2023年公共管理学陈振明版考研笔记.docx

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1、公共管理学导论，公共管理学的视野1） “公共管理学”与“公共行政”“行政”本质上包含着从指示和服务的含义；而“管理”一方面意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中重要是执行由别人 （政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院 重要是培养政府的职业文官的学科或机构）。，公共管理，是公共组织提供公共物品和服务的活动，它重要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取 向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。Z “公共部门”与“公共物品”（1

2、广公共部门是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门涉及政府机构，公用事业，公共事业,非政府 公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面;狭义的公共部门仅涉及政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门, 是最纯粹的公共部门。2） ） Why”准公共部门”（第三部门，非营组织）也归入公共部门中？因其“公共”特性：与纯粹的公共部门目的一致,第三部门生产或活动的基本与政府存在密切关系,其生产，活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制与政府为社会所提供的物品致公共物品或“准公共物品”投资主体或提供资源的主体也重要是政府。（3）公共物品:指具有消费的非竞争性和给排他性，自然垄断性以及受费

3、困难等特性的物品，具有规模效益大的特点，政 府是提供词类物品的最佳方式。（4）公共物品的划分纯公共物品:国防，公共安全,外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。准公共物品:道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视,社保。有形的公共物品（硬一）：公共设施无形的公共物品（软）：法律。政策，制度全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系,（1）都包含了合作团队的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公

4、共利益;私人管理以营利为目的。何辨认和解决新的问题。（2）着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”。（3）着眼于组织功能的变化。第二章、政府改革与治理1、 治理理论的研究途径。（1）“政府管理”途径:这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，重 要涉及“最小国家的治理”、”新公共管理”和“善治”等用法。“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的 微观经济问题。“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。（2 ） “公民社会”的途径：此途径

5、认为，治理是公民社会的“自组织网络“，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中发明的秩序，在公 共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域;组织成员可自主治 理生活领域中的公共事务。“自组织网络“：社会中心论的治理观。（3 ）合作网络的途径:试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关 治理的用法。2、治理与统治的关系治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门 等众多公共行动主体彼此合作，在互相

6、储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。其实质是种合作管理。 A、治理与统治的相同点：两者追求的目的相同，都需借助公共维持社会秩序和解决公共事务，以促进公共利益的 最大化。B、两者的异。（1）管理的主体不同。统是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团队和个人等公共活动 者共同解决公共事务的活动。（2）管理的客体不同。与统治相比，治理地对象更多，范围更广。治理除了要解决公共问题、管理公共资源外，还涉 及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。（3）管理的机构不同。统治的机制是控制;治理的机制是信任。（4）管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理是新的管理

7、工具（协议针包、内部市场、公共哲学、政策社区）。（5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需 求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。3、网络治理的新特性（1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。4、网络治理的实践模式（结合9 5页图2-1）（1）全球治理:为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、 地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。特点:治理主体是世界范围的公共行动者。治

8、理客体是正在影响或有也许影响全人类的跨国性问题，涉及公益问题和公害问题。治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供应过程的管理。政府部门除直接提供某些公 共物品外,还要动员和运用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。政府间合作网络：污水解决、废物排放、公共交通、供水供电。政府项目执行网络：通过服务网络来执行供应项目，不必通过科层制度亲自提供。公私合作网络:通过财政补贴、特许经营权、公私合营公司等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。 社区治理:志愿服务。运用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务

9、资源。消费者控制。其优点：第，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展计 划,使公共服务直接处在社区民众监控之下。5、网络治理的多重困难（1）可治理问题。在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通 过合作网络解决。合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛再、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。（2）合法性问题。指在互相依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统 合法性的一种途径和工具。（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接因素。通过以下途径可提高合作网络的 治

10、理能力:明确网络的能力限度一一“有所为有所不为开发新的管理工具。培养网络的管理者。网络 中的行动者要有行动意识。（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界线模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为也许。改善:加强行政化理建设，重塑职业主义精神。完善公共责任制度，保证公民权利实现。政府特殊的责任定位一一确立合意，保持社会的凝聚力；“元治理”角色，即采用最后补救措施重塑合作网络。 6、西方各国政府改革的背景和因素(1)经济和政治因素一一石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。起决定性作用。(2)经济全球化一一推动力。(3)新技术革命(信息革命)一一催化

