《苏州市民用建筑节能管理办法》立法后评估报告.docx

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1、苏州市民用建筑节能管理办法立法后评估报告苏州市住房和城乡建设局二。一六年十月元以上3万元以下”，这与民用建筑节能条例规定此类行 政处罚的幅度不符，根据中华人民共和国行政处罚法的 规定，法律对行政处罚已经做出规定的，规章只能在其幅度 范围内进行规定，因此办法规定的处罚幅度负向超出上 位法的规定。根据座谈反馈情况显示，执法部门针对该行为 在实施行政处罚时援引的法律依据是民用建筑节能条例， 因此办法该条处罚责任的规定在实践中因不被使用而实 际失效。5.办法的立法程序问题。办法的制定，严格完成 立项、起草、审查、决定、公布、备案等所有规定程序。市 建设局于2007年起草了办法送审稿，经市政府法制办审

2、核后，于2008年2月26日经苏州市人民政府第2次常务会 议讨论通过，以苏州市人民政府令第103号令公布。但是办 法实施后仅5个月，民用建筑节能条例就开始实施，且 办法中的个别规定与民用建筑节能条例的规定存在 不一致，在办法制定过程中，关于立法的必要性和可行 性论证不足。(-)合理性评估依据立法法、规章制定程序条例等法律、行政法 规的规定，结合座谈会中各相关部门的意见，评估小组认为， 办法的立法目的科学合理，符合绿色建筑发展的方向； 设置大量鼓励性内容，有利于民用建筑节能行业发展；设定 的论证审查验收制度、节能公示和能效标识制度必要且合 理；但部分法律责任的设定上存有处罚力度不足的缺陷。1 .

3、降低建筑能耗、促进经济和社会可持续发展符合美丽 苏州建设的需求。当前世界大环境已经引发全球经济发展模 式、供需关系、治理结构调整变化，外部环境更趋复杂，给 我市乃至我国经济社会发展带来多方面影响。着力做好能源 节约的管理工作，促进经济社会发展与资源利用相协调，能 提升我市长效发展的能力，能保障美丽苏州的建设稳中前 进。办法在民用建筑节能行业起步之际即提出符合当下 经济社会发展方向的目标，体现了当时立法的前瞻性。2 .设置多方面鼓励性内容，稳健推进民用建筑节能行业 发展。二十世纪八十年代初，国家提出建筑节能战略，此后 民用建筑节能行业发展至今，已经研发了大批新技术、新产 品、新装置。但新技术、新

4、产品在实践中推广应用率较低， 研究开发与实际应用出现脱节现象，建筑节能企业由于资金 缺乏，产业化能力较弱，在配套技术、施工、使用过程中出 现施工工艺不成熟、节能产品性能不稳定等问题，太阳能、 地热、风能、核能等清洁可再生能源在建筑中的应用刚刚提 上日程，利用比例较低。针对民用建筑节能行业实际存在的 问题以及该行业的发展阶段，办法并未过多设置强制性 规范，而更多的是设置鼓励性规范，既能有效引导注重民用 建筑节能，又能最小限度消除技术、行业发展不成熟所带来 的危害。3 .设定民用建筑节能论证审查验收制度，全面规范民用 建筑节能建设程序。建筑法、建设工程质量管理条例 等建筑领域的上位法规定，项目可行

5、性研究、施工图设计审 查、竣工验收等程序是建设项目所必需步骤，民用建筑节能 作为建设的一个重要内容，自然应当也完成论证审查验收等 程序。办法结合我市实际，第九条、第十二条和十三条、 第十八条专门明确和强调论证审查验收等程序，能有效体现 设计意图、控制施工质量。4 .推行节能公示、能效标识制度以及企业诚信管理制 度，有助于实现全面监督。前文述及办法设置大量鼓励 性内容，这些内容的落实在很大程度上依赖于开发商、建设 单位自觉。办法推行节能公示和能效标识制度，能通过 公示的方式实现社会监督，并进而刺激开发商、建设单位提 高执行民用建筑节能强制性标准的自觉性。在另一层面，办 法创设企业诚信管理制度，对

6、在民用建筑节能中弄虚作假 的企业，对其作不诚信记录，以事后监督的方式督促企业遵 守办法规定。5 .办法关于法律责任的规定较为简单，主要在第三 十二条和第三十三条规定了两类行为的行政处罚：第一，对于未公示节能信息的，办法规定处罚金额 为1万以上到3万以下，评估小组认为，未公示节能信息的 危害性不大、情节不是非常恶劣，且可采取措施予以纠正， 设置1万以上到3万以下的处罚金额，已经足以惩戒违反办 法管理制度的建设单位和房地产开发企业。第二，对于采用禁止性材料、系统、工艺和技术的，办 法规定处罚金额为5000元以上3万元以下，评估小组认 为，建设、设计、施工单位有该等行为的，已经严重违反办 法的立法目

