立体化社会治安防控体系建设的制约因素及建设路径_张育勤.docx

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1、 2015 年第 1 期 NO. 1 2015 云南警官学院学报 Journal of Yunnan Police Officer Academy 总第 l 8期 Suml08 立体化社会治安 防控体系建设的制约因素及建设路径 张育勤、陈玉 余季丰 2 (1.云南警官学院，云南 昆明 650223; 2.云南省普洱市思茅区警令部，云南 普洱 665000) 内容摘要：十八大后完善立体化社会治安防控体系成为治安防控的顶层设计，虽然各地构建立体化社会治安防控体 系模式各有特色，但均局限在公安机关一揽子包干的狭隘格局内，缺乏有效整合社会治安资源的机制，无法满足开放条 件下的治安防控需要。完善立体化社

2、会治安防控体系运作模式，应在 “ 治理 ” 理念指导下，在党委政府统一领导下，以 制度建设为保障，协调建立协同防控长效体系，整合内部警力资源与社会资源，广泛应用科技手段，构建有效 “ 打、防、 管、控 ” 的工作体系。 关键词：立体化；社会治安；防控体系 中图分类号： D631 文献标识码 ： A 文章编号： 1672 6057 (2015) 01 -55 -05 党的十八大报告指出要 “ 深化平安建设， 完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保 障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生 命财产安全 ” 。这是党在新的历史阶段提出的社 会管理新目标，为公安机关维护社会治安工作指 明了方向。

3、由此，最早于 2001年提出的社会治 安防控体系成为国家层面的治安策略。之后，各 地公安机关建设立体化社会治安防控体系的工作 势头千帆竞发，体系模式各有特色。但各地见诸 报端的经验做法，均局限于公安机关独家支撑的 狭隘格局内谋求效率提升，缺乏有效整合社会治 安资源的机制，无法满足开放条件下 的治安防控 需要，可防性案件居高不下的治安形势没有得到 根本转变。 一、当前立体化社会治安防控体系 建设的主要做法及前景 (一）优化工作机制提高效率 不断优化、革新警务工作机制，这是当前各 地公安机关构建立体化治安防控体系的着力点。 比如建立点线面结合、屯警固守与流动巡逻结合 的网格化巡逻防控机制；建立车辆

4、堵截、人员核 查、信息比对、嫌犯查控等警种协作机制，提升 打防管控合力。优化和革新警务工作机制，是每 一个公安机关都在探索的工作。在我国地域辽 阔，人口众多，经济和社会发展不平衡，治安维 稳形势各不相同的 背景下，很难也不可能形成一 个通用模式。 (二）发动群众参与治安防范 治安问题是社会问题，没有社会广泛参与的 治安防控不能称之为社会治安防控，而同时，政 府的力量是有限的，完全依赖政府进行治安防控 不仅难以实现，同时防控的效益也不佳。在长期 的治安防控实践中，逐渐形成了非政府性力量参 与的雏形，主要包括社会组织、有偿服务企业和 治安志愿者等，社会组织主要指在公安机关指导 收稿日期： 2015

5、 -01 -01 作者简介：张育勤，女，云南警官学院治安管理学院副教授，研宄方向为治安管理。 陈玉，女，云南警官学院治安管理学院讲师，研宄方向为治安管理。 余季丰，男，普洱市公安局思茅分局民警，主要从事治安防控工作。 55 张育勤，等：立体化社会治安防控体系建设的制约因素及建设路径 下、协助公安机关维护社会治安的专业安保组织 如企事业单位内保组织、治安联防队等。各地通 过社会管理综合治理委员会、社区警务等平台建 立并推动治保会、护村队等群众组织参与社会治 安建设。但是，仅依靠官方行政力量推动，缺乏 对各参与主体的有效激励机制，参与主体敷衍塞 责，防控 效果总体上看还不尽人意。 (三） 增加警力

