甚至互益性社会组织( 如行业协会) 抱有更高层次的声誉期望。然而,在我们国家慈善事业快速发展的同时,一些慈善组织也面临着严重的声誉流失现象,近年来不断曝光的慈善丑闻如炫富、天价饭、公益金贷款等,极大地动摇了我们国家慈善事业的公信力。能够讲,在迅速发生的社会转型经过中,我们国家慈善组织面临着日趋严重的声誉危机。 相比拟西方国家,我
2、们国家慈善事业发展基础较薄弱,尤其是面对当代社会市场经济和社会发展需求下新生成的慈善组织,在一定程度上还需引导和支持; 同时,慈善事业事关全社会公益与福利促进,其声誉好坏直接影响我们国家和谐社会建设进程,也有义务关注和介入其声誉建设; 并且,我们国家一些慈善组织兴起与发展主要源于机构改革或职能转移需求,由部门或事业单位主办,这决定了我们国家慈善组织培育是一种典型的依靠途径。能够讲,在我们国家当下及将来一段时期,应成为我们国家慈善声誉建设的重要责任主体之一。 尽管学者和实践者都认同声誉对非营利组织的重要性,但关于非营利组织声誉却较少研究,有关国外慈善声誉优秀实践的探析和研究更是缺乏。受传统社会组
3、织管理体制和慈善领域发展缺乏的约束,在怎样推进和促进慈善部门发展和声誉建设方面,我们国家部门实践人士还缺乏经历体验。因而,借鉴西方优秀经历体验是助推我们国家培育、管理和监督慈善组织的一个有效渠道。那么,西方慈善事业发达国家主要通过哪些方式来提升慈善声誉,其角色和地位是什么? 对于这个问题,我们有必要进行总结,以提供我们国家将来慈善组织声誉建设的借鉴。为此,文章从法制建设、监管理体系、慈善部门培育、社会治理和信息披露五个方面,提炼和探析施行视角下国外慈善声誉建设的优秀实践。 一、严厉、刚性的慈善法制建设 法制化是慈善组织规范化运作、慈善声誉建设的最根本保障,由于法律、正式制度和司法系统等强迫性制
4、度是一种国家和主导的非人格化的第三方治理机制,法律强迫的惩罚气力越强,交易失信行为遭到法律制裁的可能性越大。 因而,从法律和制度层面来完善慈善评估和监督机制并提高慈善立法的可操作性,是西方发达国家保障和提升慈善声誉的重要内容。 ( 一) 健全的法制保障 1 慈善组织的基本性法律、法规。制定有关慈善组织的基本法是国家和地方相关政策和规定制定的指导性文件,有利于宏观层面上明确和规则慈善行为、推进相关法律法规的建设。例如,作为世界上最早专门规范慈善组织及相关行为的法规,英国于1601 年制定的(慈善法和(救济法规定了 慈善目的 的范围,并在最近几年修订中进一步扩大慈善目的的范围,如将文化艺术、环保、
5、动物保卫、弱势群体等也包括在内。同样,德国也设有以宪法为基础、民法典为基本准则、联邦社团法为补充的法制管理框架,如(联邦德国结社法( 1946) 规定了社会管制机构及社团应承当的经济法律责任,(德国工商会法( 1956) 明确了工商会的权义、组织与行为、运行与发展等。 2 慈善组织的专门性法律、法规。一方面,慈善组织还是一个较为广泛的概念,本身分为多类,如我们国家就包括基金会、公益性社团、公益性民办非企业等。为避免将不同类型慈善组织的管理混谣雷同,国外一些国家针对不同类型的慈善组织确立了专门性法律,以实现对慈善组织针对性的管理与约束。例如,印度是一个非营利组织发达的国家,其仅仅对于宗教类慈善组
6、织这一特殊的慈善组织就专门性地设有多种法律,如宗教信托方面于(慈善捐赠法( 1890) 、(慈善和宗教信托法( 1920) 、(宗教公产法( 1995) ; 另一方面,慈善组织活动领域与内容也多样化,为了给予慈善组织专业化、详细化的指导与规范,国外一些国家针对慈善组织行为和活动的多个方面也制定了不同的法律和法规,如印度为实现对外国资金实行严格监管而公布的(外国捐赠管理法( 1976) ; 新加坡针对财务会计操作标准而由会计标准理事会和慈善总监办事处制定的(慈善会计标准( 2018 年) 。当前,我们国家出台了一些有关非营利组织的专门文件,但是尚无有关非营利组织统一的专门立法。 3 含有慈善条文
