论我国金融监管制度的完善.pdf

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1、.论我国金融监管制度的完善目录目录 0中文摘要 1Abstract2引言 3一、金融监管的概述 4（一）金融监管的含义 4（二）金融监管的目标与原则41.金融监管的目标 52.金融监管的原则 6（三）现今世界监管模式的主要分类8二、我国金融监管制度的历程与金融法律体系的现状 8（一）我国金融监管的历程8(二)我国金融监管制度的现状101.金融监管法律体系不完备102.金融监管有效性不强 113.金融监管的成本高效率低114.金融监管的自我监管不足125.缺乏国家间的全面合作12三、如何完善我国的金融监管制度 12(一)确立金融行业的混业监管模式121.加入 WTO 促进了金融业的混业经营122

2、 发展资本市场需要混业经营133 完善自律监管机制，提高金融机构自身的风险控制能力13（三）借鉴外国成功的监管经验14（四）加强金融监管立法，改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足151.监管立法应顺应放松管制、鼓励竞争和创新的需要。152.加紧研究制定对金融控股公司的监管法规16（五）加强国际合作 191.在我国的主要金融监管机构部成立专门机构来加强和负责协调国际银行监管合作工作 192.与国际金融监管机构加强合作193.与其他国家监管机构加强合作194.新资本协议要求，监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束19参考文献 21后记错误错误!未

3、定义书签。未定义书签。0/22.中文摘要中文摘要随着经济全球化和全球金融一体化的不断深入，金融监管越来越受到各国政府和理论界的重视。金融监管是一项专业性、技术性都很强的工作。波与全球的次贷危机暴露了美国在金融系统风险监管上存在的巨大漏洞，也为世界各国提出了金融监管的新课题。在充分分析我国金融业监管不足的基础之上，针对我国金融监管制度暴露出的不足之处，在深刻认识我国国情的前提下，主要借鉴各国在金融监管体制改革的先进经验，对我国金融监管体制改革提出了若干建议。关键字：关键字：金融监管；监管模式；混业经营；统一监管1/22.AbstractAbstractWith the deepening of

4、economic globalization and global financialintegration,more and more the attention of Governments and the world offinancial regulation.Financial regulation is a professional,verytechnical work.Have global subprime mortgage crisis exposed the United States greatvulnerability on risk management in the

5、 financial system,but also forthe countries of the world the new subjects of financial supervision.Inthe full analysis of Chinas financial sector on the basis of inadequatesupervision,exposed the shortcomings of Chinas financial supervisionsystem,on the premise of profoundly understand Chinas situat

6、ion,majordraw on the advanced experience of the countries in the reform of thefinancial regulation,on Chinas financial supervision system reform madea number of recommendations.keywordskeywordsfinancial regulation;regulatory approach;mixed operation;unified supervision2/22.引言引言近半个世纪以来，美国一直作为全球金融市场的中

7、心和楷模，引领着世界金融市场的发展方向。因此美国的金融监管模式与相关金融法律制度，也是许多国家学习和效仿的对象。然而，2008 年始于美国而席卷全球并对实体经济产生重大影响的次贷金融危机却引起了人们对这一体系的沉痛反思。危机不仅令美国包括华尔街巨头的雷曼兄弟在的众多金融机构大量倒闭，就连一直以经营稳健著称的欧洲银行，也因投资于次级按揭贷款金融产品而遭受巨大损失。美国金融危机通过金融系统网络而逐渐蔓延演变成全球性的金融危机，造成全球许多国家出现了投资次级债的损失。广泛传播的损失很容易被市场消化，但传播的紧情绪和风险厌恶却极其容易被传染。从全球围上看，直接的金融危机蔓延已经为各个国家所控制，但金融

8、危机产生的心理危机仍在蔓延。此次金融风暴给全球金融业造成的巨大的冲击，实体上和心理上的冲击使得金融监管的重要性被放在了越来越突出的位置。传统的金融监管理论是从金融市场失灵的角度对政府进行金融监管的原因进行分析，但是这种分析方法并不能很好的解释金融监管的全部发展和历史演变，尤其是不能解释以下问题：相同的国家在不同的时期为何具有不同的金融监管特征？不同的国家为何具有不同的金融监管特征？转换思维，从金融监管法律制度方面来分析，可以做到未雨绸缪，有的放矢，以以上的问题得到更好的解决，提出更好的政策与立法建议，为我金融监管法律立法做出应有的贡献。3/22.一、金融监管的概述一、金融监管的概述（一）金融监