6、投入，屯警街面 各地通过招录新警、跨区选调、增加协警等 方式补充巡防警力，甚至将非专业警种常态投放 到街面参与巡逻，最大限度缩小警力与任务不相 适应的差距。这种依靠民警 “ 五加二 ” 、 “ 白加 黑 ” 连轴转的粗放投入能否长期坚持，单就警 力比例来看，以现有警力支撑 13亿人口的治安 重任使防控工作难以为继。 (四） 完善技防物防 技防主要是推广平安城市报警监控系统，提 高公安工作的科技含量，向科技要战斗力。从实 践效果来看，这对固定证据、发现线索、网上追 逃、掌握涉案人员和车辆活动轨迹确实起到了积 极作用。但开展视频巡逻仍需足够的警力投入， 且事前发现、事中控制的作用并不明显，其作用

7、主要体现在事后打击上。物防在农村主要是犬 防、鹅防，提前 “ 报警 ” ；在城市主要是安装门 禁系统、防攀爬墙等设施，其局限性显而易见。 综上所述，虽然当前各地构建立体化社会治 安防控体系模式各有特色，但均局限在公安机关 一揽子包干的狭隘格局内进行改善，缺乏整体 性、长远性、协同性的宏观战略构想。解决 “ 防控主体是谁 ” 的结构体系由公安机关独家支 撑，解决 “ 发挥什么作用 ” 的功能体系孤立单 一， 解决 “ 什么防控手段 ” 的方法体系重打轻 防，解决 “ 保障工作运转 ” 的制度体系临时协 调，解决 “ 何种方式运转 ” 的运行体系自上而 下。防控思维是 “ 我们 ” 公安机关对 “

8、 你们 ” 社会的简单对立，没有树立 “ 我们 ” 一起防控 的理念和模式，无法适应动态条件下的治安防控 工作需要。因此，建设立体化社会治安防控体 系，必须打破公安机关独家支撑的狭隘格局，在 范式结构的转型升级上谋求突破。 56 二、立体化社会治安防控体系建设的制约因素 (一） 多元主体参与社会治安防控工作机制 不完善 公安机关在长期承担治安防控主力军作用的 实践中，能力是胜任的，特别是在计划经济相对 静止的环境下，工作成效明显。但这也孕育出对 治安工作一揽子包干的直线思维，导致长期不注 重发动群众参与，部署开展治安防控工作从来没 有真正着力于挖掘群众力量。进而孕育出治安防 控是公安对社会的社

9、会心态，全体社会成员甚至 社会管理综合治理成员单位对治安防范亦持 “ 事不关己高高挂起 ” 的态度，防控工作失去了 自下而上的社会支撑，占人口比例 1. 3%c的微薄 警力苦撑 13亿人口的治安重任，防控结构呈倒 金字塔形状，独木难支。另外，社会治安防控工 作各多元主体都从自己的实际利益进行着眼、挑 肥拣瘦，对于有利可图的都希望能够行使权力， 纷纷进行争抢；对于硬骨头则不愿参与太多或者 就是进行推脱。对于这种多部门的权力重叠和功 能相交的现象，既造成了行政成本的资源浪费， 又让社会治安防控工作出现多头管理却谁都不愿 出力的社会窘境。没有合理的规划和统一的协调 的 “ 顶层设计 ” ，让社会治安

10、防控工作处在一个 非良性的环境中。 (二） 警务机制运行不畅 各警种一盘棋联动是动态社会环境下有效防 控违法犯罪活动的现实需要，但当前 的警务运行 机制却普遍存在各自为战、被动滞后等弊端，极 大地削弱了公安机关有效防范、精准管控、快速 打击的能力。比如部门之间，各部门为减轻工作 负担，对超出业务范围但又属于人民警察职责任 务的其他 “ 苦差事 ” 置之事外，导致警力分散， 力量薄弱；而一旦获取有价值的线索信息，又都 争相办理，由本部门民警单干，造成专业不对口 工作质量差等问题。 (三） 刑事处罚宽缓审慎冲击制裁防线 犯罪是为了获得利益，而刑罚则是对非法获 得利益的否定性对待给付，本质上是利益博