11、剂。(4)传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。7、当代西方政府改革的内容及措施(1)政府职能的优化。(2)公共服务的市场化、社会化。(3)分权。(4)引入现代化管理技术。(5)人力资源管理改革。(6)机构的重组。8、对当代西方政府改革的评价A、积极:“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、僵 化、无效率的政府体制模式。第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。第三，政治与行政分开在实践中 难以做到，不现实。B、悲观：理论上的矛盾一一公司自主与民主负责之间的价值冲突。公共公司图景与公民参与价值之间的冲突。公司运转的隐弊性与民

12、主所规定的开放性之间的冲突。公司管理规定敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中一一人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放 问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。9、我国历次机构改革(1 )1 9 52年终开始：以加强中央集权为中心。(2) 19 56年下半年:以中央向地方下放权力为重要内容。(3)1 9 60- 1 9 65：重新强调集中统一。(4) 1 98 2:重点撤并行政机构，淘汰人员。(5) 198 8：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。(6 )199 3 :其方向与目的即适应经济体制改革和经济社会发展的

13、需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。(7) 1 9 98：国务院调整和撤消了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。(8)行政审批制度改革：199 9年终启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。A、行政审批制度改革的一些问题。保存事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。制度化建设与体制创新力度不够。审批权产生机制不健全。中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。B、全面实行行政许可法的条件:市场经济体制的完善及加入WTO发明良好环境。行政审批制度的阶段性成 果奠定基础。较充足的政策执行的准备工作。中央

14、高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。1 0、历次机构改革成就、经验和教训A、成就：(1)对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定限度的共识。(2)机构和人员膨胀势头得到了有效的克制。(3)政府职能转变迈开实质性步伐,政府管理体制和运营方式创新力度加大。(4)政府间关系的理顺,政府与公司、社会、市场的关系调整有很大进展。(5)国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始进步人心。B、经验:(1 )坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目的。(2)坚持精简、统一、效能的原则。(3)坚持积极稳妥的方针。(4)坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。(5)坚持统一领导、分级负责、实

15、事求是、因地制宜。C、缺陷：(1)政府管制仍较多,市场机制作用没有得到充足发挥。(2)政府管理方式及手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员乂 当运动员，缺少有效的制约机制。(4)地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。D、深化行政体制改革应解决好的几个关系。(1)解决好机关改革与其他配套改革的关系：不要局限于机构精减、人员淘汰,应组织重建、职能转变、流程再造和 管理方式更新以及互相关系的调整有机结合。机构性的变革。工具层面的变革。价值层面

16、的变革。(2)解决好实质理性与工具理性的关系。不公重视价值和价值目的，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。(3)解决好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。尽量避免“一刀切”并淡化机构设立及职能上下对口的色彩。中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。11、国务院机构改革的五个重点(方案)(1)深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会(国资委)。(2)完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(发改委)。(3)健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会(银监会)。(4

17、)继续推动流通管理体制改革：组建商务部。(5)加强食品安全和安全生产监管体制建设。12、地方政府改革的新趋势(试点：城市改革的思绪)202 3下半年20 2 3上半年，先后拟定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的城阳区作为全国深化公 共体制改革和机构改革的试点。(1)由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。(2)改革思绪大都提出以创建服务型政府为目的。(3 )加大了政府体制创新和政府职能转变的力度。(4)大都重视行政管理方式创新一一市场竞争机制、T.商管理方法及信息技术的引入。第三章、政府间关系1、政府间关系:指中央政府与各级地方政府之间纵横交

18、错的网络关系，它既涉及纵向的中央政府与地方政府、各级地方 政府之间的关系，也涉及同级地方政府之间以及不存在行政从属关系的非同级政府之间的关系。2、我国政府间关系研究的局限性(1)重要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少(横向、交又)。(2)侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。(3 )分析方法以实证研究为主，理论分析局限性。3、政府间关系研究的途径(1)传统的中央控制模式：中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的。一一“自上而下”的分析视角。(2)地方自治模式：源自世界

19、性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。 中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。一一“自下而上”的分析视角。(3)网络模式。A、网络的三个基本内容：网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目的，且在地位上是平等的。网络由于行动者之间的互相依赖而存在。网络行动者采用合作的策略活动来实现自己的目的.B、特性：行动者的多样性与等级制色彩的弱化。互相依赖与分权讨价还价、互相妥协。策略活动与合作一一使障碍最小化。总之,网络模式下的政府间关系规定一体化的限度以弱化等级色彩，规定政府间的分权以提高地方的自主性，规定政府 间彼此合作以实现各方的共赢。

