从就地城镇化到快进城市化的路径实践与反思 附农村区域经济发展视域下的就地城镇化建设路径优化策略.docx
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1、从就地城镇化到激进城市化的路径实践与反思摘 要:苏南地区正在经历城市化路径转变,即从相对保守的就地城镇走向激 进的城市化。通过对苏南A镇城市化路径分析,揭示了两种城市化路径不同的实 践逻辑。研究发现,就地城镇化是村社主导的、以村庄规划为手段、以适应工业 化和改善生活条件为目标的渐进的城市化;激进城市化则是地方政府主导、以“撤 村并居”为手段、以土地指标和城市化率为目标的激进的城市化。政府推动的激 进城市化打破了城乡二元结构制度,实现了城乡一体化。但因其与地方经济社会 结构不相匹配,从而面临资金、政治社会稳定、社区文化再造的困境。一、问题的提出20世纪80年代,苏南地区农村依靠村社组织进行内部资
2、金、劳动力、土地等 资源动员,率先在全国实现了工业化1,农村工业化通过农民职业身份的转变和 居住向社区中心集中的方式推动了农村社区的城镇化。费孝通在苏南农村工业 化、城镇化的经验基础上提出的“小城镇”建设理论成为我国20世纪八九十年代 城市化路径的风向标。费孝通先生主张发展“小城镇的目的在于解决改革开放后 农村释放出来的劳动力转移就业问题,将“小城镇”作为人口“蓄水池”吸纳农村向 外的人口流动,为农村和城市两极“减负”,从而实现社会总体的稳定,即农村工 也化带动劳动力从农业向工业转移,解决农业劳动力内卷化问题,再围绕工业 生产实现农村居住模式向社区中心或集镇集中的模式,从而就地实现城镇化。“小
3、 城镇”理论的核心在于“离土不离乡”“工农相辅”“就地城镇化”。由此可见,就地城 镇化是苏南地区农村工业化推动下因地制宜的城市化发展路径与模式。我国经济社会的发展不断推动城市化向纵深方向发展。城市化的平面扩展带 来了郊区土地的城市化,国家为了保障耕地红线,通过对土地用途管制的形式抑制 农村过度城市化。同时,国家为了调和城市扩张和耕地保护之间的冲突,在部分省 市通过“城乡建设用地增减挂钩政策来缓解二者的矛盾,即城市建设用地的增加 与农村建设用地的减少相匹配,“撤村并居”是“增减挂钩的重要内容。在此政策背 景下,苏南地区的城市化路径正在发生转变。目前,学界对苏南城市化的系统研究 主要停留在小城镇阶
4、段,而对当前已经或正在发生的城市化路径转换问题认识不 足,本文的目标之一在于通过对当前苏南地区正在经历的新型城市化路径与就地 城镇化进行比较分析,进而厘清苏南地区在“增减挂钩”政策推动下的城市化实践 逻辑。“撤村并居”对节约耕地、改善农民的居住条件和推动城乡一体化起到了积 极作用,但是其是否具有限度和效度?这是本文讨论的另一个重要问题。城市化是现代化的重要组成部分,是一个国家经济社会发展必然带来的客观 社会现象。因此,问题的关键不在于农村要不要城市化,而在于如何稳定有序地推 进“以人为本”的新型城镇化,本文的核心议题在于探寻苏南地区因地制宜的城市 化路径。二、苏南A镇城市化路径实践(一)地域社
5、会介绍A镇位于苏南地区,地处长江三角洲腹地,位于上海、无锡、苏州一小时经济 圈内,地理位置优越。A镇隶属于C市,区域面积214.76平方公里,常住人口 36万, 下辖一个高新技术产业园区,7个管理区,55个行政村,49个社区居委会。该镇工业 发达,高新技术产业与民营企业并存,园区工业和乡村工业并存,且乡村工业在数 量上占绝对优势,农民从事第二、三产业的比例较高,就业的渠道主要是在乡村工 业,人均纯收入8 136元。A镇是苏南社队企业时期的先驱地,是“苏南模式”(1)的组成部分。该地农村 区域经济发展方面的重要价值,保证制度改革工作的推进可以有效的适应新型城 镇化推进的具体要求。要对中国社会传统
6、生产形态进行完整的考察研究,尤其要 对城乡二元结构所具备的多方面影响进行完整的考察分析,使就地城镇化的推进 可以充分适应城乡一体化发展的具体需求,并对城乡之间长期存在的差异进行有 效的控制处理,为制度的设计和实施扫除障碍。要从土地制度和户籍制度等关键 性制度出发,对城镇化推进过程中的制度设计情况进行有效的研究,尤其要对长 期以来存在的城乡差异现状具备完整的了解,使制度的设计可以具备较大的可行 性,更好的适应就地城镇化制度建设的实际需要,为城乡i体化发展提供有利的 制度支持。要从登记管理工作的角度出发,探索新型制度因素的实践方案,尤其 要对城乡户口之间的差异进行有效的研究,使土地资源的应用可以具
