市人大海绵城市建设管理立法工作调研报告.docx

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1、市人大XXX市建设管理立法工作调研报告XXX市是党中央与国务院共同推出的城市规划，是一种 新的城市建设理念和方式。XXX市的建设，有利于解决当前 城市存在的内涝灾害、雨水径流污染、水资源短缺等突出问 题，有利于恢复城市水生态，提升城市生态系统功能，改善 城市人居生态环境，是城市绿色开展、高质量开展的必然途 径。为全面贯彻落实XXX市建设理念，也为了 XX市能申报 成功2022年第二批国家级XXX市建设示范城市，根据关 于征集市人大常委会五年立法规划和2022年度立法建议项 目的通知的要求，市人大常委会法工委联合市住房和城乡 建设局开展了 xx市xxx市综合管理的立法调研。现将有关 调研情况报告

2、如下：一、XX市XXX市建设管理立法的主要法律和政策依据国家层面，关于XXX市的法律法规有：中华人民共和 国城乡规划法中华人民共和国水污染防治法中华人 民共和国城镇排水与污水处理条例气象灾害防御条例 气候可行性论证管理方法等；同时还制定有大量的政策 性文件，如中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设 管理工作的假设干意见、国务院办公厅关于推进XXX市建 设的指导意见、水利部关于印发推进XXX市建设水利工 作的指导意见的通知、XXX市建设技术指南一低影响开 发雨水系统构建等。省级层面，XX省城市综合管理条例六是解决法律责任问题。建立XXX市建设监管机制，明 确对相关职能部门以及相关主体未履行XX

3、X市建设管理的行 为追究责任。（二）立法建议一是科学编制XXX市建设规划并严格执行。积极配合政 府开展XXX市建设规划与设计编制，合理确定XXX市建设的 规模与时间节点，将XXX市建设内容“小而散”的弊端形成 标准化模式，科学统筹协调XXX市建设开展。二是进一步加强XXX市的规划、建设、维护与运营。明 确XXX市工程立项、规划、建设、运营等方面责任主体的职 责，对XXX市建设管理活动作出明确且具体的规定。城区、 各类园区、成片开发区等未来重点开展区域的工程建设应当 同步进行XXX市建设，统一规划、统一建设、统一管理、统 一运营。老城区应当结合城市更新、道路改扩建、河道治理 以及地下空间开发，逐

4、步推进XXX市建设。明确评价考核和 监督管理，制定XXX市评价考核方法，定期对XXX市建设进 行评价考核，确保XXX市建设质量管控，建立工程质量终身 责任制。三是明确各相关部门在XXX市管理过程中的职能职责， 压紧压实各部门职责。XXX市的管理涉及许多部门，如住房 和城乡建设、开展改革、水利、财政、规划、国土资源、环 境保护等部门，如何协调好各部门在XXX市管理工作中的职 责与权限，是亟待解决的问题。四是明确突出共建共治共享理念。XXX市建设是一项功 在当代、利在千秋的系统工程，其建设管理既需要相关主体 支持，更需要全体市民参与。因此，在立法中应突出共建共 治共享理念，作为切实提高城市依法治理

5、能力的一次生动实 践。XX省人民政府办公厅关于推进XXX市建设的实施意见等。 省级层面，XX省城市综合管理条例XX省人民政府办 公厅关于推进XXX市建设的实施意见（湘政办发2016 20号）等。市级层面，十三五以来，xx市在xxx市建设方 面已完成XX市城区xxx市建设专项规划XX市城区排 水防涝规划编制，已出台XX市XXX市建设管理暂行方法关于加快推进XXX市建设的实施意见（X政办发2019 33号）以及xx市xxx市建设工作协调小组关于进一步加 强城区建设工程落实XXX市建设要求的通知（X海绵组发20212号）等相关文件。这些法律法规、规范性文件为 全市xxx市建设管理立法提供了可资借鉴的

6、文本。二 、XX市XXX市建设管理立法的必要性和可行性（一）XX市XXX市建设管理立法的必要性自国家、XX省出台一系列关于XXX市建设管理的法律法规、规范性文件后，我市根据各级文件精神积极部署，相继 出台了关于XXX市建设管理的相关文件，认真落实XXX市建 设管理相关工作，取得了一些成效、总结了一些经验、形成 了一些方法。随着XXX市建设管理的不断推进，建设管理中 相关问题逐渐暴露，XXX市建设管理的进一步深化亟需法治化。因此，需要将现行有效的政策措施法制化，制定一部专门的条例,重点围绕理顺XXX市建设管理体制、科学合理利用城市绿地空间、解决城市雨洪问题，在借鉴兄弟城市先进经验的基础上，突出我