20、4、西方政府间关系发展的新趋势一一网络模式的出现(1 )政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化;二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系。(2)中央与地方的分权倾向:增长地方自主性的方向发展，改变地方过度依赖中央的局面，使政府间的资源分派更趋 平衡，以提高互相依赖的限度。地方政府间的合作现象日渐普遍:寻求合作，追求更大利益。5、中国政府间关系的传统模式等级控制模式一一这一模式下，政府间关系特性如下：(1)政府间的结合构造匕重要体现为层级从属关系一一金字塔：中央与地方职能高度一致,无明显分工。(2 )在政府间的权力分派上，实行中央高度集权。财政管理体制中:中央集中绝大部分财政资

21、金，完全控制地方预算 资金使用范围和方向。事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。干部管理权限:中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。(3 )在政府间的横向关系上一一阻隔多而联系少。本来有两点:缺少合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块 管理”。缺少合作的物质基础，地方政府缺少资源控制在中央各部门。6、中国政府间关系的新近发展:网络模式A、政府间关系等级制结构的变化。(1)准层级大大减少一一为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系。城市特别是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响。中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力

22、、辐射能力和综合服务能力的城市。计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位， 并且改变了中央政府与城市政府的关系:经济管理上,中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中央 与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角 关系。市管县体制的影响。市管县一一就是用地级市管辖本来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变 为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化 的两个过程同步进行的结果。 a、重要有三种模式

23、。“地市合并型具有相称经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代本来的 行政公署,实行市管县。“升级合并型”。将般的县级市升格为地级市，实行市管县。“县改市型将新设的县改 市升格为地级市，实行市管县。b、目的。解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。c、积极意义。在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。在地方行政体制发展.匕加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。d、对等级制的影响。辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强,对省政府的利益和管理权限形成了挑战。“市管县”体制使县与

24、市的关系由平等变成从属。B、地方分权改革。(1 )中央与地方经济关系调整中的权力下放一一“简政放权”、“放权让利在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主 权一一分税制。在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。(2)中央与地方政治关系调整中的地方扩权:行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。C、横向联系的扩展:改革前,公司与地方政府缺少追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺少 活力。(1 )地方政府横向联系的类型:省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。(2 )地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。(3)地方横向联系对政府间关系

25、的影响。增长了地方政府之间的互相依赖性。中央与地方的博弈格局由对为 主转向以一对联合体的博弈为主。7、我国政府间关系的进一步调整(1)必然性：信息技术的迅猛发展、民主意识的强烈觉醒和市场经济发展的内在需求，使得传统的等级制模式的政府 间关系已很难适应新的变化规定。(2)措施。简化政府组织间的层级结构一一有环节地向三级制乃至二级制过渡。地方合理的分权一一财政、人 事以及事务管理权限。加强横向合作一一“上有政策、下有对策”及地方保护主义问题的解决。(3)走向一种网络模式的中国政府间关系:以扁平化的组织结构、政府间的分权与互相合作为特性。第四章、政府作用1、关于市场体制下政府作用的争论(1)2 0世

26、纪二、三十年代一一凯恩斯主义。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，(财 政和货币政策调控市场经济的运营)。(2) 20世纪7 0年代一一西方新自由主义、新保守主义经济学思潮,主张限制或取消政府干预，充足干预市场机制的作用。(3 )20世纪7 0年代末，8 0年代初一一新公共管理运动，公共服务市场化。2、基物品特性利提供机制政府角色分类:以物品提供中的政府作用为线索，将政府角色分为生产者，提供者和安排者。(1 )物品的分类：竞争性(能否被共同消费)排他性1是否是个人物品自然垄断物品否公共资源集体物品排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。竞争性是指一个人使用一

27、种物品而减少其别人使用时该物品的特性。(2)物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排。物品的不同参与主体:消费者、生产者、安排者。物品安排的制度安排。以对市场由低到高的依赖性限度，十种制度安排:政府服务、政府出售、政府协议、协 议承包、特许经营、补贴、凭单、自由市场、志愿服务、自我服务。(3)政府角色的分类。公共物品和服务的生产者一一政府亲自生产服务。公共物品和服务的提供者一一不亲自生产，通过掌握的资源资助公共物品的生产和消费。公共物品和服务的安排者一一为生产者指派消费者，为消费者指派生产者，选择服务的生产者。3、现代市场经济中政府的作用或行为模式一一五种角色(1)公共物品的提供者。A、公共

