农业经济学农业土地政策课件.ppt

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1、1第第8章章 农业土地政策土地政策2023/1/311.本章学习目标n了解了解农业农业土地和土地和农业农业土地政策的概念；土地政策的概念；n掌握掌握农业农业土地承包土地承包经营经营政策的政策的变变迁迁过过程、政策效程、政策效果和最近的果和最近的变变化；化；n认识农业认识农业土地流土地流转转政策的政策的变变迁迁历历史、流史、流转转概况；概况；n掌握耕地保掌握耕地保护护的政策体系和效果。的政策体系和效果。2023/1/312.本章结构n第一第一节节 农业农业土地与土地与农业农业土地政策土地政策n第二第二节节 农业农业土地承包土地承包经营经营政策政策n第三第三节节 农业农业土地流土地流转转政策政策n

2、第四第四节节 耕地保耕地保护护政策政策n第五第五节节 进进一步一步导读导读2023/1/313.第一节 农业土地与农业土地政策n农业土地的概念和分土地的概念和分类q什么是什么是农业土地？土地？q农用地是指直接用于用地是指直接用于农业生生产的土地，包括耕地、的土地，包括耕地、林地、草地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等田水利用地、养殖水面等（土地土地管理法管理法）2023/1/314.什么是农业土地？n土地利用土地利用现现状分状分类类（GB/T 21010-2007）2023/1/315.什么是农业土地？n狭狭义义的的农业农业土地特指耕地。土地特指耕地。n本章探本章探讨讨的的农业农业土地政策

3、主要土地政策主要针对针对狭狭义义的的农业农业土地，即耕地。土地，即耕地。2023/1/316.农业土地政策及其分析n农业农业土地政策是指土地政策是指农业农业土地政策主体（主要是土地政策主体（主要是政府）政府）为为了了实现农业实现农业土地利用目土地利用目标标、完成、完成农业农业土地管理任土地管理任务务而制定、而制定、实实施的施的协调协调人与人与农农地之地之间间关系的一系列准关系的一系列准则则、计计划或划或规规定。定。n本章关注最重要的三种本章关注最重要的三种农业农业土地政策，分土地政策，分别别是是农业农业土地承包土地承包经营经营政策、耕地流政策、耕地流转转政策和耕地政策和耕地保保护护政策。政策。

4、2023/1/317.农业土地政策及其分析n对农业对农业土地政策的分析，可以根据土地政策的分析，可以根据实际实际需要，需要，采用多学科的采用多学科的视视角。角。n分析政策分析政策过过程，可分程，可分为为政策制定（政策制定（发现发现并确并确认认问题问题、政策、政策议议程、制定方案、政策合法化等）、程、制定方案、政策合法化等）、执执行、行、评评估和估和调调整等整等阶阶段段进进行行讨论讨论。n对对政策效果的政策效果的评评估，也可采用多种方法，如估，也可采用多种方法，如单单案例研究法、比案例研究法、比较较案例研究，或者案例研究，或者进进行行严严格的格的计计量量检验检验，以探究政策的影响方向和程度。，以

5、探究政策的影响方向和程度。2023/1/318.第二节 农业土地承包经营政策n改革开放以来，我国改革开放以来，我国实实行行农业农业土地的承包土地的承包经营经营政策。在政策。在坚坚持持农农村土地集体所有的前提下，按村土地集体所有的前提下，按人口、人口、劳动劳动力或人力或人劳结劳结合，将集体土地所有合，将集体土地所有权权和使用和使用权权分离，把土地平均分包分离，把土地平均分包给农户给农户独立独立经经营营。农户农户作作为农业为农业生生产产的基本的基本单单位，位，拥拥有有经营经营自主自主权权，同，同时实时实行包干分配，行包干分配，“交交够够国家的，国家的，留足集体的，剩下的全是自己的留足集体的，剩下的

6、全是自己的”。2023/1/319.政策过程n十一届三中全会上通十一届三中全会上通过过的中共中央关于加快的中共中央关于加快农业发农业发展若干展若干问题问题的决定（草案）和的决定（草案）和农农村村人民公社工作条例（人民公社工作条例（试试行草案）都明确行草案）都明确规规定定了了“不不许许包包产产到到户户，不，不许许分田分田单单干干”。n短短几年后，两个短短几年后，两个“不不许许”就被就被彻彻底底废废除了，并除了，并以此以此为为序幕掀开了序幕掀开了举举世瞩目的世瞩目的农农村改革。村改革。n过过程是怎么程是怎么样样的？的？2023/1/3110.政策过程n开了个小口子开了个小口子q1979年年4月月3

