全域土地综合整治试点做法与经验.docx

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1、全域土地综合整治试点做法与经验借鉴导读：开展全域土地综合整治，是贯彻落实习近平生态文明思想的 重要实践，是新时期土地制度创新的重要探索，是实施乡村振兴战略 的平台抓手。当前，在地方试点申报中存在工作定位不准、成果要求 不明、项目融资困难、缺乏有效监管等问题。为科学指导试点工作， 在总结地方全域土地综合整治试点做法和经验的基础上，提出推进全 域土地综合整治试点工作路径的建议。试点主要做法为贯彻落实习近平生态文明思想，实施乡村振兴战略，浙江省在总结千村示范、万村整治实践成果的基础上，率先在全国提出开展全域土地综合整治。2018年7月，浙江省自然资源厅编制了 浙江省实施全域整治助推乡村振兴战略行动计

2、划工作方案，获得自然资源部批复同意；同年8月，浙江省人民政府办公厅印发关于实施全域土地 综合整治与生态修复工程的意见（浙政办发（2018） 80号），明确了试 点工程的总体要求、主要任务、政策措施、工作保障等。为统一工程实施， 浙江省专门成立了省级保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组， 印发了全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划（2018-2020 年），明确了省级部门职责分工和各市县工作任务,提出到2020年，全 省实施全域土地综合整治与生态修复工程500个，覆盖300个乡镇、2000 个行政村。截止2019年底,浙江省共实施410个乡村全域土地综合整治 与生态修复工程，涉及1

3、436个行政村，土地总面积990万亩，预算总投 资802亿元。试点工程以产业为引导,涌现了一批典型模式，包括产业生 态融合型、城郊低效建设用地整治型、现代农业引领型、乡村旅游带动型、 特色村庄改造修复型、农田整治保护性等，与乡村振兴规划提出的农村发展 类型相匹配，实现了以产业兴旺、生态宜居为基底，带动乡风文明、治理有 效、生活富裕。继浙江之后，河南、湖北等多省积极跟进。2018年11月22日，河南 省人民政府向自然资源部报送了河南省开展全域国土综合整治助推乡村 振兴战略实施工作方案的函（豫政函2018100号），制定了河南 省开展全域国土综合整治助推乡村振兴战略实施工作方案，明确了编制村 庄规

4、划、择优选择试点、制订实施方案、开展综合整治等工作任务；2019 年11月1日，湖北省人民政府批转省自然资源厅关于推进全域国土综合 整治的意见（鄂政发（2019） 25号），提出一治理四整治一绿化具体 措施，明确了七项支持政策；2020年4月21日，印发省全域国土综合 整治领导小组办公室关于申报全域国土综合整治项目的通知，明确了工作 任务、申报条件、申报程序、工作要求等，给出了全域国土综合整治项目 实施方案编制要点。同时期，上海郊野公园建设、武汉田园综合体建设、 成都市小组微生整治等工作，以及湖南省安仁稻田公园、重庆市铜梁奇彩梦 园、山东省临沂市兰山区李官镇整镇整治等项目实践，都体现了全域土地

5、综 合整治的基本内涵，创造了新时期国土综合整治新模式。开展全域土地综合整治，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要实践， 是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给 和自上而下的顶层设计，是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态 保护修复职责、实施乡村振兴战略的平台抓手。各省正在实施的全域土地综 合整治试点，在保留传统土地整治做法的基础上，突出以村庄规划为统领， 以制度创新为重点，整合各类建设项目和资金，实施全域全要素整治，筑牢 耕地和生态保护红线，有效推动了空间规划落地和用途管制。主要做法一是以乡镇或行政村为实施单元，开展全域规划、全域设计、全域 整治。各省试点均强调了村

6、庄规划的引领性，明确以一个或数个行政村为实 施单元，少部分以镇域为实施单元，编制村级土地利用规划或村庄规划，按 照上级规划规定的约束目标和用途管制要求，科学划定农业生产、生活、生 态空间，并针对耕地细碎化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态 质量退化等问题，以及农业农村发展所需要的基础设施和公共服务设施等， 开展全域全要素设计、一体化实施，优化三生”格局，夯实乡村振兴的发展 基础，推动了以土地整治为平台支撑的全产业链发展。二是以土地整治为平 台，统筹农村各类建设项目，实施土地整治+模式，实现土地整治效益的 最大化。多年来,由于考核目标的单一性，土地整治较少体现综合整治的 要求，主要以单一