9、管的含义（一）金融监管的含义所谓金融监管，就是对金融行业的监督和管理。它是指一个国家的中央银行或其他金融监督管理机构依据国家法规的授权对金融业实施监督、管理的称谓1(戴相龙，黄达中华金融词库：中国金融，1998：142)。从围上区分，金融监管的涵义有广义和狭义之别，广义的金融监管不仅包括中央银行或者其他金融监管机构对金融体系的监管，还包括金融机构部的管理、同业自律组织的监督、社会中介组织的监督等等。而狭义的金融监管仅指金融主管机构实施的监管。本文重点研究的是狭义上的金融监管。如果按照金融监管的主体、客体、方法这种概念方式给其定义，又可以将金融监管概括为：一国金融主管机关以经济金融体系稳定、有效

10、运行为目标，依据法律和其他规对金融主体与其经营活动进行的检查、稽核、协调和组织。实施金融监管的主体主要包括中央银行和其他金融监管机构。金融监管的对象是整个国家或地区的金融体系，监管围是金融业的全部金融活动。（二）金融监管的目标与原则（二）金融监管的目标与原则金融监管行为一般表达出国家对金融的指导思想，但是总的来说其的最终目标是通过对金融机构与其活动的监管来维护金融制度的稳定、健全、高效的运行。金融监管作为一种特定涵的政府规制行为，必然有其特定的和更为具体的目标。为了确保监管目标的权威性和稳定性，世界上大多数国家的金融法律、法规都对之作了明确而具体的规定，当然也有个别国家把监管目标隐现于该法的整

11、体目标之中。如美国联邦储备法的第1 条就明确该法目的之一是“建立美国境更为有效的银行监管制度”。日本普通银行法第l 条则明确，监管是以银行业务的公共归属为前提条件的，以维护信用、确保存款人的权益、谋求金融活动的顺利进行，并保持银行业务的健全而妥善地运营，有助于国民经济健康稳健的发展。由于各国的经济发展水平、国家性质、社会制度、金融业发展的历史不同，各国的金融监管的目标也不会完全一致，并且随着历史时期的不同，宏观观经济环境4/22.的不同金融监管的目标也发生变化，但总的来说维护金融体系的安全与稳定，维护正常的金融秩序，保护存款人和社会公众的利益；促进金融业的发展是各国金融监管目标体系中最主要的容

12、。1.1.金融监管的目标金融监管的目标（1）保证金融机构的正常经营活动，维护金融体系的安全与稳定金融业的安全与稳定是金融业健康发展的重要标志，也是金融监管的重要目标。金融业与一般行业相比，其经营方式和经营的产品不同:金融业经营的商品是货币，一方面它吸收公众的存款，另一方面又将吸收的存款转化为对社会大众的贷款，金融机构本身对这些“产品”只具有使用权，而非所有权，贷出去的款项还要收回来，并按时归还其所有者。因此假如金融机构经营不善，贷出去的款项不能与时的收回，在情况严重时会造成入不敷出，而金融机构是以公共信用为生命的企业，若公众其产生了信用危机，一旦发生挤兑就与其容易导致该金融机构的倒闭，严重的是

13、，金融风险具有非常强的传染性，一家机构倒闭往往导致多家机构的倒闭，最终必然会影响到整个国家的金融安全，甚至会导致政府倒台。因此监管机构必须采取有效而稳健的措施，如对市场准入条件的限制、资本充足性的要求，法定准备金的提取等，都要遵循稳健安全的经营原则。（2）保护存款人、投资者和其他社会公众的利益银行存款人和保险单的持有人是金融业的服务对象，投资者是金融市场的出资者，相对于金融机构而言，他们在信息的取得、资金规模、经济地位等各方面属于弱势群体，但他们又是现代金融业的支撑者，是金融市场的顾客，是金融市场的“上帝”，是金融业生存和发展的前提。如果存款者和投资者对金融市场丧失信心而退出金融市场时，必将危

14、与金融市场的健康快速发展。实际上，极易受到金融危机侵害的是处于社会弱者地位的存款人和投资者，这不仅包括金融机构进行高风险经营所致的损害，还包括金融机构利用其优势地位直接侵害投资者和存款人的利益。如证券经营公司利用幕信息从事、幕交易的行为以与欺诈客户的行为等，又如银行拒绝支付、扣留利息、贷款等。所以，金融监管机关对这些相对于金融机构弱势群体的利益提供有效的保护，除应确保采取一个稳健、安全的金融体系的监管措施之外，还应依法对他们给予特殊保护。5/22.（3）创造公平竞争的环境，鼓励金融机构在竞争的基础上提高效率公平竞争是社会主义市场经济的客观要求，而垄断、压制竞争又是市场经济条件下的顽疾，为了根治