7、的和管理重心，仅对行政相对人处于5000元 以上3万元以下不足以惩戒其违法行为，较之于民用建筑 节能条例规定的处罚幅度，该类行为的法律责任设定不适 当，但囿于办法地方政府规章的立法位阶，在制定时必 须按照1996年10月18日发布的江苏省人民代表大会常 务委员会关于地方人民政府规章设定耨款限额的决定的内 容，设定的罚款额度不能超过3万元，该规定内容与当下的 经济社会发展状况已经不相符。（三）协调性评估通过文献检索，经比对与办法同位阶的相关规章、 配套的规范性文件以及相关政策，结合相关部门座谈会的意 见情况，评估小组认为，办法与其他同位阶规章和规范 性文件之间无冲突，总体而言，办法是一部协调性程

8、度 较高的地方政府规章，但同时评估小组也注意到办法关 于具体制度的内容相对较少，很多制度均为鼓励性措施，但 缺乏足够的配套规范予以补充完善。1 .办法的内容与其他同位阶规章和规范性文件之间 无冲突。办法在制定之前，全国范围内就民用建筑节能 作出专门立法规定的只有深圳经济特区建筑节能条例， 关于民用建筑节能的规范更多的是中央到地方的规范性文 件在调整。办法在制定时，较好吸收了有关国家政策的 内容，实现办法内容与国家政策的协调，为民用建筑节 能管理工作的延续协调打下了良好基础。如办法第三十 条规定的公共建筑室内温度控制制度，就与国务院办公厅 关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知（国办发 （2

9、007） 42号）的要求保持一致。另如办法第五条规定 鼓励新型墙体材料的应用，该规定与国务院办公厅关于进 一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知（国办发 （2005） 33号）的要求相协调。2 .办法要求建立的配套制度未全面落实。民用建筑 节能是个长效机制，短时间内无法实现产出收益，因此许多 建设单位在意识上不重视，也不愿意投入额外资金。办法 在第二十五条规定政府相关部门要落实优惠政策并安排专 项资金，第二十八条鼓励多元投资。虽然市、县级市（区） 两级住房城乡建设主管部门都有相应的引导资金，但其他相 关部门却缺乏优惠政策，如税务上的收税优惠、金融方面的 贷款优惠等。（四）可操作性评估通过座谈

10、会以及实地调研，各区住建部门和节能改造单 位提供的材料，评估小组认为办法对法律规范的规定明 确，基本制度切合实际易于操作。如办法第九条至第十 八条规定了民用建筑节能的设计、施工、验收程序和具体要 求，该部分内容在已有的建设流程上明确了民用建筑节能的 具体问题和操作内容，使得民用建筑节能在建设过程中的更 具实际操作性。另外办法也未在建设过程中创设新的程 序要求，并未给行政相对人增设额外的义务和负担。办法旨在实现提高能源利用效率、降低建筑能耗， 这个目的的实现一方面依托于相关节能材料、节能技术等落 实在民用建筑节能在建设过程中，另一方面还需要民用建筑 使用人在使用建筑过程中践行节能措施。前者是静态

11、的，办 法从设计、建设、验收等方面予以规定，而后者是动态的, 办法所作的相关规定需要人去落实，办法在这方面 的操作性有欠缺。1 .绿色建筑的提法很大程度覆盖民用建筑节能。江苏 省绿色建筑发展条例实施后，从江苏省层面到苏州市层面, 所提倡和落实的更多偏向绿色建筑这一概念，在一定程度上 民用建筑节能被“束之高阁二绿色建筑涵盖节能、节地、 节水、节材、室内环境和物业管理，是更加宽泛的概念，相 关制度以引导为主，民用建筑节能则是偏重民用建筑节能设 计标准，更多的强制性规范，两个概念还是有所区别。2 .既有建筑节能改造强制推行难度大，市场引导力度不 足。办法第二十六条规定既有建筑的节能改造以行政强 制推

12、行和市场引导相结合。行政强制推行制度涉及对行政相 对人的合法权益侵犯或干扰，在法治政府建设的大背景下， 强制推行有违法之嫌疑。市场引导在当下力度不够，既有建 筑产权人对节能建筑改造的意愿不大。这两个原因导致既有 建筑节能改造推行进度缓慢，且可操作行存有困难。3 .公共建筑室内温度控制制度难以监管。节约能源法 第三十七条规定了公共建筑的室内温度控制制度，同时授权 国务院建设主管部门制定，但在民用建筑节能条例和民 用建筑节能管理规定中均未见有具体操作和监管办法。公 共建筑室内温度的控制，需要公共建筑使用人来操作完成， 但是这个监管囿于人力物力实际上无法实现。4 .部分制度已经被新规范和新要求所变更