7、市特色，用法规的形式凝练出XXX市 建设管理的“XX经验”。1.满足我市城市可持续开展的客观需要。XX市年均降雨 量较大，降雨年际变幅大，年内分配不均，虽然降雨以中小 雨居多，但近几年强降雨频发，城区时常有内涝情况发生； 市区老旧小区较多，原有的城市基础设施未得到及时修复， 容易造成内涝；湘江从XX市城区穿城而过，近些年随着城 市建设的不断推进，原有的水文环境遭到不同程度的破坏。 鉴于XX的实际情况，市委、市政府高度重视XXX市建设工 作，抓住国家支持XXX市建设的契机，全力推进XXX市建设 的战略部署。从城市的可持续开展角度而言，需要通过立法 规范XXX市建设管理行为，确保XXX市建设管理有

8、法可依。2.固化优化XXX市管理体制的需要。国办发201575号 文件明确，城市人民政府是推进XXX市建设的责任主体。XXX 市建设涉及城市开发建设的方方面面，需要规划、住建、市 政、园林、水务、交通、财政、发改、环保、水文等多个部 门统筹协调、共同谋划。我市虽然设立了由市级领导挂帅的 “海绵办”来统筹推进，但在实际推进过程中，需要市主要 领导高位推进、定期调度、亲自催促、时时过问。假设能将这 些推进、调度、催促制度法制化，用法治的力量来保障XXX 市建设，必将对推进我市依法治市、实现城市治理体系和治 理能力现代化具有积极作用。3 .保障xxx市各项监管措施有效执行的需要。从xxx市 的多样性

9、、专业性和统筹管理的整体性来看，制定一部专门 的城市xxx市建设管理条例是十分必要的。自2009年全国 第一规范XXX市建设地方性法规池州市XXX市建设和管 理条例实施以来，山西太原、四川遂宁、浙江宁波、广东 深圳等地陆续出台XXX市建设管理条例。随着我市XXX市建 设工作的持续推进，XXX市建设管理方面的矛盾和问题逐步 显现，原有的XX市XXX市建设管理暂行方法已难以胜任。 由于原有的规范性文件在权限、效力等方面受到了较大的限 制，执行中存在部门职责边界不清、规划建设管控机制不健 全、保障机制不到位等问题，制约了 XXX市建设试点工作的 推进。同时，由于标准规范法律效力不强，对于规划设计和

10、建设的从业人员基本没有约束力，导致执行大打折扣等问题 出现。要破解这一系列难题，我市的XXX市建设管理亟需法 规保障，亟需形成XXX市建设管理的法制化统领，以规划、 制度、标准支撑的双轮驱动管模式，确保XXX市建设久久为 功。4 .提升XXX市建设科技含量的需要。大数据、物联网、 云计算等先进技术的运用，催生了城市运营管理的智慧化。 XXX市的建设管理，同样也需要运用大数据、物联网、云计 算等先进技术，收集城市水务、天气、土壤、湿度等各类动 态数据，实现智慧管理，支撑XXX市设施更好地发挥调度、 排捞、涵养水源等作用。从我市目前的实践来看，XXX市建 设管理还处于推进基础设施建设的阶段，对于建

11、设标准、数 据收集、联网管理等问题研究思考仍不够全面。因此，需要 通过地方立法，确立XXX市的智慧化运营管理模式，将XXX 市的规划、设计、施工、验收、及运维管理的数据进行综合 管理，实现XXX市建设管理的智慧化。5 .增强XXX市建设公众参与性的需要。XXX市的建设管 理，需要多方主体协同推进。现阶段，我市XXX市建设主要 以政府行政推动为主，还没有形成市场化机制和行政推动的 协同机制，企业和民众参与程度不高，XXX市共建共治共享 的机制尚未建立。虽然我市采取了多种方式宣传XXX市建设, 但由于专业性较强等原因，XXX市建设的全民认知度不高， 许多居民对XXX市的整体理念还不够了解，也不知如

12、何参与 XXX市建设。因此，通过制定XXX市立法，一方面可加强XXX 市的宣传推广，提升全体市民对XXX市的认知度；另一方面 提升市民在XXX市的规划、设计、施工、验收及运维管理过 程中的参与度，鼓励形成社会参与、全民共治的XXX市建设 格局。（二）XX市XXX市建设管理立法的可行性1 .有法律赋予我市的立法权限。中华人民共和国立法 法第七十二条规定：”设区的市的人民代表大会及其常务 委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、 行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可 以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事 项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的

13、事项 另有规定的，从其规定。”立法法明确将地方立法权扩大到 所有设区的市，并且鼓励其制定符合实际的地方性城乡建设 与管理类法规，因此，我市就XXX市立法符合立法法设定的 立法权限规定。2 .有上位法及市级文件为立法奠定了基础和支撑。在国 家层面，关于xxx市的规定散见于中华人民共和国城乡规 划法中华人民共和国水污染防治法中华人民共和国 城镇排水与污水处理条例气象灾害防御条例气候可 行性论证管理方法等法律法规。同时，国家还制定有大量 的指导性文件，如中共中央国务院关于进一步加强城市规 划建设管理工作的假设干意见（中发2016 6号）、国务院 办公厅关于推进xxx市建设的指导意见（国办发2015

