第三章-政府预算管理与分类.pptx
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1、第三章 政府预算管理与分类中央财经大学目录第一节政府预算管理要素及流程第二节政府预算管理流程与周期第三节政府预算管理组织体系第四节政府收支分类第五节政府预算信息化管理第一节 政府预算管理要素及流程1单 击 添 加 标 题(一)定义020304预算管理是指政府依据法律法规对预算过程中的预算决策、资金筹集、分配、使用及绩效等进行的组织、协调和监督等活动,是财政管理的核心组成部分,也是政府对经济实施宏观调控的重要手段。预算管理的手段包括计划、组织、协调、控制、评价、监督等,预算管理的目标是使预算过程规范、预算资金有序高效运行。一、政府预算管理1.预算管理主体3.预算管理范围2.预算管理客体4.预算管
2、理目标5.预算管理手段(二)预 算 管 理 要 素(二)预算管理要素法律手段是指为了保证政府职能的实现而进行的财政预算立法、执法、监督等一系列管理活动。预算立法是运用法律手段强化预算管理的基础与前提,而执法和监督机制则是依法管理政府预算的核心内容。经济手段是指预算管理主体按照客观经济规律的要求,利用财政预算方面的各种经济杠杆,对被管理对象经济利益的调整、控制、约束和引导其预算行为,以达到管理目标。行政手段是指政府预算机关依靠行政力量,采用命令、指示、规定、指令性计划等方式,对财政预算分配活动实施的各种管理,它应建立在预算法制基础之上。预 算 管 理 手 段预算管理手段第二节 政府预算管理流程与
3、周期2一、政府预算管理流程一、政 府 预 算 管 理 流 程1.1.预算规划与编制预算规划与编制预算方案即政府收支计划的安排要受到一国的法律法规、政策制度、公众意愿制约,而这一切要通过政府预算的中长期规划和短期计划来体现。政府年度的预算属于短期的计划,它的安排是建立在中长期财政计划的基础上,根据国内外的政治经济形势,结合本国国民经济运行和社会发展的诸多矛盾,按照财政收支状况,分别轻重缓急进行决策的结果。2.2.预算审查与批准预算审查与批准预算草案编制完成后要按照法定的程序进入审查批准阶段,也是公众及代议机构参与决策的重要步骤,进而使预算方案合法化。这一过程在我国表现为各级人民代表大会对政府预算
4、的审查批准。3.3.预算执行与调整预算执行与调整政府预算经过审批后即进入执行阶段,预算的执行既是将预算安排的收支计划指标的实现过程,它是各项预算决策是否能够落实到位的关键环节,这一阶段财政部门要通过合理组织收入和有序安排支出实现既定目标。如需改变经批准的预算则需要经过法定的调整程序。一、政府预算管理流程一、政 府 预 算 管 理 流 程4.4.政府决算与审计政府决算与审计每个执行周期完成后还要对预算的执行情况进行总结,即进入决算过程。而政府的决算草案在提请立法机关批准前,需要经过审计机关的审计。对政府预算执行情况的审计是指按照一定的财务、会计、预算规定对政府预算实施的结果进行检查与评价的过程。
5、其目的是通过对预算结果与预算目标的差异、预算执行成本与效益(包括社会效益)的分析、收支的实现与是否合法合规等的审查,及时发现问题,调整和矫正预算执行中的偏差,揭示和制止资金使用中的违法违规等问题。良好的预算管理需要通过强化财政责任以增进公共利益的实现,提高公众对公共产品及服务的满意度,因此,需要通过政府财务报告全面真实反映政府收支状况及公共受托责任,回应立法机关和公众的需求。5.5.预算绩效与监督预算绩效与监督在公共预算的前提下,作为公共受托责任的政府,不仅要依法合规花钱,更要将如何花好钱作为预算管理的重要内容,即在预算的全过程引入绩效管理,建立起以绩效目标为导向、以绩效执行为保障、以绩效评价
6、为手段、以评价结果应用为核心的管理制度。一、政府预算管理流程二、政 府 预 算 期 限 与 时 效(一)政府预算年度(一)政府预算年度1.预算年度预算年度预算年度,也称为财政年度,是指编制和执行预算所应依据的法定时限,也就是一国预算收支起止的有效期限。这里包含政府预算编制和执行所必须确定的预算期限和时效。预算期限是指按预算计划组织收支实际经历的时间,预算时效指经法定程序认可而具有法律效力的预算收支起迄时间,即该预算发生效力的时间。就多数国家而言,预算期限和时效是一致的,即预算中所列收支预计的发生时间和这一计划付诸实施发生效力的时间是一个统一的过程,这一过程通常被确定为一年,称为预算年度。2.预
7、算年度类型预算年度类型在实践中,世界各国采用的预算年度类型主要有两种,一种是历年制,即预算年度按日历年度计算,由每年1月1日至12月31日止。另一种是跨年制,即一个预算年度跨越两个日历年度,具体起迄时间又有若干不同的情况。3.3.决定一国预算年度类型的主要因素决定一国预算年度类型的主要因素决定一国预算年度类型的主要因素:一是每年立法机关召开会议审议政府预算的时间,审议批准后即进入预算的执行,以保证预算的执行具有法律效力;二是收入入库的时间,一般以收入集中入库比较多,库款比较充裕的时候开始一个预算年度,以利于预算的执行。如一些农业国,其财政收入状况与农业丰歉直接相关;三是历史原因,主要是原属殖民