13、。民用建筑节 能领域的发展非常快，具体操作实践中的规范和要求都在发 生很大变化，因此办法原有的规定与实际情况已经不一 致，如第十三条规定的“审查合格报告”在实际中表述为“审 查合格证”；第二十三条规定的关于自保温对象，实践中还 要求楼板也要做到保温；第二十四条规定的强制安装太阳能 热水系统的楼层数调整为6层及以下。（五）立法技术性评估对照立法法及立法技术规范要求，通过对办法 的体例、条文之间的内在逻辑关系以及条文的具体用语进行 评估，评估小组认为，办法在体例上做到结构完整、基 本条款齐全，在条文表述上用语符合汉语规范和法言法语要 求、表述基本准确明晰，但是在立法技术方面也存在一些问 题。1.办

14、法在名称和条文设定方面符合规章制定要求。 根据规章程序条例的规定，规章一般应以规定、办法命 名，办法涉及的是苏州市民用建筑节能管理工作，以“力、 法”命名符合要求。办法总共三十七条，篇幅较小、内 容相对简单，不分章节安排条文内容。办法包括总则性 规定、民用建筑节能规划编制、民用建筑节能建设、既有建 筑节能改造、罚则和附则规定，在体例上与民用建筑节能 条例相协调，充分完备。在条文表述方面，能够做到用语 准确、简洁，条文内容明确、具体。2,关于法律责任的规定有的放矢，未重复上位法的规 定。办法关于法律责任的规定体现了立法的精简，就相 关法律、法规和规章已经规定了的行政处罚内容，办法 不再重复规定，

15、而是在第三十一条作了指引，针对办法 所特有的禁止性规定，办法对此作了相应的法律责任设 定。3.囿于当时的立法技术条件以及办法施行后的外部 社会环境和法律环境变化，办法也存在立法技术上的缺 陷：第一，关于部门名称的表述与实际不符。根据中共江 苏省委、江苏省人民政府关于印发苏州市人民政府机构改 革方案的通知(苏委(2009) 413号)和中共苏州市委、 苏州市人民政府关于印发苏州市人民政府机构改革实施意 见的通知（苏发（2009） 56号）两个文件的内容，设立苏 州市住房和城乡建设局，将市建设局和市房产管理局的职责 整合划入市住建局。因此办法关于“建设行政主管部门” 的表述已经与实际不符，应当改为

16、“住房城乡建设主管部 门”；第四条第二款中“房管”部门已经取消，“发展和改革” 部门、“经贸”部门的表述也应当作相应调整。第二，办法中个别概念表述不统一。“民用建筑节能” 是办法特别定义的一个概念，但是在办法行文中， 会出现“民用建筑节能”与“建筑节能”混用的情形，如第 十八条规定的是民用建筑节能的专项验收，但是在条文中却 多次表述为建筑节能。关于主管部门在办法第四条中表 述为“建设行政主管部门”，但是在第二十四条却省略表述 为“建设主管部门二第三，个别条文的内容存在内在矛盾。如第二十四条第 二款规定新建12层及12层以下的居住建筑应当设计安装太 阳能热水系统，但第三款却又规定鼓励新建高层居住

17、建筑采 用太阳能供热系统。根据民用建筑设计通则的规定，十 层及以上为高层建筑，以此标准会发现根据办法规定， 十层到十二层的建筑既适用强制规定，同时又适用鼓励性规 定。第四，个别条文的表述不够简明。第四条第一款关于主 管部门的责任规定，前后两句仅是主体的不同，其他内容均 一致，在表述上显得冗繁。（六）绩效性评估经分析专项调研结论、征求意见反馈以及相关报告，评 估小组认为办法自2008年实施以来，在民用建筑节能 管理工作方面发挥了重要作用，在制度规范层面，在全省乃 至全国均有创新意义，促进了苏州市民用建筑节能工作的法 制化进展，为民用建筑节能工作规定了具体管理手段和措 施；在经济社会效益方面，基本

18、实现了立法目的的要求，新 建建筑的民用建筑节能从设计到验收全过程落实，既有建筑 的民用建筑节能改造逐步推进，建筑能耗得到有效降低，节 能行业得以快速发展。当然，办法囿于制定时的特定环 境以及经济社会发展的状况，办法本身在落实和执行上 已呈现逐步弱化的迹象，相关制度和规定也存在不足之处。1 .办法施行至今已有八年，历经了法律规范从无到 有、民用建筑节能意识从薄弱到强化、节能技术材料工艺从 低级到高端、民用建筑节能实施范围从小到大的显著变化， 办法所取得的成绩应当得到肯定。第一，民用建筑节能规范体系逐步完善。依法治理的前 提必须有法可依，在办法未出台之前，民用建筑节能的 相关工作，主要是依据国家和