28、物品：指那种可以同时供许多人享用的物品，并且供应它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的 变化而变化。B、why?由于公共物品消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供应达成最优;靠个人间的直 接交易去解决公共物品的供应问题，由于成本太高而得不偿失。由于投入多，效益低而使私人经营部门不愿或 无力生产、提供；或容易导致垄断。(2)宏观经济的调控者。市场机制不能解决宏观经济总最或总供应与总需求之间的平衡，须靠政府的财政政策和货币政策减缓经济周期 波动，克制通货膨胀。市场机制不能解决国民经济的长期发展问题,其调节具有短期性。市场机制难以调整和优化产业结构。(3)外部效应的消除者。外

29、部性的存在无法通过市场机制解决,政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推动积极性的产出，通过直接 的管制来限制悲观外部性的产出。外部性是指个人的效应函数或公司的成本函数不仅依存于自身所能控制的变显，并且依赖于其别人所能控制的 变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。(4)收入及财产的再分派者。市场经济可较好解决效率问题，但无法解决公平问题。市场经济不能自动达成社会收入分派方面的公平与协调，带来收入分派不公现象，即使市场作用发挥较好的地 方,分派的结果也许也不是按照社会所接受的标准去实现。无法解决全社会范围的社会问题。(5)市场秩序的维护者。建立和健全市场运营所需的各种法规和制度，并监督其实行。制

30、定和实行各种反垄断法和反不合法竞争法。哺育和完善市场体系。4、市场经济条件下(特别是转型期)我国政府在社会经济运营中扮演的角色(1)加强市场经济法制建设，创建平等竞争的市场秩序与环境。(2)深化公司制度改革，造就市场经济的微观主体一一现代公司制度的规定。(3)哺育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。条块分害。价格体系理顺。(4)依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。(5)参与某些经济领域的资源分派，充当公共物品的提供品。(6)制定并实行分派与再分派政策，形成收入与财产公平分派机制。收入的分派与再分派政策。社会保障制度 改革。促进社会中介组织的发展。建立与完善社会性的服务体系。(7 )

31、扩大对外开放，加强国际经济合作。(8 )转变职能与精简机构，实现政府自身的革命。5、现阶段我国政府角色定位的缺陷A、政府生产角色的越位。(1)表现为政府所有的公司事业单位垄断生产大量的物品和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。政府生产角色越位花费了公共支出，干预了市场的公平竞争，也导致了公共物品和服务供应的低效、质量低劣和缺 少回应性。为改变这一局面，需调整政府角色，途径有三：一是将自身不必要的生产职能交给市场。二是引入与私人生产者 的竞争，激励政府生产组织提高效率。三是放松管制。(2)政府角色定位的不合理还表现在：生产角色缺位一一由政府提供的规范类公共物品的局限性。扭曲的政府出售形式一一政

32、府生产组织与私人生产组织在市场中不可以公平竞争。政府间缺少合作一一以协议方式提供服务的方式不多见。错位的市场化改革。B、政府提供角色的缺位。提供角色相应的制度安排有协议承包、补贴、凭单三种。协议承包应用局限性一一往往局限于政府的投入服务。补贴和凭单的安排欠缺一一范围较小。C、政府安排角色的错位。（1）表现：过度强调中央集权的官僚制组织、对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数公司、政府控制资本、中 央计划所有投资、在各个领域中过度强调政府垄断。（2）合理安排的原则。能由市场和社会提供的物品和服务就交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任。注重引入竞争,增长公众选择权。6、转型期我国政府角色合理定

33、位的思考（1）政府放弃不必要的生产职能一一减少政府生产角色的比重。委托授权：协议承包、特许、补贴、法令委托。政府撤资:对撤资战略的选择规定对国有公司进行对的分类。政府淡出:政府是悲观与被动的。涉及民间补缺、政府撤退、放松管制在基础设施领域实行民营化:与民间资本的合作。（2）规范市场秩序和社会秩序一一公平竞争秩序;规范的市场秩序；健全、公平的公法和私法体系;公正的仲裁制度。（3）提高管理能力。提高协议管理能力。促进竞争。建立规制框架，进行合理规制。提高减少或分担风险 的能力（商业风险、财政风险、政治风险）。提高融资能力。7、转型期我国社会管理职能的强化A、我国社会管理中存在的问题和缺陷。（1）政