14、75 号）、水利部关于印发推进xxx市建设水利工作的指导意 见的通知（水规计2015321号）、xxx市建设技术指南 一低影响开发雨水系统构建等。XX省的XX省城市综合 管理条例XX省人民政府办公厅关于推进xxx市建设的实 施意见（湘政办发201620号）等也有xxx市建设的规 定。十三五以来，XX市已完成XX市城区XXX市建设专项 规划XX市城区排水防涝规划编制，已出台关于加快 推进XXX市建设的实施意见（X政办发201933号）、 XX市XXX市建设管理暂行方法等文件。这些文本为XX 市XXX市立法提供了根本遵循与指导。3 .有相关管理机制经验为立法打下了良好的基础。XX市 在XXX市建设

15、过程中，成立了市、区两级XXX市建设工作领 导小组，设立市、区两级XXX市建设办，初步形成了 XXX市 建设管理机制。XXX市建设办将XXX市建设要求纳入“一书 两证”管控，进行全流程管控；同时完善考核机制，实施将 “XXX市建设实施情况”指标纳入政府绩效考核等措施。这 些相关管理机制的建立，为XXX市建设立法提供了有益的积 累。4 .有其他城市立法及政策供参考与借鉴。他山之石，可 以攻玉。近年来，国内一些城市陆续出台了 XXX市建设管理 的专门立法，如安徽池州在全国率先为XXX市建设管理立法, 上海、武汉、太原、宁波等城市也先后出台了 XXX市管理法 律法规，如上海市XXX市规划建设管理方法

16、武汉市XXX 市建设管理方法太原市XXX市建设管理条例宁波市 XXX市建设管理方法等，河南省鹤壁市在鹤壁市循环经 济生态城市建设条例中以专章形式对XXX市建设进行立法。 这些城市的相关立法以及立法中的制度设计，可为XX市XXX 市立法提供参考与借鉴。三、XX市XXX市建设管理立法要解决的主要问题及立法建议党中央、国务院高度重视XXX市建设。习近平总书记强 调，要建设自然积存、自然渗透、自然净化的XXX市。国务 院印发的国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国 发201336号）和国务院办公厅关于做好城市排水防涝 设施建设工作的通知（国办发201323号）就有序推进 XXX市建设做了部署。为加快

17、推进XXX市建设，XX市也出台 了一系列有关XXX市建设的政策及规范性文件，为XX市制 定XX市XXX市综合条例提供了较好的经验与基础。（一）需要解决的主要问题一是城市建设理念转变问题。我国XXX市理念的提出时 间不过几年，因此在进行城市建设时需要充分认识到XXX市 建设管理工作的内涵。普通民众、各方主体以及政府工作人 员对XXX市的概念及其作用理解程度不一，重视程度不够。 假设对XXX市建设管理的内涵认识不够清晰，很容易导致出现 功能适用错误及过分夸大功能的问题。通过此次立法活动， 提升相关主体及民众对XXX市建设理念的认知。二是解决地区差异问题。我国地域较广，XX有自身的地 域特点，且城市

18、基础设施建设相对落后，假设仅仅依靠其他地 区的建设经验，忽略自身地理、环境等特点，是无法建设高 质量的XXX市。XXXXX市建设所面临的问题与其他城市既有 共通性也具有差异性，因此，XX市在XXX市的立法中既要吸 收借鉴其他地方的先进经验，更要表达XX地域的特点。三是协调解决XXX市建设相关部门间技术壁垒问题。XXX 市的建设是一个较为复杂的系统性工程，XXX市建设的工程 立项、规划、建设、运营等都具有一定的专业性，经常会面 临专业人员在规划和设计、建设和管理过程中的冲突与知识 方面的局限问题。因此，立法要协调好其中的关系，使规划 和设计、建设和质量有章可循，为建设高质量XXX市保驾护 航，以

19、发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。四是解决各职能部门间的协调问题。XXX市建设管理涉 及部门非常多，如住房和城乡建设、自然资源和规划、开展 改革、财政、生态环境、城市管理行政执法、水利、气象等 部门。目前XX是通过设立临时机构“海绵办”在协调推进, 由于没有法律法规强制性规定，纯靠行政命令，海绵办推进 工作难度较大。尽管住房城乡建设部发布了 XXX市建设的指 南，对XXX市建设提出了新的规划，但是仅依靠住房城乡建 设部门无法实现对XXX市建设的管理工作。因此，在此次立 法中应明确各部门的职责分工，确保各部门既分工又合作。五是解决建设资金保障问题。XXX市开发、规划、建设 到运行维护的过程中需要投入大量的资金，资金保障问题在 目前政府财政状况下尤其突出。面对如此严峻的经济形势，XXX市建设管理的投融资模式有待立法予以解决。