19、地方政策在操作，尤其涉及民 用建筑节能施工图审查、专项验收等内容，因为没有明确的摘要错误!未定义书签。一、立法后评估情况总述错误!未定义书签。（-）评估阶段说明错误!未定义书签。（二）评估方法说明 错误!未定义书签。二、立法后评估内容错误!未定义书签。（-）合法性评估 错误!未定义书签。（二）合理性评估 错误!未定义书签。（三）协调性评估 错误!未定义书签。（四）可操作性评估 错误!未定义书签。（五）立法技术性评估 错误!未定义书签。（六）绩效性评估 错误!未定义书签。三、立法后评估结论和建议错误!未定义书签。附件一错误!未定义书签。法律依据，主管部门在执行过程中囿于行政行为合法性限 制，难以

20、在建设全过程中实现对民用建筑节能的监管。办 法出台后，形成了以办法为核心，相关配套规范为辅 助的规范体系，为推进苏州市民用建筑节能工作提供了法制 基础。第二，民用建筑节能意识大幅提升。民用建筑节能的落 实，一方面需要借助新技术、新工艺从建筑硬件角度来降低 设备、设施的能耗；另一方面也需要依靠建筑的使用人来自 觉践行节能行为，因此整个社会对民用建筑节能的意识也就 显得很重要。办法出台后，主管部门通过组织各种培训 讲座、参观学习等宣贯活动，邀请建设单位、施工单位、建 筑运营维护主体等一起学习办法的规定，强化有关主体 的民用建筑节能意识。第三，民用建筑节能取得明显成效。低能耗建筑比例提 升，根据江苏

21、省统一部署，全面落实居住建筑节能65%的强 制性标准。可再生能源应用推广，“十二五”期间，我市累 计建成可再生能源建筑应用面积达5006. 07万平方米。建筑 能效测评标识逐步落实，新建机关办公建筑、大型公共建筑 以及政府投资的公共建筑的能效测评逐步开展，完成数量已 经达到169项。既有建筑节能改造稳步推进，改造过程中推 广合同能源管理模式，拓宽既有建筑节能改造资金渠道，已 改造面积达到526.2万平方米。2 .办法在实施过程中，因为民用建筑节能领域发展速度较快，外部的经济社会条件发生了重大变化，办法 的实施绩效在一定程度上被打了折扣。第一，人民政府职责缺位。办法第四条分两款，第 一款规定了市

22、、县级市两级“建设行政主管部门”的职责， 第二款规定了相关政府部门的职责。但是比对民用建筑节 能条例、江苏省建筑节能管理办法、江苏省绿色建筑发 展条例，评估小组发现上位法中均有关于人民政府的职责 规定。在座谈调研中，有参会人员提出民用建筑节能管理方 面相关部门的职能存在交叉的情形，建议明确人民政府在民 用建筑节能管理工作中的领导、协调职责。第二，鼓励性制度落实困难。办法用七个条文的篇 幅规定了大量的鼓励性制度，涵括技术、工程、资金等民用 建筑节能的多个方面。办法规定如此多的鼓励性制度， 是当时立法环境的必然。鼓励性制度不具有强制执行的效 力，仅是法律引导，其落地操作需要全社会的节能意识觉醒,

23、虽然前面有提到办法实施后民用建筑节能意识大幅提升, 但还无法达到全面节能的一个高度，因此仅有鼓励引导还不 足以有效推进民用建筑节能健康发展。第三，建筑使用过程中节能规制不足。办法针对民 用建筑节能更多考虑的是民用建筑建设过程中的节能，如要 求施工图设计需要有民用建筑节能专项说明，建筑材料、建 设工艺和技术等需要满足节能要求，竣工验收时要通过民用 建筑节能专项验收。但是建筑使用过程中的节能也是非常重 要的一环，而办法对此规定甚少，仅有第二十九条和第 三十条予以规定。第四，既有建筑节能改造推进困难。根据座谈会反馈的 各区信息，针对既有建筑节能改造，政府都会设立专项资金, 但是资金的使用情况并不是非

24、常良好，甚至有些区出现没有 企业申请的情形。节能改造企业反馈，既有建筑节能改造的 项目资金主要是业主自筹，或是通过合同能源管理的模式由 节能改造企业先投资后收益，同时向政府申请补贴，但因为 申请程序复杂、内容要求高，导致很少有企业去申请。另外, 既有建筑节能改造的收益呈现商用高、住宅低的特点。根据 吴江区提供的节能改造项目来看，酒店经节能改造的，能实 现每年每万平方米节约标准煤120-160吨，而居民住宅小区 则仅能实现每年每万平方米节约标准煤20-30吨。居民住宅 小区的节能效果不明显，实施节能改造的项目较少。三、立法后评估结论和建议民用建筑节能是节能减排工作的重点领域，是建筑业调 整结构、