15、不正当竞争，实现金融机构、金融活动的公平竞争，促进经济的发展，加强金融监管是最主要的手段。金融监管当局要通过监管、引导、调控，为金融业的发展创造一个良好公平的竞争环境，促进社会经济的顺利发展。这里所说的公平不仅应表达在同一金融行业的不同金融机构之间，也应表达在不同的金融部门的金融机构之间，还应表达在一国境的资金融机构和外资金融机构之间。提高金融体系的效率意味着金融监管主体要采取提高金融效率的管制措施，实施有效的、能减少金融成本的监管。2.2.金融监管的原则金融监管的原则金融监管法的原则是切实实现金融监管目标的保证。虽然每个国家的监管体制可能不尽相同，但都不同程度地强调金融监管的合法性、适度性和

16、效率性。我国的银行业监督管理法第 4 条就规定:“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”（1）依法监管依法监管是指金融监管活动必须依据法律、法规，且不得与其相抵触。这一原则主要包括以下几方面的含义:第一，金融监管主体的地位与其监管权力的取得有法律依据。如银行业监督管理法规定:国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构与其业务活动监督管理的工作。第二，所有的金融机构和金融活动都必须置于监管主体机关的监管之下，不得有任何特例；第三，监管主体进行金融监管活动必须依法进行，不得超越法律。如 保险法 第 107 条规定:“金融监督管理部门有权检查保险公司的

17、业务状况、财务状况与资金运用状况，有权要求保险公司在规定的期限提供有关的书面报告和资料。”，银行业监督管理法16 条规定:“国务院银行业监督管理机构依照法律，行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以与业务围”。（2）适度监管金融监管的对象是金融机构和金融活动，金融市场和其他实物市场一样具有自我调节的功能，金融市场也有维持其自身健康运行的特定机制，因此监管者应6/22.当尽可能地利用市场机制自发调节的功能，只有在市场存在缺陷或市场交易有可能失控从而危与到公共利益和金融安全时才与时介入。尽量避免金融压抑现象的产生。适度监管要求金融监管的重心应放在创造一个适度竞争的环境上

18、，避免由于监管过紧而造成的金融机构失去竞争的活力和生机。当然这并不意味着放松监管，因为如果金融监管不力，金融业又会出现恶性竞争，引起金融活动的无序和金融风险的加剧。检验监管效果的标准是看监管机制是否促进金融业的顺利发展。因此金融监管主体应该根据具体情况调节监管的力度，既要防止监管过严导致金融机构丧失活力，又要防止监管不力给金融活动带来危机的不利后果（3）提高监管效率金融监管活动必然需要支出成本，美国联邦储蓄系统工作人员每年的工资总额几乎达到七亿美元，这种直接成本一部分由银行业承当，其余部分由政府预算支持。因此金融监管者进行监管时，必须综合分析监管活动所需支出的成本和能够获得的收益，要采用尽可能

19、低成本的方式达到最有效的监管。金融监管的效率原则包括两个方面，一是金融监管的经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，不应压制金融机构间的正当竞争，而应通过鼓励、引导和规来提高金融业的整体效率；二是金融监管的行政效率，即金融监管机构以尽可能少的成本支出达到金融监管的目标。相反，若监管成本超过从安全保障体系所获取的收益，那么监管行为就成为行业竞争的阻碍，使银行业趋于萎缩。（4）持续、系统、全方位国家金融监管机构的重点可以是不同的，在不同的时间，但实现调控目标和需要实施持续监督，对市场准入的金融机构，金融活动，法律与合规，全面监督市场退出。实施严格有效的全方位监管，监管的国际组织明确指出，有

20、一些基本的监管要求，如管理要求的充分性，对所有金融活动之前，和在后，与标准化管理程序：要求使用的和非现场审计，-规则性和风险管理同时，监管层和整个机构操作的管理和部和外部两个，有效监管方式。系统监控，主要落在提高监管有效性和监管的重点目标。有效的特别强调建立和完善金融监管体制，并建立一个有效的系统，作为一个重要的先决条件是实现有效监管，有处置的应急响应能力7/22.的财务风险，防金融风险的进一步扩大。（三）现今世界监管模式的主要分类（三）现今世界监管模式的主要分类国际上的金融监管模式有多种，但是概括起来可以分为四大类：第一类是多元分管的监管机构。美国在联邦的层次上有联邦储备委员会、财政部货币司