7、的其他法律、法规。当国家尚未公布慈善组织基本法律、法规,或专门针对慈善组织的法律、法规牵涉不同领域时往往会存在片面性与局限性时,这就需要其他领域的法律、法规予以补充和填补空白。美国并没有一部专门保障设立非营利组织权利的法律,有的只是宪法第一修正案,然而,美国却存在较为健全的法律和法规体系,并且慈善监管的法律与规定能分见于宪法、税法、公司法等联邦法律与各州法律法规之中,进而能够针对性地牵涉慈善组织的管理。例如,美国的(税法牵涉慈善的外部鼓励和监督,(公司法牵涉慈善机构的内部治理,而(国内税收条例则对慈善的商业活动进行限制和监督。 值得注意的是,国外发达国家有关慈善组织法制体系,实际上都是建立在牵
8、涉 结社权 宪法基础上的。 从宪法层面上对慈善组织的规定,基本具体表现出在结社自由规定及组织行为规制。如德国现行宪法(德意志联邦共和国基本法( 1949) 第 9 条规定, 所有德国人均有组建社 团和公司的权利 但该法第 9 条第 2 款还规定, 如社团活动违背刑法,或违背宪法秩序或违背国际礼让规范,则此社团将被禁止 。 ( 二) 严厉的慈善失信惩罚制度 在慈善事业发达的国家,民众对慈善组织有非常高的期望,因而不仅对慈善组织的行为有着严格的法律上的制约,而且从法制层面构建了较为严厉的失信惩罚体系和制度,一旦丑闻或失信行为出现,这对慈善组织的打击是往往毁坏灭亡性的,由于失信后的惩罚程度越高,其失
9、信的时机成本越大。 1 针对慈善组织的惩罚。惩罚是最好的规制手段。通常,西方会建设严厉的法律或法规惩治体系,以对慈善组织违规、违法和失信行为进行惩戒和威慑。华而不实,以税收为核心的惩罚制度此类失信惩罚中西方最常用的使用手段。例如,美国(联邦税法典规定,免税资格的组织不得从事商业性活动及与营利企业进行的不公平竞争; 基于此法规,2018 年 6 月 8 日美国国税局取消了约 27 5 万个非营利组织的免税资格并颁布了相关名单。 相比拟,我们国家慈善组织尤其是官办性组织,由于特殊的政慈关系,即便在事实性失信行为面前,也能遭到庇护,有时也不需要承当相应的惩罚。当然,除了免税资格,美国、德国等西方国家
10、在法律上也明文规定对于严重失信的慈善组织直接吊销组织法人资格。 2 针对慈善从业者的惩罚。Brickley Van Horn( 2002) 指出,非营利组织缺乏能够使经理人承当责任的高效理事会和成员。 通常,由于管理霸权主义及内部人控制现象,慈善组织的违规违法行为往往是组织高层领导者所施行的。为此,西方国家建构了组织领导人责任约束制度,要求慈善领导者对组织行为包括公信力的损失直接负责,进而增加其违法违规行为的时机成本。例如,美国大多数州法律要求,如部门发现慈善组织存在投资失误,所在州首席检察官可直接迫使慈善组织董事从其私人资产中划拨足够的资金给慈善组织,以弥补其工作失误给组织造成的损失。 除此
11、之外,早在 1996 年美国国会就通过一项法律,对非营利组织中为私人目的或利益服务的行为将采取中间制裁进行处理惩罚,如对于每一项 额外受益交易 的渎职人员将强迫征收相关于该收益 25%的税额。 二、专业、健全的监管体系 作为国家权利机关,是唯一具有法律权威对慈善组织监管的部门,其独特的法律地位和权威成为西方慈善领域监管和公信力建设中不可替代的主体。 ( 一) 专业、独立性的监管主体 慈善事业需要有专门机构负责,进而避免管理的多头性和降低协调成本。针对慈善组织可能出现的违法违规行为,为施行专业化、针对性的监督与管理,西方国家通常会在体系内成立专门对慈善组织进行管理的去官僚化机构。作为一个主管公益
12、与慈善事业的独立性机关,该机构不从属于任何部门,独立于机构和相关行政化组织如议会之外,是一个能够依法设立、依法行使职能的独立监督机构。如早在1860 年英国就专门成立了 慈善委员会 ,以监管和规范慈善行为; 在美国,部门从联邦到州一级都设有专门监管慈善组织的机构; 在澳洲,于 2020 年设立了独立于其他部门的专业的澳洲联邦慈善监管机构即国家慈善与非营利组织委员会。 值得注意的是,西方独立的慈善监管机构,尽管从组织属性上仍属于部门,但由于其不从属任何行政部门而可保持相对的职能独立性,具有典型的 去官僚化 特征。因而,该类机构所做决定通常也会以社会公益与慈善原则为准则,不会是外界压力或利益( 如