25、降低能源消耗、提高资源利用效益的必然要求。在 办法立法之时，有关民用建筑节能领域的法律规定仅有 国家层面的建设部规章民用建筑节能管理规定以及深 圳经济特区建筑节能条例为代表的为数不多的法律规范。办法的出台，填补了我市在民用建筑节能领域的立法空 白，为民用建筑节能的行政管理提供了具体操作指引，取得 了很好的管理效果。但是随着技术和观念的快速转变，节能 领域本身以及外部环境已经发生了重大变化，在法律体系 上，更多的上位法如民用建筑节能条例、江苏省绿色建 筑发展条例等先后出台，在具体操作上，办法的有关 制度和概念已经不再使用。通过对办法在制定当时以及实施过程中的立法质量 和实施绩效的评估，评估小组认

26、为，办法的立法主体享 有相应的立法权限，立法事项符合上位法的要求，制定过程 符合相应的立法程序，内容不与上位法冲突；立法目的科学 合理，符合城市建设的发展趋势，具体管理制度必要且合理; 结构完整、基本条款齐全，在条文表述上用语符合汉语规范 和法言法语要求、表述基本准确明晰；协调性程度较高；基 本制度都能够被有效操作落实；实施后取得了较显著的社会 效益和经济效益。同时，评估小组也发现，随着在后的新法 实施，办法部分条文内容已经与之相冲突；囿于当时的 立法技术条件，数字形式表述存在不规范之处；个别概念的 使用未能注重全文统一和内在逻辑；条文内容较少，具体制 度的规定较为笼统，并且缺乏足够的配套规范

27、予以补充完 善；办法中部分制度难以被有效操作和落实；实践中民 用建筑节能管理工作还存在不少难题未解决。在为期六个月的立法后评估工作基础上，评估小组最终 认为在办法制定之时，办法的合理性、协调性、立 法技术性值得肯定；在办法实施过程中，办法因与 新法冲突，合法性的不足凸显，相关重要配套制度也未建立, 协调性出现问题，可操作性和绩效性也逐步暴露出不足，尤 其是江苏省绿色建筑发展条例实施后，办法在行政 执法实践中日益被淡化。评估小组认为随着经济社会环境和法制环境的变化和 发展，办法已经在一定程度上与现实脱节。经评估办 法所暴露出来的问题，更重要的原因是因为外部环境以及 建筑节能领域的飞速发展所致，而

28、非办法本身存在的先 天不足。绿色建筑的发展是大势所趋，民用建筑节能作为其 中的重要一环，有着基础性的功能。因此，民用建筑节能的 相关制度应当予以进一步细化而非废弃。因此评估小组建议 办法应当启动修改程序，在整合现有规范的基础上，依 据上位法，结合行业发展的新情况，对办法进行修改。 为办法后续顺利修改，评估小组就评估过程中发现的问 题提出以下修改意见。(-)理顺绿色建筑和民用建筑节能的关系，细化民用 建筑节能的具体操作建筑节能是在建筑物的规划、设计、建造和使用维护 过程中，在满足规定的建筑功能要求和室内环境质量的前提 下，通过采取技术措施和管理手段，实现降低运行能耗、提 高能源利用效率的过程。绿

29、色建筑是在全寿命期内，最大限 度地节约资源（节能、节地、节水、节材）、保护环境、减少 污染，为人们提供健康、适用、高效的使用空间，与自然和 谐共生的建筑。这两个概念不是一组对立的范畴，绿色建筑 的提法更为宏观，应当认为其是民用建筑节能的一个上位概 念。在日常行政管理工作中，应当在发展绿色建筑的同时， 注重健全和完善民用建筑节能的相关制度。办法第九条规定的民用建筑节能专题论证制度， 仅是规定建设单位应当进行专题论证，但是在公共建筑节 能设计标准中要求超高超大建筑的节能设计还应通过建设 行政主管部门组织的专家论证，此处即增加了一个论证程 序。由此可见办法规定的现有制度在具体操作过程中还 有很多待明

30、确的空间，办法规定的制度在绿色建筑发展 的大背景下仍有其存在并发挥作用的意义。（二）完善管理体制明确人民政府责任，强化民用建筑 节能专门队伍配置民用建筑节能的管理工作是个系统工程，不是住房城 乡建设主管部门一家单位能独立完成，必须与规划、环保、 财政、税务、科技、质监等单位共同配合。而办法仅规 定了住房城乡建设主管部门的职责，除规划部门外，对其他 有关部门的具体职责也未详尽规定，这导致在行政执法实践 中，存在部门职能交叉的现象。这种情形下，需要人民政府 统一领导协调，因此建议增加关于人民政府职责的规定。建 议增加内容“市、县级市（区）人民政府（管委会）应当加 强对民用建筑节能工作的领导，建立和