8、地国家,沿用其原宗主国预算年度。二、政府预算期限与时效(二)标 准 预 算 周 期决算预算执行预算编制预算编制环节包括预算编制准备、收支预测、具体编制等内容。预算执行包括事中审计、评估分析和财政报告等内容。决算包括年终清理、编制决算表格、事后审计、评估分析和财政报告等内容。(二)标准预算周期三、我 国 政 府 预 算 周 期 的 构 成标准预算周期与预算年度是一个既相联系又相区别的概念。首先,标准预算周期与预算年度密切关联。预算年度是标准预算周期的基础,标准预算周期是围绕某一年度预算的管理确定并展开的,预算年度作为一个阶段(预算执行阶段)存在于一个标准预算周期之中。其次,标准预算周期与预算年度
9、有很大区别。预算年度是静态的,具有明显的时段性,标准预算周期是动态和滚动发展的;预算年度与标准预算周期存在时间上的交叉重叠,标准预算周期跨越了预算年度,同一标准预算周期存在于不同预算年度中,而在每一个预算年度内不同标准预算周期的三个阶段同时并存。三、我国政府预算周期的构成三、我 国 政 府 预 算 周 期 的 构 成我国的预算年度实行历年制,自每年的1月1日至12月31日止。预算周期从政府各部门编制预算开始,到预算执行后的审计直至决算报各级人大常委会审批为止,每个预算周期长达近30个月。同样,在一个预算年度内,要在审批、执行本预算年度预算的同时,审核上一预算年度的预算执行情况,并编制下一预算年
10、度的预算。预算编制准备编制预算草案审查批准及批复预算执行收支预算决算与审计三、我国政府预算周期的构成三、我 国 政 府 预 算 周 期 的 构 成1.1.预算编制准备(每年年中预算编制准备(每年年中)2.2.编制预算草案(每年编制预算草案(每年6 6月左右至月左右至1212月底)月底)3.3.审查批准及批复预算(每年审查批准及批复预算(每年1 1月至月至5 5月左右)月左右)4.4.执行收支预算(每年执行收支预算(每年1 1月月1 1日至日至1212月月3131日)日)5.5.决算与审计(每年决算与审计(每年1 1月月1 1日至日至8 8月)月)三、我国政府预算周期的构成第三节 政府预算管理组
11、织体系3一、立 法 层 面 的 预 算 管 理 体 系 及 职 权各级人民代表大会实施预算管理是国家中华人民共和国宪法(下称宪法)和预算法等法律赋予各级人民代表大会(包括全国人大和地方各级人大)的一项基本权利。各级人民代表大会常务委员会各级人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关,在人民代表大会闭会期间依法行使相关预算管理权利。各级人民代表大会专门委员会各级人民代表大会的专门委员会是各级人大的常设工作机构,由各级人民代表大会产生,受各级人民代表大会领导,对各级人民代表大会负责。人大预算工作委员会人大预算工作委员会是人大常委会的工作机构,在当前预算监督工作日益重要的情况下,地方人大成立专门
12、的预算工作委员会已经成为现实。(一)组织管理体系(一)组织管理体系一、立法层面的预算管理体系及职权审查、批准权即各级人大及其常委会,以及各级人大专门机构享有审查、批准、监督其他预算主体经济行为,并赋予其法律效力的权力。改变、撤销权监督权对预算依法行使监督、检查和督导的权利。即各级人大及其常委会依法对某种法律行为作出修正、补充或撤销的权利。一、立 法 层 面 的 预 算 管 理 体 系 及 职 权预算预算管理职责权限划分管理职责权限划分预算管理权,是国家政治权力的重要组成部分。立法机关预算管理职权的依据是国家宪法和法律的规定。立法机关的预算管理职权即各级人民代表大会及其常委会,以及各级人大专门机
13、构的预算管理职权。包括一、立法层面的预算管理体系及职权二、各 级 政 府 间 预 算 管 理 体 系 及 职 权(一)政府预算管理体系构成(一)政府预算管理体系构成中央预算中央预算及地方预算及地方预算根据宪法规定,我国目前行政区域划分为:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。与之相适应,预算法第三条规定:国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。省、自治区和直辖市预算以下为地方预算。政府预算中央预算地方预算省(自治区、直辖市)预算设区的市预算县(不设
14、区的市、市辖区、旗)预算乡(民族乡、镇)预算自治州预算县(不设区的市、市辖区、旗)预算乡(民族乡、镇)预算二、各级政府间预算管理体系及职权二、各 级 政 府 间 预 算 管 理 体 系 及 职 权(二)预算管理职责权限划分(二)预算管理职责权限划分预算管理体制的核心,是如何处理政府间预算资金管理范围及权限的划分,以及相应的责任与利益。预算范围及职责权限的划分的影响要素有:(1)中央政府与各级地方政府各自应承担的职责,也称事权,具体为政府提供公共产品及公共服务的范围、规模等;(2)与事权相适应的支出责任,即相应的成本费用在各级政府之间进行合理界定、划分和分摊的依据及标准;(3)履行政府职能及相应