11、弈。 但近年来，对违法犯罪行为的处罚宽缓审慎，犯 张育勤，等：立体化社会治安防控体系建设的制约因素及建设路径 罪获得的利益远大于受到处罚丧失的利益，客观 上弱化了刑罚的制裁功能，而刑罚又是立体化社 会治安防控体系遏制犯罪的最后一道防线。例 如，2013年云南省普洱市思茅区抓获未成年犯 罪嫌疑人 131名，对未成年犯罪嫌疑人，依法不 能隔离管教，只能责令家长严加看管 。而家长 或忙于生计无暇顾及，或看管不力，使未成年犯 罪嫌疑人实际上处于漏管状态，多次作案反复作 案现象突出。即使对已达刑事责任年龄和具有刑 事责 任能力的犯罪分子，刑事处罚也宽缓审慎， 其感受不到刑罚的威严， “ 二进宫 、 “

12、三进宫 ” 现象突出。 三、立体化社会治安防控体系建设的路径选择 从国家治理体系和治理能力现代化的角度 看，完善立体化社会治安防控体系是站在新的历 史阶段提出的社会管理新目标，是平安建设顶层 设计的总规划 =“ 治理 ” 理念的提出，本身是一 场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于 交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命 ; 是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引 发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国 家实验 。构建立体化社会治安防控体系运作模 式，是公安机关新时期应对复杂治安局势新的重 大战略，要在党委政府统一领导下，整合内部警 力资源与社会资源，以综合警务改革创新为基 础，

13、以全时空巡逻防控为基本勤务方式，广泛应 用科技手段，构建党、政、警、社、民五位一体 的有效 “ 打、防、管、控 ” 的工作体系。 (一）以制度建设为保障，协调建立协同防 控长效体系 立体化社会治安防控体系建设必须要走出公 安机关独家支撑的狭溢格局，构建党、政、警、 社、民五位一体的体系模式。向群众要警力、联 合政府部门、发动社会组织力量，是加强社会 组 织治安防控能力的现实需求。要建立互助互惠的 合作伙伴关系，畅通表达利益渠道，以共同决策 机制、监督机制、保障机制为基础，整合资源， 构建多元主体多层次合作机制，使各个参与主体 正确履职、充分发挥各自的职能与优势，共同进 行治安防控管理。 协同防

14、控的本质是力量整合，以及由此产 生的情报信息、执法装备等执法资源共享， 包括各部门之间、公安机关各警种之间的力 量整合和资源共享。这是在体制内进行的整 合，相对于整合群众力量更具有可操作性， 公安机关应发挥好 “ 一把手 ” 进政府班子的 优势，协调建立以考核导向、行政推 动、奖 惩激励等一系列措施推动的部门协同防控机 制，切实推动各参与方在立体化防控体系中 的互动。比如在各部门之间，协调建立由同 级政府副秘书长或办公室副主任兼任主要负 责人的常设性综合执法机构，从各部门抽调 人员固定场所集体办公，对跨部门的行政审 批及行业、场所经营活动的监督检查，明确 要求各涉及方常态化联合开展，切实消除其

15、 中任何一方临时协调常遭遇的人手不够、时 间冲突等亦真亦假的理由弊端，真正形成防 控合力。在公安机关各警种之间，要以考核 为导向，建立工作绩效捆绑考核机制，切实 整合各警种的警力优势、专 业优势、信息优 势和手段优势，形成多警种配合、多层次互 补的联动作战格局，构建起 “ 一盘棋 ” 良性 互动的和谐防控关系。 (二）打通实现可期待利益的通道，吸引群 众自下而上参与 治安防控不竭的力量源泉存在于群众之中， 要以吸引群众自下而上参与为着力点，但中国的 集体人格中缺少对公共事务的自觉参与意识，这 己在多年来依靠行政力量推动群众参与治安的实 践中被证明。因此，吸引群众参与，要善于利用 市场经济思维和