31、完善机制，全面推动 民用建筑节能发展J民用建筑节能工作领域拓宽，由传统的土建维护结构 向复杂的暖通、机电系统倾斜，但是主管部门的相关专业人 才比较紧缺，日益增长的民用建筑节能专业需求与主管部门 的人员配备不足之间的矛盾愈发突出。因此评估小组建议, 办法可以增加鼓励性规定，采用政府采购专业服务的方 式，将具备高度专业性的事项外包给第三方机构开展，以消 除前述矛盾所导致的问题。（三）修改与上位法冲突以及不合理的内容，调整不符 合立法技术规范的表述L修改行政处罚的幅度范围。办法第三十三条规定 的罚款幅度与上位法不符，且规定的处罚力度也达不到遏制 违法行为的目的，建议或是根据我市实践将“5000元以上

32、3 万元以下”的处罚幅度在“二十万元以上五十万元以下”的 幅度内进行修改，或是如果我市无特殊情况，直接适用上位 法的处罚规定，删除此条法律责任规定。2,修改关于节能建筑能效评估规定。江苏省绿色建筑 发展条例规定应当建立能效公示等节能监管制度，即该制 度属于强制制度，因此建议将办法第二十条修改为“建 设单位应当进行节能建筑能效评估，并将建筑能耗指标在建 筑物的显著位置予以标识”。3 .调整办法中相关条文的不规范表述。关于主管部 门名称，办法第四条、第七条、第八条、第十三条、第 十五条、第十八条、第二十四条、第二十七条、第三十二条、 第三十三条、第三十四条中的“建设行政主管部门”改为“住 房城乡建

33、设主管部门”。第四条和第七条中“发展和改革、 经贸”改为“发展改革、经济和信息化”，第四条中“房管” 部门删去。关于概念统一方面，第九条、第十一条、第十四 条到第十九条、第二十一条、第二十五条中“建筑节能”改 为“民用建筑节能”。第四条第一款改为“市、县级市（区） 住房城乡建设主管部门负责本行政区域内民用建筑节能的 监督管理工4 .调整办法规定与实际不符的内容。结合操作实践， 将第二十四条第二款的12层改为6层。将第十三条中的“审 查合格报告”改为“审查合格证”；第二十三条规定增加对 楼板的保温要求。（四）结合工作实践，充实办法配套规范，推进既 有建筑节能改造办法施行至今，各主管部门在民用建筑

34、节能工作领 域已经积累了很多经验，办法在修改过程中，应当注意 吸收各地有效做法，或将之直接吸收到办法文本中，或 制定相关配套规范。民用建筑节能领域的资金投入是个重大问题，办法 在修改过程中应当着力解决。在政府资金投入方面，虽然各 地均有引导资金或专项资金，但是并未形成专门规范，建议 由住房城乡建设部门会同财政部门就政府资金投入民用建 筑节能的资金安排、奖励比例、申请程序等内容作出规定， 以此激励节能改造企业参与既有建筑节能改造。在其他资金 来源方面，办法鼓励多元化、多渠道投资，当下政府和 社会资本合作（即PPP）模式在建筑领域大范围推行，建议 办法修改时增加该模式以更好实现资金投入。办法鼓励采

35、用合同能源管理和建筑节能投资担保机 制进行既有建筑节能改造，目前实践中主要的模式仅有合同 能源管理，而鲜有采取投资担保机制。建议有关主管部门能 够为民用建筑节能投资担保机制提供相关政策扶持，以增强 节能改造企业信心。苏州市人民政府令第103号苏州市民用建筑节能管理办法已经2008年2月26日市政府第2次常务 会议讨论通过，现予发布。市长阎立二八年三月三日苏州市民用建筑节能管理办法第一条 为了加强民用建筑节能管理，提高能源利用效率，降低建筑能耗，促进经济和 社会可持续发展，根据中华人民共和国节约能源法、中华人民共和国建筑法等有关法 律、法规，结合本市实际，制定本办法。第二条 本市行政区域内新建、

36、改建、扩建和使用民用建筑的节能，以及民用建筑节能 的监督管理，适用本办法。第三条 本办法所称民用建筑，是指居住建筑、公共建筑和工业建设项目中独立设置的 具有民用建筑功能的建筑（以下统称建筑物）。本办法所称民用建筑节能，是指在建筑物的规划、设计、建造（新建、改建、扩建和既 有建筑改造）和使用过程中，执行国家、行业和地方民用建筑节能标准，保证建筑物室内热 环境质晟，改善建筑保温隔热性能，合理利用各种能源，提高建筑物用能系统的运行效率， 降低能源消耗的行为。第四条 市建设行政主管部门负责本市行政区域内民用建筑节能的监督管理。县级市建 设行政主管部门负责本行政区域内民用建筑节能的监督管理。发展和改革、