34、府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出。（2）社会管理体制不顺。（3）社会管理运营机制不完善。（4）社会管理手段较为单一、落后。（5）配套的制度建设相对滞后。（6）现有的改革措施不到位。B、措施。（1）更新管理观念，树立科学发展观。（2 ）调整组织结构，再造管理流程。(2)与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。(3)与私人管理相比，公共部门特别是政府管理更强调责任。(4)就人事管理方面而言，公共组织特别是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。(5)公共管理有明显的政治性和公共性。4 .“治理”与“善治”治理泛指任何一种活动的协调方式,有最小国家的治理，公司治理，新公

35、共管理，善治，社会控制系统及自组 织网络六种用法。90年代后，世界银行提出“善治”标语，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素。5 .公共管理学范式的兴起作为相对独立的学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1 887年威尔逊的行 政的研究一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特公共行政学研究导轮及1 9 27年成洛比公共行政原理的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学公共政策分析公共管 理学。6 .公共管理范式的出现：两种途径一“政策途径”(P-途径);“商业途径”(R途径)(1)“P途径来自于公共政策学院

36、，以政策研究方向，重视定量分析方法，特别是经济学分析手段。把政策执行 研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。(2 )共同点:以组织外部定向(关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管 理绩效，主张从经验中学习特别是偏爱案例分析法。(3)各有所长:P重新结识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进 政治执行官与资深管理者的对话。B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，

37、提成 一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公，私的相似性，很少区别。7 .雪城大学(1 9 9 1年9月2 0号21号)第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。8 .公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能 及其与环境的关系,研究公共管理活动的过程及其环节(组织，决策，沟通，协调，监控，评论等)；研究如何应用各 种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题。公共管理活动，公共管理实践。9 .公共管理学的学科特性与传统公共行政学的区别(1)研究对象与范围。传一局限于政府行政机关特别是官

38、僚机构的研究公一扩大到其他政府机关(立。司)和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。优化组织设计。中央与地方的合理分权。借鉴外国经验,设立独立管制机构。再造社会管理流程，实现社会管理和服务的“简便、透明和高效（3 ）强化关键的管理职能，贯彻政府的社会目的。（4）推动“多中心主体”治理，提高社会自治与自我服务能力。大力哺育和发展社会中介组织。拓宽公民参与社会 治理的渠道。推动社区建设，还权于社区。重视政府公共关系建设。（5）引入现代化的管理技术，改善政府的社会管理方式。（6）建立社会运营状况监测体系，发明一人“有预见性”的政府。8、政府失败问题的提出（1） 20世纪2 0 23代以后，福

39、利经济学家们致力分析市场缺陷，为国家干预的合理性辩护。（2）六七十年代出现的以公共选择学者为代表的“新政治经济学家”则致力于政府干预的局限性及政府失败的研究。9、政府失败现象的表现及成因A、公共政策失效或失误一一重要由于公共决策过程自身的更杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求FI的的所谓公共利益。”阿罗的不也许性定理”：试图找出一套规则或程序, 来从一定的社会状况下的个人选择顺序中出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷 而难以达成

40、最优化或最抱负的政策。（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。（4）政策执行的扭曲。B、公共物品供应的低效率。（1）公共物品的估价或评价.上的困难。（2）公共机构特别是政府部门垄断了公共物品的供应，缺少竞争机制。（3）政府机构及官员缺少追求利润的动机。（4）监督机制的缺陷。C、内部性与政府扩张。公共机构特别是政府部门及其官员追求自身的组织目的或自身利益而非公共利益或社会福利, 这种现象被人们称为内在效应或内部性。D、寻租及腐败。（1 ）在现在寻租理论中，一切运用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管理市场而形