16、市场运行机制，导入利益因素， 使群众的利益在市场交换中得以实现，履行善良 管理义务和善良注意义务的责任在市场 交换中培 资料来源于云南省普洱市思茅区公安机关内部资料 江必新 .推进国家治理体系和治理能力现代化 .2013-11-15光明日报 57 张育勤，等：立体化社会治安防控体系建设的制约因素及建设路径 育践行，从而推动建立群众自觉参与的模式。立 体化社会治安防控体系建设的根本要义在于保障 人民安居乐业，这同人民的利益是一致的，具有 吸引人民自觉参与的利益基础，故推动建立人民 自觉参与的治安防控体系是可行的。以居民小区 的防控为例，业主向物管公司交纳管理费，提出 小区内部的治安防范要求，物管

17、公司又组织业主 对财产进行投保，保险公司必然设置保险条款倒 逼物管公司履行看护义务和业主履行善良管理义 务。这就在三方之间产生了业主现有财产不减 少、物管公司和保险公司积极财产增加的期待利 益和履行义务的相互监督关系，从而把责任意识 交由市场进行培育。这种模式均可在责任主体明 确的单位、行业、场所实施，通过普遍实施，培 育起群众自我防范的行动自觉，形成自下而上参 与的广阔严密防线。 (三）以高危群体为重点，分类建立主体源 头约束体系 “ 防什么人 ?” 这是立体化社会治安防控体 系建设 必须回答的问题。各地经济发展、民俗民 风、区位特点等方面存在差异，必然带来犯罪高 危群体存在差异。比如云南省

18、普洱市思茅区， 2013年抓获 131名未成年犯罪嫌疑人，隔离戒 毒568名吸毒人员（其中，强制隔离戒毒 56名， 自愿戒毒 512名，男性 376名，女性 192名） 。 经查证，每名未成年嫌疑人当年至少实施 “ 两 抢一盗 ” 案件 1起；每名男性吸毒人员当年实 施“ 两抢一盗 ” 案件 1至 3起不等，取平均数 计算，376名男性吸毒人员当年实施 “ 两抢一 盗 ” 案件752起。这两类群体就是思茅区的高 危犯罪群体，当年实施的 “ 两 抢一盗 ” 案件合 计至少 883起，占全部可防性案件的 31.2%。 女性吸毒人员则基本涉及卖淫。那么，防住这两 个高危群体，就相当于防住了 883起

19、 “ 两抢一 盗 ” 案件和若干卖淫案件。因此，公安机关应 分类建立高危犯罪群体常态监测机制和约束机 制，明确防控工作的重点对象，有效约束其行 资料来源于云南省普洱市思茅区公安机关内部资料 资料来源于云南省普洱市思茅区公安机关内部资料 动，使其不能犯。比如对依法不能强制隔离戒 毒，闲散在社会上危害又大的吸毒人员，促成建 立社会经营、财政补贴的自愿戒毒场所，动员吸 毒人员家属将其送往自愿戒毒场所隔离戒毒，防 止其闲散在社会上造成现实危害。再如对未成年 闲散人员，提请政府建立未成年人监护干预机 制，将监护人履行监护职责情况与其社会福利、 个人考评等直接利益挂钩，促使监护人履职尽 责，真正把未成年闲

20、散人员纳入有效的看管监护 中。 (四） 以科技手段为支撑，加快建立事中发 现打击体系 当前，以 “ DQB” 系统、平安城市报警与 监控系统、警综平台三大系统为主的信息化应用 在公安工作中已展示出旺盛的生命力。 2013年， 云南省普洱市思茅分局就通过信息化手段破获案 件 994起，通过 预警信息抓获网上逃犯 26名， 查获涉嫌违法机动车 13辆 。可以肯定，在人 员、资金、信息、货物大流动的时代背景下，科 技应用对提升公安机关的核心战斗力具有更加广 阔的前景。因此，进一步推进公安科技建设，为 防控工作提供坚实的科技支撑。省市公安机关要 发挥资金优势、人才优势和技术优势重建设，加 快建成一批能