37、经贸、规划、环保、房管、财政、税务、科技、质监等行政主管部门按照 各自职责，共同做好民用建筑节能管理工作。第五条 鼓励民用建筑节能的科学研究和技术开发，加强新型墙体材料的应用，推广节 能型的技术、工艺、设备、材料和产品，促进可再生能源的开发利用。第六条 对在民用建筑节能工作中作出突出贡献的单位和个人，各级人民政府应当给予 表彰和奖励。第七条 建设行政主管部门应当会同发展和改革、经贸、规划等有关部门，根据本地经 济发展中长期规划和区域性节能规划组织编制民用建筑节能专项规划，报同级人民政府批准 后组织实施。民用建筑节能专项规划应当对建筑物的节能指标、既有建筑物的节能改造、可再生能源 在建筑中的开发

38、利用、建筑物用能系统的运行管理等提出工作目标、工作内容、具体要求和 保障措施。第八条市建设行政主管部门应当根据民用建筑节能的科学研究和开发状况，按照技术 先进、质量可靠、经济合理的原则，定期发布鼓励在本市推广应用的民用建筑节能产品和施摘要苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）根据相 关规定和要求，组织对苏州市民用建筑节能管理办法（以 下简称办法）进行立法后评估。本次评估自2016年3月 份开始动员，4月份进入实质评估，10月份正式提交立法后 评估报告。在评估过程中，评估小组综合运用了文献分析法、公开 征集意见法、书面征求意见法、开会听取意见法、实地调研 法和个案分析法等评估方法，充分听取民

39、用建筑节能主管部 门、相关部门、涉及的行政相对人的意见，以办法制定 时和制定后为时间轴线，对办法的合法性、合理性、协 调性、可操作性、立法技术性、绩效性进行全面评估。在评估之后，评估小组认为办法的立法主体享有相 应的立法权限，立法事项符合上位法的要求，制定过程符合 相应的立法程序，内容不与上位法冲突；立法目的科学合理, 符合城市建设的发展趋势，具体管理制度必要且合理；结构 完整、基本条款齐全，在条文表述上用语符合汉语规范和法 言法语要求、表述基本准确明晰；协调性程度较高；基本制 度都能够被有效操作落实；实施后取得了较显著的社会效益 和经济效益。同时，评估小组也发现，随着在后的新法实施, 办法部

40、分条文内容已经与之相冲突；囿于当时的立法技 术条件，数字形式表述存在不规范之处；个别概念的使用未 工工艺目录。第九条 单体建筑面积在2万平方米以上的大型公共建筑，建设单位应当进行建筑节能 专题论证，论证结果应当列入立项报告、项目可行性研究报告和初步设计文件。第十条规划行政主管部门在编制城市详细规划时，应当在规划布局和建筑物的平面布 置、形状、朝向、体量等方面综合考虑民用建筑节能和建筑能源利用的要求。第十一条建设单位应当按照建筑节能要求和建筑节能标准，委托有相应资质的单位进 行设计和施工。建设单位不得明示、暗示或者默示设计、施工、监理、检测等单位降低民用建筑节能标 准，不得明示、暗示或者默示施工

41、单位使用不符合建筑节能要求的材料、产品和设备，不得 要求设计、施工单位擅自修改经审查合格的民用建筑节能设计文件。第十二条设计单位应当按照有关民用建筑节能的强制性标准和技术规范进行节能设 计，确保民用建筑节能设计质量。方案设计、初步设计应当有民用建筑节能设计专项说明， 施工图设计文件应当包含民用建筑节能设计内容。申报施工图审杳时，设计单位应当配合建设单位将所使用的有关民用建筑节能设计软件 一并报施工图审查机构复核。第十三条施工图审查机构应当按照有关标准，对施工图设计文件中民用建筑节能内容 （包括热工计算书和节能设计软件）进行专项审查；对于大型公共建筑，还应当对照民用建 筑节能专题论证结果进行审查

42、。审查合格的，出具审杳合格报告；不符合民用建筑节能标准 的，不得出具施工图设计文件审查合格报告；发现未按照本办法规定设计太阳能和其他可再 生能源等节能技术、产品的，应当及时报告建设行政主管部门。经审查合格的施工图设计文件确需设计变更，应当按规定程序重新报施工图审查机构审 查。第十四条施工单位应当按照审查合格的施工图设计文件和民用建筑节能施工规程组 织施工，在施工中应当采取节材、节水、节电等措施，减少工程施工用能。施工单位应当核对进入施工现场的各类建筑节能材料、产品、设备的质量合格证等证明 文件，并按规定进行现场见证取样复检。第十五条监理单位应当按照民用建筑节能标准、经审查合格的施工图设计文件和