7、日，中共中央批日，中共中央批转国家国家农委党委党组关于关于农村工作村工作问题座座谈会会纪要要：“除特殊情况除特殊情况经县委委批准者以外，都不批准者以外，都不许包包产到到户”，“深山、偏僻地深山、偏僻地区的孤区的孤门独独户，实行包行包产到到户，也，也应当当许可可”。q1979年年9月月28日，十一届四中全会关于加快日，十一届四中全会关于加快农业发展若干展若干问题的决定的决定：“不不许分田分田单干。除某些干。除某些副副业生生产的特殊需要和的特殊需要和边远山区、交通不便的山区、交通不便的单家家独独户外，也不要包外，也不要包产到到户”2023/1/3111.政策过程n口子口子渐开开q1980年初，国家

8、年初，国家农委印委印发全国全国农村人民公社村人民公社经营管理会管理会议纪要要：“至于极少数集体至于极少数集体经济长期期办得得很不好、群众生活很困很不好、群众生活很困难，自，自发包包产到到户的，的，应当当热情帮助搞好生情帮助搞好生产，积极引极引导他他们努力保持、并且努力保持、并且逐逐渐增加增加统一一经营的因素，不要硬性扭的因素，不要硬性扭转，与群众，与群众对立，搞得既没有社会主立，搞得既没有社会主义积极性，也没有个体极性，也没有个体积极性，生极性，生产反而下降。更不可搞批判斗争反而下降。更不可搞批判斗争”。2023/1/3112.政策过程n“包包产到到户落了落了户”q1980年年9月月27日，中

9、共中央印日，中共中央印发关于关于进一步加一步加强和完善和完善农业生生产责任制的几个任制的几个问题的通知的通知：“对于包于包产到到户应当区当区别不同地区、不同社不同地区、不同社队采取不同采取不同的方的方针”，“在那些在那些边远山区和山区和贫困落后的地区，困落后的地区，要求包要求包产到到户的，的，应当支持群众的要求，当支持群众的要求，可以可以包包产到到户，也可以也可以包干到包干到户，并在一个，并在一个较长的的时间内保持内保持稳定。定。已已经实行包行包产到到户的，如果群众的，如果群众不要求改不要求改变，就，就应允允许继续实行行”。（75号文号文）q“可以、也可以可以、也可以”2023/1/3113.

10、政策过程n“给包包产到到户上一个社会主上一个社会主义的的户口口”q1982年年1月月1日，中共中央批日，中共中央批转全国全国农村工作会村工作会议纪要（要（1982年一号文件），指出年一号文件），指出“目前目前实行的各行的各种种责任制，包括小段包工定任制，包括小段包工定额计酬，酬，专业承包承包联产计酬，酬，联产到到劳，包，包产到到户、到、到组，包干到，包干到户、到、到组，等等，都是社会主，等等，都是社会主义集体集体经济的生的生产责任制。任制。不不论采取什么形式，只要群众不要求改采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要，就不要变动”，并宣布，并宣布责任制任制“长期不期不变”。2023/1/3114

11、.政策过程n全国迅速推广全国迅速推广q从从1983年到年到1986年，中共中央又接年，中共中央又接连发出出4个一号个一号文件，一再肯定包文件，一再肯定包产到到户政策政策长期不期不变。q到到1983年底，全国年底，全国1.75亿农户实行了包干到行了包干到户，占，占农户总数的数的94.5%。2023/1/3115.政策效果n人均粮食人均粮食产产量以平均每年增量以平均每年增长长25.7斤的速度上斤的速度上升，升，结结束了束了1956年集体化以后年集体化以后22年徘徊在年徘徊在600斤左右的状况，在斤左右的状况，在1984年接近年接近800斤，奠定了斤，奠定了解决温解决温饱饱、走向小康的重要基、走向小