21、、联邦存款保险公司、联邦信用合作社管理局、财政部储蓄机关监管局；在州政府的层次上，由各州政府银行局负责银行监管。德国的银行监管分别由隶属于财政部的联邦金融监管局和德国联邦银行负责；联邦金融监管局局长由联邦政府与联邦银行协商后，由联邦总统任命。第二类是金融监管由财政部负责。奥地利采取这种模式。加拿大的金融监管机构也是属于财政部的，但是独立性很大。第三类是由中央银行负责的监管。我国在银监会成立前就是这种模式。此外，澳大利亚、新西兰、荷兰、爱尔兰和希腊也都采用此种监管模式。在瑞士，中央银行是一个全能型的监管机构，除了监管银行外，还监管保险和证券机构。第四类是独立监管机构。1998 年日本金融管理体制

22、改革后，金融监管机构不再属于日本中央银行，而直属首相府，但是监管职权方面具有相当大的独立性根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的 关于国务院机构改革方案的决定(2003 年 3 月 10 日)，国务院决定设立中国银行业监督管理委员会(简称中国银监会)。中国银监会根据第十届全国人大常委会第二次会议通过的、担保法的颁布为标志，我国金融监管进入了一个新的历史时期，开始向法制化、规化迈进。(二二)我国金融监管制度的现状我国金融监管制度的现状1.1.金融监管法律体系不完备金融监管法律体系不完备健全和完善的金融法规体系是建立和完善有效的金融监管体系的基础。虽然，我国已经相继颁布了若干金融业的法律法规，

23、但是，健全和完善我国金融监管制度仍是一下项任重道远的工作。我国长期以来对金融业自上而下的行政命令10/22.式管理，使得法律手段极其薄弱。（1）金融监管法律法规不健全，使得金融监管过程中的一些具体操作没有相配套的法律法规。（2）金融法规的可操作性相对较差，我国现行的金融法律法规虽然均规定了金融监管问题，但存在着众多原则性规定，缺乏实际可操作性。且滞后于金融业发展现状。随着我国加入 WTO 后金融业的迅猛发展，需要一个更加完善的金融监管体系来防金融风险，促进经济的健康发展。这就就需要对我国现有金融监管模式的不足进行改革。2.2.金融监管有效性不强金融监管有效性不强目前我国金融监管工作的容仍然过于

24、狭窄，且偏重于行政管理。这种管理模式一方面造成对金融机构日常经营的风险监管不足，对金融机构潜在的资产风险重视不够，不能充分发挥监管效能。另一方面，现在的金融监管只是对业已存在的问题和现象进行监督管理和控制，而对于潜在的金融风险和金融创新缺乏前瞻性预防与管理，自然也就没有相关的法律法规和规章制度。这样使得法律缺乏前瞻性，当金融业出现新问题就缺乏与解决问题相关的法律，出现无法可依的局面。3.3.金融监管的成本高效率低金融监管的成本高效率低我国的金融监管部门的机构设置是从中央到省市，人民银行的分支机构更是设到县，这一庞大的系统，仅从办公场所、监管部门所必备的办公设备就是一笔巨大的成本投入。金融监管的

25、组织实施和运作，包括现场检查和非现场监管工作，每一次的现场检查尤其是全国性的现场检查，都必须投入大量的人力、物力和财力。监管的人力资源配备与培养成本。金融监管为了能适应金融业务的日益发展和不同类型金融机构的不断涌现，提高金融监管的有效性，就必须要使金融监管人员的知识层次和业务能力、水平不断提高，尤其是在金融全球化的新形势下，为同国际金融监管接轨，就更需要配备高素质的人才，这必然会加大培训成本。被监管者的守法成本。被监管者为遵守监管法规需要建立新的制度、提供培训、花费时间和资金如资本金、存款准备金和保险金等，这是一笔巨大的成本。许多金融处罚流于形式，对金融机构的11/22.处罚避重就轻，大事化小

26、，小事化了。该处理人时，只处理事。用经济处罚取代行政处罚，没有真正做到从严监管，树立中央银行的监管权威。4.4.金融监管的自我监管不足金融监管的自我监管不足金融机构的部管理和控制制度是防金融风险的基础，也是金融稳健经营的前提。我国虽然也制定了一套基本的部控制制度，但金融机构的自我管理机制还完善，部控制制度缺乏足够的约束力，且自我监管的动力不足。因此，行业部管控在实际工作中的效果并不明显，有时甚至根本起不到监管的作用。5.5.缺乏国家间的全面合作缺乏国家间的全面合作随着经济全球化的发展，对大量外资金融机构的监管难度大大增加，尤其是外资银行的注册地在境外，这些银行很有可能由于其总部或者设立在其他国