7、的土地整理、土地开发、土地复垦、高标准基本农田建设 等为主，土地整治的功能价值没有被激发。随着土地整治+”模式的出现， 给全域土地综合整治注入了强大活力，各地以土地整治为平台，以土地制度 为保障，通过土地整治推动城乡土地要素的优化配置和保值升值，有效地延 长了土地整治产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为实施 乡村振兴战略提供了强劲动力。三是明确项目工作要求，规范项目申报工作。为了加强试点项目管理, 浙江、河南、江苏等省出台了全域土地综合整治工程方案，明确要求试点单 位组织编制村庄规划和实施方案，一些省要求编制试点工作方案或建设方 案，主要规定了工作目标任务、子项目安排及资金概算、

8、整体进度计划和保 障措施等。湖北省提出了加强项目管理的具体措施，包括加强组织领导、完 善体制机制、简化审批程序、加强项目监管、严防各类问题等。在管理职责 上，多数省强调了市县级政府的主体责任，省级部门主要负责实施方案审查 和实施监管。四是出台试点支持政策，保障试点工程顺利实施。浙江省提出实行永久 基本农田整备区制度，允许土地整治调整优化土地利用规划和布局，对新增 建设用地预留指标不超过建设用地复垦面积的20%奖励，实施人均村庄建 设面积差异化奖励政策，允许城乡建设用地增减挂钩指标在省内流转，对工 程施工有关规费进行减免等。湖北省提出了七项支持政策，包括调整永久基 本农田、允许两项指标省内交易、

9、保障农村产业融合发展用地、给予社会 资本3%的用地计划指标和资金奖补、构建农民权益保障和利益共享机制等。 各地支持政策主要涵盖现有土地制度，包括试点工程所引起的规划编制与 调整、永久基本农田管理、占补平衡指标使用、农业农村发展产业用地、农 用地征收和转用等。二、遇到的主要问题加了后期实施监管的难度。多省试点通知，一般要求编制村庄规划、实施方案，对于各个工作阶段形成什么样的成果没有具体要求。单一实施方案是无 法对接现有土地制度有关报件规定，也无法形成后期实施监管的依据。作为 实施方案，通常需要可行性研究报告作为附件，涉及村庄规划调整的，还需 要编制村庄规划；涉及永久基本农田调整的，还需要编制永久

10、基本农田调整 方案；涉及建设占用的，还需要编制用地审批的组成要件等。这些内容都没 有在各省文件中明确。二是缺乏科学的规划指弓I,现有村庄规划的实用性不足。多年来，住建、 农业农村、自然资源等部门出台了多个村庄规划的政策文件和技术标准，包 括村庄整治规划编制办法村庄整治技术标准村土地利用规划编制 技术导则美丽乡村建设指南等。各省自然资源和住建部门按照乡村振 兴要求，出台了省级村庄规划编制技术指南、导则、指引等。各部门村庄规 划的侧重点各不相同，内容要求不一。单一的村庄建设规划或产业发展规划， 无法兼顾用途管制和生态修复要求，无法约束投资人的开发行为。三是不能正确把握全域土地综合整治内涵和目标任务

11、，全域整治的综合性、 整体性不足。全域土地综合整治采用内涵综合、目标综合、手段综合、效 益综合的综合性手段，通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举， 整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，解决乡村耕地细 碎化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等综合性问题。 没有土地收益的支持，试点工程融资是很难实现的。个别市县在申报试点时， 仅是安排收益好的土地开发、补充耕地、耕地质量提升、土地复垦等项目， 割裂了全域土地综合整治的整体性、系统性。四是缺少资金支持，社会资本 投入动力不足。在经济下行压力加大，各级政府财政投资锐减以及清理地方 政府债务的背景下，一些省提出的试点

12、奖励政策，兑现难度大。在中西部地 区，补充耕地和增减挂钩指标在本地出现加大盈余，不能跨省区交易；社会 资本收益有限，投资全域土地综合整治的热情不高，依靠社会融资的路径较 难实现。五是缺少有效的实施监管措施。中共中央国务院关于加强耕地保护 和改进占补平衡的意见(中发(2017) 4号)提出，改进占补平衡制度， 大力实施土地整治，落实耕地保护和占补平衡任务。新时期，占补平衡已从 单一的补充耕地，转变为耕地数量、质量、生态三位一体保护并重。试点 工程如何落实新的政策要求，将国家占补平衡政策落到实处，还缺乏统筹全 域整治项目补充耕地的制度设计。三、有关建议一是坚持规则先行，制定试点实施办法，明确试点工