43、监理 规范的要求实施监理。工程完成后，监理单位应当出具建筑节能工程质量评估报告。对采用列入国家禁止目录的技术、工艺、设备、材料、产品，以及擅自变更建筑节能设 计的行为，监理单位应当采取措施予以制止；制止无效的，应当及时报告建设单位，同时报 告建设行政主管部门。第十六条民用建筑节能产品生产供应单位应当建立质量保证体系，确保产品质量符合 国家、行业标准。建筑节能产品进入施工现场，其生产供应单位应当出具质量证明文件。第十七条建设工程质量监督机构应当加强对施工过程建筑节能标准执行情况的监督 检杳，对未按审查合格的施工图设计文件施工的、达不到节能标准的工程，应当责令改正。第十八条 建设单位应当在工程竣工

44、验收前，组织民用建筑节能专项验收，并将建筑节 能实施情况和验收文件在工程现场和销售场所公示，同时将有关验收文件向建设行政主管部 门备案。建筑节能专项验收不合格的，建设单位应当整改，并重新组织建筑节能专项验收。建设单位在民用建筑节能专项验收过程中有违反建筑节能管理规定的，或者专项验收 没有通过的，不得进行工程竣工验收。第十九条房地产开发企业在销售商品房时，应当向买受人明示所售房屋的节能措施及 保护要求、节能工程质量保修期等基本信息，并在房屋买卖合同、住宅使用说明书、住宅质 量保证书中予以载明。第二十条鼓励建设单位进行节能建筑能效评估，并将建筑能耗指标在建筑物的显著位 置予以标识。第二十一条 民用

45、建筑所有人或者使用人在对已采取节能措施的民用建筑进行使用、装 修、改造和维护时，不得擅自改变建筑物的节能维护体系，降低建筑节能标准。第二十二条 建筑物照明工程应当合理选择照度标准、照明方式、控制方式并充分利用 自然光，选用节能型产品，降低照明电耗，提高照明质量。建筑物的走廊、楼梯间、厕所等公共部位，应当安装使用自动控制的节能灯具。第二十三条 鼓励建筑物外墙围护结构采用墙体自保温体系，住宅建筑的分户墙、公共 建筑的分隔墙采取保温节能措施。第二十四条 建设单位、设计单位在保证建筑物质量和使用功能的前提下，应当应用成 熟的太阳能、地热能和其他可再生能源以及其他节能技术、产品。新建12层及12层以下的

46、居住建筑和新建、改建、扩建宾馆、酒店、医院等有热水需求 的公共建筑，应当统一设计和安装太阳能热水系统。不采用太阳能热水系统的，建设单位、 设计单位应当共同向建设主管部门提出书面原因，由建设主管部门组织专家论证评估。未经 论证评估或者论证评估未予通过的，不得违反建筑节能标准和本办法规定擅自设计、施工。鼓励新建高层居住建筑采用太阳能供热系统。第二十五条 政府相关部门应当制定并落实相关优惠政策，安排建筑节能专项资金，支 持建筑节能活动，鼓励建设节能建筑、既有建筑节能改造及建筑节能产业发展。第二十六条既有建筑节能改造应当以公共建筑改造为重点，实行行政强制推行与市场 引导相结合。其他未达到现行建筑节能强

47、制性标准和技术规范的民用建筑，应当逐步进行节 能改造。既有公共建筑进行二次装修时，应当执行建筑节能标准、规范。第二十七条既有建筑实施节能改造前，其节能技术改造方案应当报建设行政主管部门 备案。第二十八条 鼓励多元化、多渠道投资民用建筑的节能改造，投资人可以分享民用建筑 节能改造所获得的收益。鼓励采用建筑合同能源管理和建筑节能投资担保机制进行既有建筑节能改造。第二十九条公共建筑的各用能部分应当进行能耗分项计量和监控。对建筑用能超标 的，应当责令建筑物所有人限期治理；逾期不治理或者治理达不到要求的，应当实施强制性 节能改造。第三十条 使用空调采暖、制冷的公共建筑实行室内温度控制制度。除特殊用途外，

48、夏 季室内空调温度设置不得低于26摄氏度，冬季室内空调温度设置不得高于20摄氏度。第三十一条违反本办法规定，法律、法规和规章已有处罚规定的，从其规定。第三十二条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令改正，并 处以1万元以上3万元以下的罚款：（一）建设单位未将工程建筑节能实施情况和有关验收文件在工程现场或者销售场所公 示，或者公示内容不符合建筑物实际情况的；（二）房地产开发企业在销售商品房时，未将所售房屋的节能措施及保护要求、节能工 程质量保修期等基本信息在商品房买卖合同、住宅使用说明书、住宅质量保证书中予以载明 的。第三十三条 违反本办法规定，建设、设计、施工单位在建筑物中采用禁止采用