27、家的分支机构的经营失误而负连带清偿责任。还可能出现营运资金不到位、结算不严，超比例吸收存款，超围经营等违规行为，单靠一国的监管往往难以奏效，因此必须加强银行监管的国际合作，共同防金融风险的发生。而我国目前与其他国家之间的金融监管还不够深入。三、如何完善我国的金融监管制度三、如何完善我国的金融监管制度(一一)确立金融行业的混业监管模式确立金融行业的混业监管模式为了减少我国的金融风险，加强对金融机构的监管，我国金融业一直实行分业经营，但随着经济的发展，无论是国外经济大环境的要求还是商业银行自身利益的需要，都将使混业经营成为主流的金融业经营模式，混业经营将成为我国金融的未来发展趋势。1.1.加入加入

28、 WTOWTO 促进了金融业的混业经营促进了金融业的混业经营中国加入 WTO 以后，随着经济全球化步伐的加快，更多的外资银行陆续进入中国，且一般都实行全能银行制，这就要求我们必须按照 WTO 规则进行经济和金12/22.融活动。例如，已进入我国市场的美国汇丰银行、花旗银行、日本东京三菱银行等均实现了银行业务综合化，可兼做银行、保险和资产管理业务。由于外资银行、金融百货公司式的服务给客户带来很大的方便，一些原本是中资银行老客户的优质企业也转而与外资银行开展业务，从而对我国本土银行造成很大压力。在这种外资银行混业经营而中资银行只能分业经营的状况下，在不能表达国民待遇的情况下，本土银行处于更加不利的

29、竞争地位。同时，在我国的分业监管体制下，对外资银行的混业经营也出现监管真空，这将大大影响我国的金融稳定，降低国家机关对金融业的调控。在当今国际金融自由化浪潮的推动下，金融业混业经营已是大势所趋，许多过去采用分业经营体制的发达国家，如美国、日本、加拿大等国家都纷纷转向混业经营。随着我国经济逐渐融入国际社会，金融的混业经营必定会成为我国金融改革的首要选择。2 2 发展资本市场需要混业经营发展资本市场需要混业经营我国资本市场经过十多年的发展，已达到相当的规模，并日益显示其经济晴雨表的功能。其进一步的发展必须以规和稳定为基础，而资本市场稳定的一个重要前提是机构投资者的存在，这就要求拥有长期稳定资金的金

30、融机构，各种社会保障基金与非金融企业进入资本市场，因为这些真正的机构投资者行为更为理性化，能稳定市场信心，熨平资本市场波动，促进资本市场平稳发展，目前，活跃在我国证券市场特别是股票市场上的投资者大多是个人投资者和中小机构，运作的资金也多是社会消费基金和其他小额资金，这就决定了我国证券市场的高度投机性不可避免，近年来中国股市的剧烈波动已经证明了这点，机构投资者，特别是大银行的介入可以从根本上改变证券市场上的投机性和波动性，由于分业经营限制商业银行介入证券业务，所以这种体制使得证券市场失去一个极其重要的稳定器，因此，商业银行实行混业经营有利于促使证券市场在平稳中走向成熟。3 3 完善自律监管机制，

31、提高金融机构自身的风险控制能力完善自律监管机制，提高金融机构自身的风险控制能力自律监管机制能够充分发挥基金行业的自律功能，使得监管者在决定何时与怎样行使监管权方面拥有较广泛的自决权，具有充分的灵活性，有利于投资基金行业的长期稳定和规发展。特别是这种机制将监管建立在监管者与被监管者之间13/22.的相互信任、共同合作的基础上，因而更易实现监管目标。建立规、系统、可靠的控体系，通过金融机构的部约束机制的保障，加之同业监督机制，确立以银行部控制为基础的自律性监管组织体系，是国外银行监管的成功经验。我国目前的银行监管过多依靠外部监管，来自商业银行部的监管、银行业协会的同业自律与来自社会中介的外部监管明

32、显过于薄弱。外部监管虽然重要，但它通常发生在严重违规行为之后，违规行为的危害已经发生。为寻求事先的预防性监管措施，就必须发挥行业自律性组织的作用，通过金融从业人员自律、金融机构自律、协会自律实现。完善金融机构部控制体系，才能提高风险管理能力。这就要求我国金融监管工作尽快建立、健全以金融机构部控制为基础的部自律机制。深入到金融机构部的组织、结构、观念、管理等各个环节，建立起有效的部控制机制，以达到规避风险、维持安全的目的。同时，加强金融行业自律性组织的建设，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督，以维护行业的公平竞争和市场秩序。这样才能有助于金融机构控机制的建立健全和充分发挥