41、成的级差收入，一切市场经济中行政管制都会发明出这种减价收入即租金。(2)特点:运用程种合法或非法的手段以获得扔脓租金的特权。(3)寻租的危害：使资源配置扭曲，是资源无效配置的一个根源。是种非生产性活动，不增长任何新产品或新财 富，只是改变生产要素的产权关系。导致不同政府部门及官员争权夺权。妨碍公共政策的制定与执行过程， 减少行政运转速度甚至危及政权稳定。1 0、政府失败的纠正及防范A、公共选择学者及政策分析学者重要认为改革公共决策体制及政治制度引进竞争机制(用市场力量改善政府效率)。 进行立宪改革。对政府的财政过程特别是公共支出加以约束。完善表达民主的方式以及新的政治技术。B、尼斯卡宁。在政府

42、内部重新确立竞争机制。在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度。更经常地采用由私营公司承担公用事业的政策。C、政策分析学者韦默和维宁。解放市场。促进市场。模拟市场。I 1、公共选择理论:应用经济学的假定和方法来研究非市场决策以共决策问题的一个研究领域，其核心主题是用经济学 的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。12、政府失败论的启示必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。(2)必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治一行政体制改革。(3)必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量改善政府的工作效率。(4 )必须加强公共决策和政府管理的法制化建

43、设。(5 )反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从主线上消除寻租及腐败滋生的土壤。1 3、非市场缺陷论(政府失败论)的局限性(1)该理论的提倡者往往因政府干预行为的局限性而得出反对国家或政府干预，贬低乃至否认国家的作用，规定放 任自流的保守主义理论。(2)掩盖了当代资本主义国家(政府)的阶级实质。(3)主张对当代资本主义国家的代议民主制进行改良，目的并非推翻这一制度，而是维护、完善。(4)过度依赖“经济人”假设和经济学”互换范式:第五章、公共政策(略)第六章、绩效管理1、绩效管理得到广泛研究的影响因素(1 )社会科学的发展。(2)财政压力动因。新的管理理念一一催化剂。(4)竞争的挑

44、战。(5 )政府政策的推动与支持。2、绩效：从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目的、标准、结果以及其他组织的情况进行 比较。涉及以顾客为中心的绩效、财务和市场绩效、运作绩效三种。3、政府绩效：指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出 的管理能力。可分为政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。4、政府绩效评估的内涵(1)微观层面，是对个人工作业绩、奉献的认定。(2)中观层面，是政府分支各部门，涉及事业单位、NPO如何履行其被授权职能。(3 )宏观层面，整个公共部门特别是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。

45、5、公共部门绩效评估的类型A、从评估机构的地位上看，可分为内部评估和外部评估。(1)内部评估最大的优点在于评估的主体自身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员，对该组织有更详尽的 了解，他们在连续的长期的方案评估中更有优势。但是作出客观评价较难。由于：评估往往附着些自利行为，如避免暴露缺陷。带有局部利益，易有片面性，有浓厚的主观色彩。是项复杂而精细的工作,需评估者系统掌握有状的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术。(2)外部评估者更为客观，客观性使其易成为有效的调停者;更有也许质疑组织的基本前提；会花费更多时间。但是 获取资料困难。B、个人绩效评估和组织绩效评估。(1)个人绩效评估有助于管

46、理层与雇员沟通组织的目的和目的，能激发雇员的工作潜力、责任感与紧迫感。(2)开始以组织绩效评估为核心，个评以促进整个组织的绩效为前提。C、管理与改善型评估、责任与控制型评估、节约开支型的评估。6、公共部门绩效评估的意义开创了当代公共部门吸取、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，在相称限度上来西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会的矛盾得到相对缓和。(1)绩效评估是公共管理的必要手段。(2)提高了公共部门绩效的动力机制。有于实现和贯彻政府责任。有助于提高公共服务供应的质量和效率。有助于改善政府公共部门与社会公众之间的关系。（3 ）有助于

47、政府信誉和形象的提高一一是从“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。有助于政府合法性和合理性的巩固强化。控制、监督政府的供应。（4）绩效评估是一种有效的管理工具。可用作一种诱因机制。进行资源配置的重要手段。诊断组织发展的有力措施。7、公共部门绩效评估的要素A、绩效评估的目的。（1）绩效评估最主线的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的运用及所取得的成绩, 以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率和效力的使用，从而维护公共部门的存在的合法性。（2）目的:提高组织绩效。明确责任制。增收节支。（3）实现：需制定环节清楚的计划时间表,建立绩效追踪和控制系统，设计出能有效评价成功与否的评估指标体系, 不