12、康的重要基础础。n粮食粮食产产量的快速增量的快速增长长是由是由农业农业土地政策的土地政策的变变革革造成的造成的吗吗？2023/1/3116.政策效果n对中国中国农业在改革初期的超常在改革初期的超常规增增长的分解的分解q家庭承包制度改革家庭承包制度改革对农业增增长的的贡献献为42%q农产品提价的品提价的贡献献为15%q常常规趋势30%q其他因素的其他因素的贡献献13%n从生从生产队体制向家庭体制向家庭责任制的任制的转变，是，是1978-1984年年农业产出增出增长的主要源泉。的主要源泉。2023/1/3117.后来的变化n承包承包经营期期q初期一般是两三年初期一般是两三年。q从从1984年起，我

13、国逐步延年起，我国逐步延长土地承包期，土地承包期，农地承包地承包经营权期限期限历经延延长十五年、再延十五年、再延长三十年不三十年不变到到长久不久不变。n土地土地调整整q经历了允了允许调整、限制大整、限制大调整、禁止大整、禁止大调整并把小整并把小调整限定在有限范整限定在有限范围之内的之内的过程。程。2023/1/3118.后来的变化n农地自主地自主经营q从向从向农民下达指令性生民下达指令性生产计划划转变为尊重尊重农民的生民的生产经营自主自主权。n农地确地确权颁证q逐步逐步强调确确权颁证。q2013年中央一号文件提出年中央一号文件提出“全面开展全面开展农村土地确村土地确权登登记颁证工作工作”，“用

14、用5年年时间基本完成基本完成农村土地村土地承包承包经营权确确权登登记颁证工作工作”。2023/1/3119.第三节 农业土地流转政策n分田到分田到户初期，土地流初期，土地流转是被是被严格限制的。格限制的。n随着社会随着社会经济的的发展，中共中央、国展，中共中央、国务院、院、农业部及相关部部及相关部门长期关注土地流期关注土地流转问题，通，通过修正修正宪法、修改土地管理法、制定法、修改土地管理法、制定土地承包法和物土地承包法和物权法法，以及出台一系以及出台一系列的政策、法列的政策、法规等，等，对土地流土地流转进行行规范，范，农户流流转土地的土地的权利得到了允利得到了允许、肯定和支持。、肯定和支持。

15、2023/1/3120.政策过程n最初最初严格禁止流格禁止流转q82年一号文件年一号文件：“社社员承包的土地，不准承包的土地，不准买卖，不，不准出租，不准准出租，不准转让，不准荒，不准荒废，否，否则，集体有，集体有权收收回；社回；社员无力无力经营或或转营他他业时应退退还集体。集体。”q82年年宪法修改：法修改：“任何任何组织或个人不得侵占、或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法、出租或以其他形式非法转让土地。土地。”2023/1/3121.政策过程n从从84年一号文件起，国家开始鼓励年一号文件起，国家开始鼓励农地流地流转，并逐步立法确立了并逐步立法确立了农地流地流转制度。制度。q84年一号

16、文件年一号文件：“鼓励土地逐步向种田能手集中。鼓励土地逐步向种田能手集中。也可以也可以经集体同意，由社集体同意，由社员自找自找对象象协商商转包包”，但，但也也规定定“自留地、承包地均不准自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准出租”。q86年一号文件年一号文件：随着随着农民向非民向非农产业转移，鼓励耕地向移，鼓励耕地向种田能手集中，种田能手集中，发展适度展适度规模的种植模的种植专业户。q88年年宪法法：土地的使用土地的使用权可以依照法律的可以依照法律的规定定转让。q88年年土地管理法土地管理法：国有土地和集体所有的土地的使用国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法可以依法转让。2023/1/3

17、122.政策过程n重要的法律、文件重要的法律、文件q2001年年12月月30日，中共中央日，中共中央发出关于做好出关于做好农户承包地承包地使用使用权流流转工作的通知。工作的通知。q2002年年8月月29日中日中华人民共和国土地承包法人民共和国土地承包法专门设立立“土地承包土地承包经营权的流的流转”一一节。q2005年年农业部部农村土地承包村土地承包经营权流流转管理管理办法。法。q2007年物年物权法法：土地承包土地承包经营权人依照人依照农村土地承包村土地承包法的法的规定，有定，有权将土地承包将土地承包经营权采取采取转包、互包、互换、转让等方式流等方式流转。流。流转的期限不得超的期限不得超过承包