33、作用。在这一系列措施的基础之上我们还应强调：一方面，发挥行业自律监管机制的作用，通过行业自律协会组织，在行业形成一个自我协调、平衡、制约的机制。另一方面，发挥社会监督机制的作用。社会监督机制包括两方面：一是利用审计、会计、法律、考核评级等中介机构对基金管理人和托管人进行监督和进行管理绩效的客观评价，主管部门要加强与这些机构的联系与配合；二是建立严肃的举报制度和查处程序，使社会各界能够有积极性、有效地进行监督，从而强大的外在压力，促使管理人和托管人修正经营行为，使之理性化、规化。（三）借鉴外国成功的监管经验（三）借鉴外国成功的监管经验在结合我国实际国情的基础上，重视借鉴外国金融监管法中对混业经营

34、如何监管的好的立法经验，加强与外国监管组织的协调与合作。金融监管一项技术性很强的活动，金融监管法制则是技术性和专业性并重的法律。各国的金融监管法制既有共性又有差别。因此，我们有必要主动、认真地学习和研究国外金融监管法制对混业经营如何监管的经验。借鉴方式上，首先要注意收集，翻译和整理国外的金融监管法律制度，尤其是银行业的监管法制:其次，集中理论界和实务界对监管法制成效显著的国家的14/22.法律制度与实施机制进行系统研究；再次注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人员来国传授经验；此外要重视调查我国现有的监管法制和局限性，结合实际，完善我国的金融监管法制。金融监管的国际合作主要表达在银行业方

35、面，因为资金出入主要是银行的渠道来进行。我国应广泛深入地研究国外金融监管的最新成果，积极参与国际或地区性的银行监管组织的活动，如巴塞尔监管委员会、国际货币基金组织等。我国要建立与各国金融监管当局的定期磋商和交流制度，有效也加强对银行跨境活动的监管，这既包括外资金融机构在我国的分支机构，也包括我国在国外设立的分支机构。顺应国际金融改革的潮流，以安全性和效益性的统一为价值取向，全面审视我国的金融监管理念，建立与国际接轨的金融监管制度。安全性与效益性应是我国金融监管立法的两大价值目标，两大价值目标之间是对立统一的关系。一方面，由于金融业是高风险行业，且具有发生支付危机的连锁效应，因此安全性是前提；另

36、一方面，金融监管又要成为促进金融创新，提高金融服务效率以与我国金融业在国际市场中的竞争力的根本保证。从现在的发展趋势看，金融监管并不是越严格越好，过于严格的金融监管不仅会带来过大的金融行政成本，以与金融机构贯彻这些监管措施带来的成本，还会抑制金融创新和市场竞争。固然一味追逐赢利性、效益性而不顾流动性、安全性，只能是饮鸡止渴；但迷信流动性、安全性而忽视效益性，也无异于因噎废食（四）加强金融监管立法，改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足（四）加强金融监管立法，改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足1.1.监管立法应顺应放松管制、鼓励竞争和创新的需要。监管立法应顺应放松管制、鼓励竞争和创新

37、的需要。金融监管在立法思想和法律容方面要面向国际社会，借鉴金融业发达地区的先进做法，促进国际合作和监管立法国际化，“努力削减或弱化隐藏在中国特色命题下的计划机制、行政关系的容，为金融市场发展、金融机构活动创造一个宽松自由的金融制度环境。这是我国金融市场对外开放，参与国际竞争的迫切要求。目前，全球金融一体化的快速发展趋势要求银行监管与其法制建设应当放到国际层面上看待。尽管美国的银行监管水平属世界前列，却仍不断变革。美联储主席格林斯说:技术进步的飞速发展已导致美国现有的许多银行监管条例显得十分旧和过时，呼吁各国应加强合作，要求监管部门不断调整以适合一个处于动15/22.态变化之中的外部环境。经济全

38、球化意味着政府在各个领域包括法制方面更大的责任和更多的政府能力需求，为配合这种责任和需求，应积极参加国际上的各种交流活动，以开阔的胸襟和开放的视野学人之所长，借助它国政府的能力与资源来提升自我，如注意收集国外先进的金融法律文本，对金融监管法制卓越的国家的法律制度和实施机制进行系统的研究以与注重引进国外的监管法制专家和事务部门的优秀人才来华传授技能和交流培训等。建立健全监管法规制度，增强监管法制体系的协调性、统一性和透明度，使立法行为有计划、合理地进行，切忌对法律、法规的随意立、改、废，给执行者和监管者的日常工作造成诸多不便。只有用发展的眼光和超前的意识对待金融监管法制建设，才能推动国金融业之间