21、满足发现、控制、预警、抓捕等业 务需要的科技应用系统，并搭建部门间信息共享 服务平台，获取公安工作急需的民航、银行、交 通、电信、邮电、工商、税务、社保、民政、房 地产等信息资源，为基层实战部门提供信息支 持。县区公安机关要紧贴工作需要重应用，大力 推广科技应用系统，积极探索将科技手段转化为 现实战斗力的途径。当前，要高度重视信息采集 工作，为充实各类资源库和今后的深度应用提供 鲜活、准确的数据支撑；同时，要以 “ DQB” 系统应用为龙头，探索建立警种协同配合、信息 资源共享的联动机制，形成猫鼠同步发现打击模 式。 (五） 以赃物流向为导引，建立买方市场控 58 张育勤，等：立体化社会治安防

22、控体系建设的制约因素及建设路径 制体系 “ 两抢一盗 ” 案件是发案率最高的可防性案 件，其涉案财物除了现金用于直接消费外，被盗 抢摩托车、电动车及铜铁制品均通过市场交易环 节转换成货币，由此产生了涉案财物流向及控制 买方市场问题。从实践来看，摩托车主要销往城 市周边农村，电动车主要销给城市流动人口，铜 铁制品主要销往废旧金属收购点。相应地，城市 周边农村、城市流动人口、废旧金属收购点就应 该作为主要的涉案财物买方市场进行重点管控。 对城市周边农村，逐村逐户开展机动车所有权转 移登记、善意取得等相关法律法规宣传，引导群 众合法购买。对不符合机动车转移登 记、善意取 得等规定又说不清来源的，用活

23、用足法律法规， 或按民法关于遗失物的规定收归国库；或根据检 测情况强制报废；或逾期办不了合法手续，经公 示又无人认领的，依法销毁。这就増加了买受方 的资金投入风险，从而使被盗抢摩托车无人愿 买，无处可卖。对电动车，也可参照摩托车处理 办法处理。对废旧金属收购点，可建立监管、奖 励、处罚相结合的管控机制，将工商、商务、环 保、公安等部门的监管职能捆绑运行，形成合 力，规范业主的经营行为，使其没有机会犯；同 时，建立业主守法经营奖惩机制，对依法经营并 举报违法犯罪线索的， 给予物质奖励，使其不愿 犯；反之，不按规定登记卖方信息或有收赃行为 的，依法严厉处罚，使其不敢犯。 (六）以手机短信为平台，常

24、态建立防控信 息发布体系 从实践看，多发性可防案件中，受害人除了 不尽善良管理义务或财迷心窍外，还普遍缺乏必 要的防范技能。这在电信诈骗、金融诈骗等领域 较为明显，而这类犯罪一旦既遂，受害人往往损 失巨大。比如恶意使用他人身份证复印件实施犯 罪的案件，群众无论是办理信用卡、手机卡等证 卡业务，还是办理基金、保险、贷款等金融业 务，只要被要求提供身份证复印件的，一律照 办。而群众不懂得 采取身份证复印件签注的方式 可防止他人恶意使用，导致提交的身份证复印件 被恶意另作他用。这个专业问题绝大多数群众并 不掌握，相关部门就有提示提醒的义务。所以， 建设立体化社会治安防控体系，必须把防范技能 教育纳入

25、规划，采取恰当的方式，常态发布可防 性案件的规律特点、识别技巧和防范措施等信 息，提高群众识别能力和防范技能。虽然长期以 来，公安机关采取公共场所粘贴警情提示，在政 府网站发布信息等方式开展宣传教育。但一方 面，往往限于事实发布，没有教育提高功能；另 一方面，宣传教育面狭窄。相比之下，通过手机 短信 发布更具可行性。据国家工信部统计，截至 2013年 3月，中国手机用户共有 11.46亿，占 全国人口的 84. 9% 。公安机关应当借助这一分 布最广的媒介，根据季节性、地域性、行业性犯 罪规律，结合在日常接处警中掌握的各种犯罪类 别，主动向相关部门征集涉及其业务的犯罪特 点、常用手法、识别技巧、防范措施，汇编整理 后常态化向广大手机用户发送，切实缩短传统媒 体宣传教育达不到的 “ 最后 1公里 ” 距离，提 高广大群众的防范技能。 ( 责 任 编 辑 刘 敏 ) http: /www. chinadaily. com. cn/hqgj/jryw/2013 - 05 - 20/content_ 9078304. html 59