18、期的剩余期限。未承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非依法批准，不得将承包地用于非农建建设。q十七届三中全会、十八届三中全会的相关内容。十七届三中全会、十八届三中全会的相关内容。2023/1/3123.政策效果n流流转数量逐步增数量逐步增长，流，流转率已率已经超超过20%n流流转方式以方式以转包和出租方式居多包和出租方式居多n流流转入入农户的居多，流入的居多，流入专业合作社的比重合作社的比重稳步上升步上升n土地流土地流转合同合同签订率有所提高率有所提高n农民土地流民土地流转服服务组织发展展较快快n土地流土地流转中存在非中存在非农化、非粮化化、非粮化现象象n土地流土地流转纠纷有所增加

19、有所增加n存在存在未未充分考充分考虑农民意愿、侵害民意愿、侵害农民合法民合法权益的益的现象象n在土地流在土地流转的基的基础上，培育出多种形式的家庭上，培育出多种形式的家庭农场2023/1/3124.第四节 耕地保护政策n我国耕地的基本国情是我国耕地的基本国情是“三少三少”q人均耕地少人均耕地少q优质耕地少耕地少q后后备耕地耕地资源少源少n我国将保我国将保护耕地定耕地定为一一项基本国策基本国策q土地管理法土地管理法规定定“十分珍惜、合理利用土地和十分珍惜、合理利用土地和切切实保保护耕地是我国的基本国策耕地是我国的基本国策”。q“实行最行最严格的耕地保格的耕地保护制度制度”。2023/1/3125

20、.政策内容n土地用途管制土地用途管制q土地管理法土地管理法：严格限制格限制农用地用地转为建建设用地，用地，控制建控制建设用地用地总量，量，对耕地耕地实行特殊保行特殊保护。q土地用途管制的主要措施是土地用途管制的主要措施是农用地用地转用和土地征收用和土地征收审批，通批，通过审批来控制批来控制农用地用地转为建建设用地。用地。q农用地用地转为建建设用地，我国用地，我国实行两行两级审批制度，也批制度，也就是国就是国务院和省院和省级人民政府人民政府审批制度。批制度。2023/1/3126.政策内容n基本基本农田保田保护q基本基本农田是指按照一定田是指按照一定时期人口和社会期人口和社会经济发展展对农产品的

21、需求，依据土地利用品的需求，依据土地利用总体体规划确定的不得划确定的不得占用的耕地。占用的耕地。q1994年年7月，国月，国务院院发布基本布基本农田保田保护条例条例n主要内容主要内容q划定基本划定基本农田保田保护区区q严禁占用基本禁占用基本农田田q监督督执行基本行基本农田保田保护2023/1/3127.政策内容n耕地占耕地占补平衡平衡q土地管理法土地管理法：“国家国家实行占用耕地行占用耕地补偿制度制度”q非非农业建建设经批准占用耕地的，按照批准占用耕地的，按照“占多少，占多少，垦多少多少”的原的原则，由占用耕地的，由占用耕地的单位位负责开开垦与所占与所占用耕地的数量和用耕地的数量和质量相当的耕

22、地量相当的耕地。n从三个方面从三个方面进行落行落实q明确明确责任，落任，落实耕地占耕地占补平衡的法定平衡的法定义务q采取措施，把采取措施，把补充耕地落到充耕地落到实处q检查监测，确保占，确保占补平衡措施的落平衡措施的落实2023/1/3128.政策内容n设定耕地保定耕地保护目目标q94年国年国务院关于院关于贯彻实施中国施中国21世世纪议程的程的通知通知：“保保护耕地耕地资源，控制建源，控制建设占用耕地，占用耕地，2000年耕地保有量不少于年耕地保有量不少于1.22亿公公顷”的目的目标。q全国土地利用全国土地利用总体体规划划纲要要（1996-2010）：“耕地面耕地面积保持平衡，到保持平衡，到2

23、000年耕地年耕地总面面积保持在保持在12933万公万公顷（19.40亿亩）以上；到）以上；到2010年耕地年耕地总面面积保持在保持在12801万公万公顷（19.2亿亩）以上）以上”。q十八十八亿亩耕地耕地红线2023/1/3129.政策内容n收取税收取税费q耕地占用税耕地占用税q新菜地开新菜地开发建建设基金基金q耕地保耕地保护补偿基金基金n法律手段法律手段q破坏耕地罪破坏耕地罪q非法批地罪非法批地罪q非法非法转让土地罪土地罪2023/1/3130.政策效果n总体上看，我国耕地体上看，我国耕地总量下降量下降较快，耕地保快，耕地保护面面临严峻的挑峻的挑战。q全国土地利用全国土地利用总体体规划划纲