39、的有序竞争，使金融市场真正充满活力并稳定发展。2.2.加紧研究制定对金融控股公司的监管法规加紧研究制定对金融控股公司的监管法规做为混业经营的一种形式，金融控股公司在我国已客观存在。2003 年 12 月通过的 商业银行法已为商业银行通过股权投资的方式或其他方式从事非银行金融业务留下了空间。证券法的修改也在考虑为证券业从事其他金融业务留下空间。为防金融风险，应加强对金融控股公司的引导。对以金融机构为基础的金融控股公司其总体风险可通过主监管机构制度进行监测、控制，而对一些企业集团形成的金融控股状况现在还无法有效监管。规金融控股公司需要单独立法。我国的金融监管基本以机构监管为主线，金融立法也是按机构

40、分别立法为主线，按照这一主线，我国也需要一部专门规金融控股公司的单独法规。但就现阶段而言，鉴于金融控股公司的单独立法要涉与金融基本法和分业经营制度的重大调整，因此可考虑借鉴日本在这方面的立法经验，先行设立特例法，即先将公司法、银行法、证券法、保险法等法规中的相关部分汇总修改，形成金融控股公司适用的法规，日本谓之金融控股公司解禁整备法。也可借鉴金融资产管理公司条例的制定，制定相应的金融控股公司管理条例。随着金融基本法与其他经济法律的修改，视条件成熟再制定金融控股公司法。通过先行制定金融控股公司管理条例，可以在一定程度上解决公司设立与经营的合法性问题，也可为依法监管提供依据。对金融控股公司的监管容

41、，借鉴巴塞尔联合论坛对金融控股集团的监管原则与欧盟的最新指引，主要集中在以下方面:16/22.（1）尽快建立金融控股公司的风险预警机制，加强对资本充足性的监管。金融控股公司可借鉴美国 CAMEL 系统，设立一系列金融控股公司的预警指标，如资本充足率、资产质量、管理能力、盈利性、流动性等等指标。金融控股公司按监管当局的规定上报各种财务报表和资料，由监管当局根据预警指标进行评估，并将金融风险与时反馈给金融控股公司，根据对该公司的风险预测作出警告、限期改正、停业整顿、吊销营业执照等处理，从而可在金融风险发生前控制住风险，防患于未然。尤其是要在 巴塞尔协议 等国际协议的基础上制定我国金融控股公司的最低

42、资本充足率，注意防止对集团各公司机构资本的重复计算和母公司利用债务资本补充子公司的资本，同时要确立适合我国金融控股公司的度量方法，科学地计量资本充足率，达到准确评价其总体健全程度的目的。巴塞尔联合论坛只对金融控股集团存款类机构的资本充足率提出了%8 的最低标准，而对金融控股公司本身的资本充足率没有统一的规定，由各国金融监管当局掌握。在中国如果是基于某类金融机构的金融控股公司，其资本充足率可对各类金融机构的资本进行扣除计算，而如果是实业类的集团和纯投资类的金融控股公司则必须研究适合中国国情的资本充足率标准。金融是一个高风险，高杠杆率的行业，如果对它的控股公司的股本比率不作限制则会造成股权虚增从而

43、累计风险。（2）对关联交易的限制。监管当局还应制定严格的法律条例，在金融控股公司部设立“防火墙”制度，特别关注集团部金融机构与企业的资金运作动向，加强对各子公司之间的关联交易的监督，即各子公司之间的交易必须仅限于商业基础之上，监管者还可以要求增加交易中担保、抵押信贷的比例，限制同一集团部成员交易额的数量，对于超过一定金额的关联交易，必须经监管当局的专门审批。在金融控股公司构架下，不同子公司受控股公司的统一指挥，从而又可能进行集团的关联交易，以增进集团整体的协同效应。关联交易的存在，不仅是导致风险传递从而威胁存款机构安全的最重要因素，而且是引发利益冲突，产生道德风险的主要原因。因而必须控制金融控

44、股公司的关联，重点有两方面:一是对存款机构与关联企业之间交易的限制，以与对存款机构在与集团成员共享资源时(如相互提供支持，使用共同标示，相互分销产品以与营业场所和服务的共享)可能产生的风险进行控制。监管容主要是对关联交易的条件做出相应17/22.的规定。其中最主要的是要求相关机构在共享资源时必须充分披露有关信息，包括业务容、交易风险。所涉与的各子公司的作用和责任，以使交易对象确切地知道他们是在与存款机构交易还是与集团的其他企业交易。二是由利益冲突引发的道德风险。比如在一个金融控股公司架构下，证券子公司受命将一面临破产的、银行子公司已大量贷款的企业包装上市，从而达到将银行贷款损失转嫁给公众投资者