13、某些部门或大企业集团利益) 考虑的结果,有效避免了慈善监管经过的官僚化和倾向,实现慈善监管的独立性硬约束。 ( 二) 多样、选择性的监管客体 多样化、选择性的监管客体,主要指为有效地施行慈善监管,国外一些部门通常会根据该国慈善事业运作、慈善组织性质及行为特点而选择适宜的监管客体或内容,施行动态化、针对性的慈善监管。在这种情况下,的慈善监管,是一种符合 关键事件法 下的慈善组织监管方式方法,即部门主要对决定慈善组织声誉、业绩等主要的活动内容与要素进行全面性但富有重点选择的监控,以深切进入挖掘慈善组织运作中存在问题的方式方法。由于每个国家社会发展情境和慈善管理体制不同,监管客体或内容也会有所差异。
14、 在日本,对慈善组织的监管不是根据年度和时间来进行评估的,而是按 项目 来评估,十分是经费项目不仅要做可行性、合法性论证,还要论证项目成本。在美国,的慈善管理重点不在注册或登记,而是重在其经营活动管理( 如审计慈善机构的财务、经营状况) ,这种做法主要目的在于实现对组织经营活动的免税规定。在德国,只关注慈善组织能否从获取赞助及受赞助项目的财物使用和执行情况,并不干预组织详细活动。相比拟,我们国家对慈善组织的监管客体往往是虚拟性的,侧重登记准入监管而忽略登记后续监管问题,并只是根据时间段如年度来进行慈善评估,监管客体和内容缺乏本质性和针对性; 如慈善组织的资金来源是从得到的,我们国家基本都实行采
15、购、合同监管的方式,但在合同签定后监管往往不到位; 并且,由于缺乏针对性,这也导致我们国家部门管了一些慈善组织不应该管的事情而造成政慈不分。 ( 三) 多主体、协同性的监管系统 从层面看,西方国家慈善监管的责任并非单独由一个部门承当,而是登记注册、税收、审计、司法、检察等多个部门共同协作,是一种协同性监管,有效避免了慈善监管中的真空。在加拿大,消费者商业事务部、税务局和国内事务部三个部门通力合作,消费者商业事务部开展慈善成立注销登记和年度报告审查,税务局根据税法决定慈善免税登记证使用,国内事务部则为慈善组织提供服务,协调政慈关系。在日本,对慈善组织开展年度报告制度、行政处理惩罚时,通常是总理府
16、、总务厅、防卫厅、法务厅等超过 20 个部门联合行动。 当然,在协作经过中,每个合作主体都有各自的监督重点。 总体上,国外这种多主体、协同性的慈善监管体系,是一种立法、行政和司法监管互相有机结合的监管体系,监管经过中各有关部门能通力合作、联合执法。能够讲,这种严密、无缝对接的监管协作体系,不仅极大提升了监管的效能,同时对于慈善机构也是一个宏大的威慑力和警戒。 三、自治、竞争的慈善部门培育 保持慈善的独立和自治性,是西方慈善发展和声誉建设的基本要求,也是慈善界的共鸣。自治化,使得慈善部门能够在声誉传播与建设中实现自我行动、自我管理、自我约束; 而竞争化,则使得社会和市场气力能够对慈善行为进行有效
17、约束,这是由于当时机主义行为造成交易一方声誉毁损时,交易另一方可通过有效搜索与获得交易替代者、中止与失信者交易行为来对失信行为者进行惩罚。 为此,理顺政慈关系,培育一个自治化且富有竞争的慈善部门,常是一些国外部门推进慈善声誉建设的重要手段。 ( 一) 自治性的慈善组织建设 总体上,西方国家慈善组织的声誉建设遵循着一种自我约束、自我建构的途径。在一些慈善事业发达国家,部门对慈善组织的监管主要通过司法、税收和内部监督进行,很少直接干涉慈善组织,目的是鼓励慈善组织自治性和民间独立性,让其进行独立的管理和经营,发挥灵敏性。在美国,慈善组织可选择登记注册或不登记注册,只要其行为不触犯相关法律,对慈善组织
18、的决策与活动无权干预。 当然,也有一些国家需向部门登记。如新加坡、日本和泰国要求慈善组织到部门依法登记注册后才可合法活动。当然,即便有部门的行政化手续的要求,西方国家的慈善监管方式都是根据法律而非行政管理,其主要目的是: 一方面能够防止慈善组织行政化与官僚化倾向,另一方面是让市场竞争机制来优胜劣汰慈善组织,促进其公信力和能力自我建设机制的构成。 当然,在保障慈善组织独立性与自治性的同时,国外也会清楚明晰界定政慈关系,并通过成文的方式予以明确,以帮助慈善组织自我成长( 包括公信力) 机制的培育,如 1998 年英国与非营利组织代表共同签署(英国和志愿及社会部门关系的协议,为二者关系确立了基本原则
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