13、作成果要求，规范试点 工程申报和实施。各地应在194号文的基础上，按照各省自然资源禀赋、 区域经济社会条件、管理要求等，制定省级全域土地综合整治指导意见或工 作指南，明确试点申报的成果和工作内容，对接现有土地制度，将相关要求 细化到申报工作中，并提出融合有关审批事项的成果要求。涉及村庄规划调 整、永久基本农田调整、土地指标交易、农用地转建设用地等审批事项，要 细化工作流程和报件内容，最终实现整合审批事项的工作目标。国家方面要 做好各省试点工作的指导，积极协调有关政策，修改有关制度，制定技术标 准，为试点工程实施提供政策支持。二是坚持村庄规划的法定地位，完善村庄规划内容，提高村庄规划的实 用性。

14、土地管理法城乡规划法明确了村庄规划的法定地位。村庄规 划是村域范围内用途管制和各项建设的依据，更是全域土地综合整治的依 据。同时，原国土部门建立了以土地整治规划、土地使用标准为基础，以项目规划设计、土地权属调整、农田建设标准、农用地分等定级为支撑的土地 整治规划标准体系，补充了现有村庄规划内容的不足。当前，应抓紧研究制 定全域土地综合整治引导下的村庄规划编制技术指南，将整治任务、指标和 工程布局落实到土地利用分区、用途管制等工作中；研究制定全域土地综合 整治实施方案编制规程，将整治目标任务分解到单个建设项目中，分析投融 资能力，制定实施计划，明确近远期耕地保护和生态修复任务，从严管控各 类项目

15、建设，严格耕地保护，严格生态空间准入。三是坚持以全域土地综合整治为平台工具，推动村庄发展和乡村振兴。遵循 自然与历史结合的村庄发展规律，以落实耕地保护、生态保护、村庄风貌和 历史文化保护为首要任务，兼顾村庄产业发展，开展国土整治与生态修复潜 力分析，核实上级规划提出的耕地保护、建设用地节约集约利用和生态保护 目标，以科学规划统领全域土地综合整治试点实施。打造全域土地综合整治 平台，统筹村庄发展类型和目标，整合近远期建设项目，分类提出建设准入 规则和用地标准，以公开透明的土地整治工作流程推动村庄规划落地和整 治后的上图入库，将土地整治真正打造成为保护耕地、保护乡村生态环境、 维护农民权益和保护投

16、资者收益的平台工具，全面推动乡村振兴。四是坚持 制度创新，以试点实施推动全域土地综合整治制度建设。土地制度是我国的 基本制度，承载了乡村振兴所需的土地、劳动力、资金等要素。中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见提出，实施城 乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记，推动土地要素市场化配 置。土地整治是实现从规划到登记的中间载体，是推动乡村振兴的平台抓手。 以土地整治为纽带，链接村庄规划、用地审批、农村土地改革、占补平衡交易、不动产登记等制度，建立项目申报、过程管理、项目验收、实施监管等 全过程管理制度，同时简化办事流程，实现土地整治效益的最大化，实现土 地制度红利的

17、最优化，全面激发乡村振兴活力。五是坚持市场化原则，建立 精简高效的运行机制。改革开放40多年来，我国土地整治顺应时代要求， 建立了完善的政策体系、规划体系、工程体系和标准体系，为落实耕地保护 和节约集约用地政策提供了有力支撑。面对机构改革后的新定位，全域土地 综合整治试点应配合国家农村土地制度改革和农村产权制度改革，发挥工 作优势，统筹政策、规划、项目和资金，全面解决农村地区土地利用的突出 问题。在机制上，综合运用占补平衡、农村土地改革、农村集体经营性建设 用地入市等政策，除为试点工程进行融资外，还需建立共建共保工作格局。 在工作上，不断完善试点工作程序和报件成果，简化永久基本农田调整方案 审

18、批流程，简化试点区域建设用地报批程序，优化土地指标入市交易程序， 真正将国土整治打造成为国土空间用途管制的政策工具,将国土整治融入 自然资源管理业务链条。在资金投入上，国家层面设立土地综合整治资金专 项支持试点工程，探索土地综合整治节余指标跨省域流转政策，制定社会资 本参与全域土地综合整治的指导意见，保障社会资本投入的合法性。六是坚 持政府主导、农民主体，加强试点工程实施监管、年度评估和绩效考核。建 立政府主导、部门协同、农民主体、市场化运作的工作机制，依法维护农民 和农村集体经济组织的主体地位；充分尊重农民意愿，让广大农民积极参与 试点工程全过程，共享整治成果。各级自然资源部门要切实履行好监管责任， 抓好关键环节，细化工作要求。省级部门负责试点选址和立项审查，对工程 实施进行监测，开展年度评估，工程竣工后组织验收和绩效评估；市县级部 门要组织编制实施方案、规划设计和年度计划，做好日常实施管理、质量监 督、项目初验等工作。试点完成后，各级自然资源部门要及时上图入库，及 时总结经验，尽早形成可推广的制度体系。备注：文章来源于中国土地