24、要（要（1996-2010年）年）的目的目标：“到到2000年耕地年耕地总面面积保持在保持在12933万万公公顷（19.40亿亩）以上；到）以上；到2010年耕地年耕地总面面积保保持在持在12801万公万公顷（19.20亿亩）以上）以上”。q在在现实中很快就被突破了中很快就被突破了规划的划的2010年年红线早早在在2000年就被突破了。年就被突破了。2023/1/3131.政策效果n2007年国家提出耕地年国家提出耕地红线以后，耕地大量减少以后，耕地大量减少的的势头才有所遏制。才有所遏制。q据据统计，2008年至年至2011年，全国建年，全国建设占用耕地占用耕地1560万万亩，同期，同期补充耕

25、地充耕地1630.5万万亩，因灾，因灾损毁耕耕地地145.9万万亩、生、生态退耕退耕48.6万万亩、农业结构构调整整减少耕地减少耕地2.4万万亩，耕地，耕地总体体净减少减少126.4万万亩。q截至截至2011年底全国保有耕地年底全国保有耕地18.2476亿亩，基本，基本农田面田面积稳定在定在15.6亿亩以上。以上。2023/1/3132.政策效果n耕地保耕地保护中一个更中一个更为严重且比重且比较容易被忽略的容易被忽略的重要重要问题是耕地是耕地质量的下降。量的下降。q除了植被退化、水土流失等因素造成耕地除了植被退化、水土流失等因素造成耕地质量下降量下降之外，占之外，占优补劣劣进一步加一步加剧了耕

26、地了耕地质量的下滑。量的下滑。q新增耕地新增耕地虽然能然能够在数量上在数量上缓解耕地面解耕地面积的减少程的减少程度，但度，但这类新增耕地主要通新增耕地主要通过整理、复整理、复垦或开或开发未未利用地等途径得来，一般来利用地等途径得来，一般来说，质量量较被征占的耕被征占的耕地地质量低得多。量低得多。q被征占耕地常是城市郊区集中、被征占耕地常是城市郊区集中、连片的片的优质高高产良良田，而新增耕地通常零散、田，而新增耕地通常零散、细碎且碎且质量普遍偏低量普遍偏低。2023/1/3133.第五节 进一步导读n广广义的土地政策研究的土地政策研究q黄黄贤金金，土地政策学（中国土地政策学（中国农业，2007）

27、q姜姜爱林林，土地政策学引土地政策学引论（华龄，2012）n土土地制度、土地政策的地制度、土地政策的发展展历程程q吴次芳、靳相木吴次芳、靳相木，中国土地制度改革三十年中国土地制度改革三十年（科学，（科学，2009）n土地政策的土地政策的问题和改革和改革q蒋省三、刘守英、李青蒋省三、刘守英、李青，中国土地政策改革：政中国土地政策改革：政策演策演进与地方与地方实施（上海三施（上海三联，2010）2023/1/3134.第五节 进一步导读n政策政策执行行q叶叶剑平等基于十七省平等基于十七省调查数据在管理世界上数据在管理世界上发表的中国表的中国农村土地使用村土地使用权调查研究等研究等论文文q黄季焜、郜

28、亮亮、冀黄季焜、郜亮亮、冀县卿、卿、罗斯高斯高，中国的中国的农地地制度、制度、农地流地流转和和农地投地投资（格致，（格致，2012）n政策政策动态q中国土地勘中国土地勘测规划院每年划院每年编写写出版出版的年度研究的年度研究报告告中国土地政策中国土地政策蓝皮皮书2023/1/3135.第五节 进一步导读n林地政策林地政策q孔祥智等的孔祥智等的“集体林集体林权制度改革与社会主制度改革与社会主义新新农村村建建设论丛”（中国人民大学出版社，（中国人民大学出版社，2008）q国家林国家林业局局“集体林集体林权制度改革制度改革监测”项目目组每年每年发布的集体林布的集体林权制度改革制度改革监测报告告n草地政策草地政策q柴浩放柴浩放，草草场资源治理中的集体行源治理中的集体行动研究（中研究（中国国农业，2011）q范范远江江，西藏草西藏草场产权制度制度变迁研究（四川大迁研究（四川大学出版社，学出版社，2009）2023/1/3136.37谢谢！2023/1/3137.谢谢观看！