45、的不正当目的。再比如，将贷款和证券、保单与集团其他金融产品捆绑销售，从而损害客户的利益。对这些由于金融控股公司因综合经营而承当多种角色所引发的利益冲突和道德风险，实际是一种从集团整体利益出发的关联交易行为，在法规制定时更要有明确的规定。（3）对风险集中度的控制。中银国际首席经济学家远征认为:金融控股公司的核心就是风险控制，如果控股集团本身没有完善的风险监控机制和严格的制度建设，跨行业的资源整合和产品创新根本无从谈起。为了防止金融控股公司在总体上风险过度集中于某些特定交易对象、地区，部门和金融市场，监管当局有必要对其风险集中度进行控制，其中重点是对整个金融控股公司与集团外单一交易对象的总的交易金

46、额进行控制。监管当局可规定，此类交易金额不得超过控股公司总资本一定比例，或超过一定比例时须向监管当局报告。此外，对于这一比例还可根据交易对象的不同做出不同的限制，如对以政府的和存款机构为交易对象的可使用较高比例，对其他对象则规定较低比例。（4）要建立关于金融控股公司的部交易和对外交易的强制信息披露制度，制定信息公开的程度、准确性、完整性的准则要求。金融监管的理论基础主要是金融市场的不完全信息，金融市场失灵究其根源在于非对称信息和不完全契约，金融的脆弱性、传染性等只是这一根源的外在表现。金融监管应集中解决金融过程中非对称信息和不完全金融契约问题。因此，对集团部的关联交易和外部交易必须制定强制的信

47、息披露制度，对信息公开的程度和准确性、完整性制定明确的准则，要求金融企业集团定期向监管者报告其相关的部交易，尤其是大额关联交易，增强信息透明度。对集团部信息流动也必须加以严格的控制，部信息只能在各会员公司间进行适度流动，坚决打击利用信息的非法转移损害客户的行为。通过这种安排，监管当局、客户、投资者应该能够对金融集团与其成员的资本状况、利润水平以与真实风险作出准确的判断。对于金融集团的信息披露必须做到:强18/22.调资产价值的公允表达，充分表达资产的真实价值。实施信息的强制性披露制度，以法律强制性的信息披露保证信息的正确、公平、公正。由部信息规向外部信息规转变，信息规机制必须依赖于国家的审计体

48、系而非银行部审计。（五）加强国际合作（五）加强国际合作美国金融危机爆发后的全球经济形势要求我国的银行监管机构应该具有适应开放经济的意识，通过国际合作来加强对金融业的监管，解决金融危机带来的金融监管的问题，尤其要作好下面几项工作：1.1.在我国的主要金融监管机构部成立专门机构来加强和负责协调国际银行在我国的主要金融监管机构部成立专门机构来加强和负责协调国际银行监管合作工作监管合作工作例如我国的 银监法己规定由银监会负责开展与银行业监管有关的国际交流合作活动。2.2.与国际金融监管机构加强合作与国际金融监管机构加强合作我国银行监管机构必须加强同国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等国际金融机构

49、的合作，积极参与国际金融领域的各项活动，在交流合作中提高监管水平。同时，按照“新巴塞尔协议”要求，完善对跨国银行的监管。3.3.与其他国家监管机构加强合作与其他国家监管机构加强合作无论是外资银行进入本土，还是中资银行到国外建立分支机构，按照“巴塞尔协议”有关文件的要求，需要我国监管机构和外国监管机构共担监管责任。为了保证监管质量和效果，我国金融监管机构必须加强与其他国家监管机构的合作，做到如下几点：（1）业务合作。在具体的日常监管或者现场检查中，无论中国人民银行作为东道国监管机构还是作为母国监管机构，都应该为对方提供必要的便利；（2）共享信息。对两国共同监管的银行，双方要共享关于该银行经营状况

50、的资料；（3）加强监管技术交流与合作。通过同其他国家监管机构交流监管技术，提高我们自身的监管业务水平；（4）严格对国际资本流动的管理，建立对国际短期资本流动进行监测管理的机制，争取更为充足的资金来源，以形成能够应付大规模资本流动和短期流动性危机的能力。4.4.新资本协议要求，监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监新资本协议要求，监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束19/22.首先，要按照新资本协议要求制定相应的规章，强化对商业银行以与金融控股公司的风险管理与资本金的要求；其次，要对银行风险评估体系的合