15、的支出责任所需要的财政收入在各级政府间进行分配的制度及办法;(4)中央政府或上级地方政府,对地区间的财政能力与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度和措施等,也称政府转移支付制度。二、各级政府间预算管理体系及职权二、各 级 政 府 间 预 算 管 理 体 系 及 职 权即在处理政府间预算收支范围划分时,既要保证中央政府的适度集权与宏观调控能力,还要兼顾地方政府的分权和自主管理能力,实现二者之间的平衡与协调。即由于信息不对称,地方政府获取和处理信息的成本比中央政府低,因此,地方政府提供更符合居民偏好的区域性公共产品及服务品。即在多层级政府条件下,必须合理划分各级政府职能,尽量避免局部
16、利益和整体利益的冲突。即在政府间事权划分上,要设计一种体制,使所有的参与人(中央政府和地方政府)即使按照自己的利益去运作,也能实现整体利益最大化。中央宏观调控和地方自主相结合的原则外部性原则效率性原则激励相容原则二、各级政府间预算管理体系及职权二、各 级 政 府 间 预 算 管 理 体 系 及 职 权要实现经济稳定目标,政府运用财政货币政策进行调控是必不可少的,包括内在稳定器和相机抉择政策。稳定职能应由中央政府承担的理由是,由地方政府谋求各自辖区的局部稳定,极易导致其他地区乃至全国的不稳定,如竞争性的税收优惠政策等。稳 定 职 能 主 要 由 中 央 政 府 履 行分配职能是财政最基本的职能,
17、包括收入的再分配和地区间资源要素的再分配。这种分配和再分配方案的制定和实施权必须由中央政府来掌握,如果由地方政府行使再分配的权力,则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度,从而导致人口、资源等要素不合理流动,导致缺乏经济效率。分 配 职 能 主 要 由 中 央 政 府 履 行财政配置资源的内容是多方面的,由于中央政府和地方政府都要在不同的受益范围内提供公共产品,配置功能一般由中央、地方共同承担。资 源 配 置 职 能 由 中 央 与 地 方 政 府 共 同 履 行二、各级政府间预算管理体系及职权全国性公共产品应由中央政府提供01地方性公共产品应由地方政府来承担02中央政府应参与
18、具有跨地区“外部效应”的公共产品03调节收入分配的职责多由中央政府承担04主要包括:国防、外交、全国性的立法和司法、中央银行、中央税的征管等。宏观经济稳定(包括财政、金融政策)是一种特殊的全国性公共产品,其责任也应由中央政府承担。主要包括:区域内交通、警察、消防、教育、环保、供水、下水道、垃圾处理、公园、对地区经济发展的支持、地方性法律的制定和实施等。例如跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮电通讯等项目。另外,有些项目虽然位于某个地区,但受益者却不仅限于本地居民,中央政府应在一定程度上参与成本分摊。包括收入分配政策、就业政策、养老保险等政策的制定和实施;中央对地方政府的转移支付等。当然,中央政府在
19、这方面承担较大职责并不意味着由它承担全部成本,可能只需中央政府的某种补贴。二、各 级 政 府 间 预 算 管 理 体 系 及 职 权二、各级政府间预算管理体系及职权2.收入的划分收入的划分在明确各级政府事权及支出责任的基础上,需要通过预算体制的规定对收入在各级政府间进行划分,以保证履职的需要。就我国来说,根据体制的变革采取过统收统支、分类分成、总额分成、大包干、分税制等方法。其中分税制是市场经济国家普遍推行的一种预算管理体制模式,是一种比较规范的做法。分税制是指在明确划分中央与地方政府事权和支出责任的基础上,按照税种划分中央与地方预算收入,各级预算相对独立,各级政府和地区之间的财力差异通过规范
20、的转移支付制度来进行调节。完全分税制是指各级政府都有独立的税种,独立征税,不设共享税;各级财政在法定收支范围内自求平衡,各级财政之间不存在转移支付或转移支付的规模很小;中央财政立法权和地方财政立法权划分明确,地方财政权独立。采取这种分税制的,大多是联邦制国家,如美国等。不完全分税制是指税收管理权限交叉,设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的,大多是管理权限比较集中的国家,如英国、日本等。0102二、各级政府间预算管理体系及职权3.转移支付制度转移支付制度政府间转移支付,是指在一定的预算管理体制下,在各级政府间或同级政府之
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