7、备更高的合 理性。就地城镇化制度的设计还需要加强对保障性工作的重视,尤其要对现有的 社会保障制度进行完善化处理,使就地城镇化制度可以在建设和实践的过程中, 更好的适应城乡一体化推进的具体需要,为城乡差异的有效控制提供帮助。(二)提高农村产业化建设水平就地城镇化建设方案的制定人员,一定要对农村产业化建设水平的重要性具 备足够的了解,并结合城乡经济一体化建设的实际需要,制定符合农村产业化建 设需求的具体策略,保证农村产业化建设方案的构建可以得到更加理想的基础性 支持。要从推动农村就业出发,对当前农村产业发展过程中的土地资源整治以及 住宅基地开发等诸多有利因素进行整合应用,使农村产业化建设的综合质量
8、能够 得到有效的优化,为就地城镇化的推进创造更加理想的基础条件。(三)加快转变就地城镇化思想观念就地城镇化方案在制定和实施的过程中,必须对农村居民思想观念的重要性 具备足够的了解,并对居村居民参与积极性的价值进行分析,使就地城镇化的推 进可以凭借思想观念的改良得到高质量推动。要加强对农村现有产也资源的调整 升级,将属于城市的新兴产业资源纳入农村区域,使农村居民尤其是年轻人群体 可以充分认识到就地城镇化的合理性和可行性,使农村居民可以积极主动的参与 到就地城镇化之中。要加强对城乡经济协同发展的重视,使城市所拥有的高质量 公共服务可以面向农村发展,提升农村社会公共服务质量,以便农村社会可以更 具吸
9、引力。结论:新型城镇化的推进是保证农村区域经济实现高质量发展的关键。在当前社会 各界对就地城镇化建设的期待较高的情况下,针对就地城镇化建设存在的不足加 以研究,并从优化农村区域经济发展的实际状况出发,制定提高就地城镇化建设 质量的具体措施,对提升就地城镇化建设水平,具有十分重要的意义。参考文献吴闫.城市群视域下小城镇功能变迁与战略选择D.中共中央党校,2015.梁振民.新型城镇化背景下的东北地区城镇化质量评价研究D.东北师范 大学,20143安蕾.区城城乡一体化的空间模式及其绩效评价研究D.西安建筑科技大 学,2015.4梅顺达.发达城市周边农村城镇化路径选择D.吉林大学,2014马海明.政府
10、治理视角下的欠发达地区城镇化研究D.华中师范大学, 2015.有三大特点,一是河网纵横,水运发达,为早期村社工业化提供了便利的交通条件。 二是村庄工业化程度和非农收入比例高,早在集体时期,该地农村就开始发展工 也,20世纪八九十年代村庄工也迅猛发展,呈现出“村村点火,户户冒烟”的图景,90 年代中期企业改制,但农民“离土不离乡”的生计模式没有发生改变。第三,强集体 经济与集体主义传统。村庄高度工业化充实了集体经济,与强集体经济相配套的 是集体主义传统,集体主义传统以平均主义为核心,强化了村庄共同体。(-)1983-2009年:就地城镇化2()世纪八九十年代,A镇乡镇和社队企业发展迅速,塑造了多
11、个亿元村,F村就 是其中之一。村社工业化推动了当地的城镇化,主要表现为农民职业身份转换、 村庄产业结构转变、土地用途及地域空间的转变。下面我们以A镇下面的F村 为例,简要说明A镇辖区农村工业化所带来的城镇化。第一,农民职业身份转换。F村1973年建立社队企业,以印染业为主,八九十年 代社队企业蓬勃发展,成为远近闻名的亿元村。村庄工业化推动了农民职业身份 的转变,使农民就地转变为产业工人。80年代,村庄工业吸纳劳动能力有限,村社通 过集体主义原则“保障一家一户有一个工人”,90年代,村庄企业吸纳了全村80%以 上的劳动力,农民基本上完成了职业身份的转变。第二,产业结构的转变。村社工也化推动了产业
12、结构的转变。改革开放以前,F 村是典型的农业区域,以种植水稻等大01作物为主,旱涝保收,农业是村民经济的 命脉。80年代,随着村庄企业的蓬勃发展,工业总产值迅速上升,在90年代初期总 产值突破亿元,农业总产值下降到不足10%,产业结构从第一产业转向第二产业。第三,土地及地域空间的转变。首先,就业方式的改变带来了居住形态的改变。 F村所在区域河网纵横,传统以农业生产为主时期,农民建房以便于耕作与运输,聚 水而居形成自然村落。随着村庄工业的发展,农民工人化,在村集体的引导下农民 的居住形态发生改变,从分散走向集中,形成了以村庄主干道为轴心连片的第一、 二、三集中居住区,集中居住420多户,集中居住
13、率达90%。其次,土地用途发生改 变。社队企业兴起之前,F村土地主要包括两种类型,一是耕地,二是宅基地,而社队 企业兴起之后,村庄土地用途新增工业用地,村庄土地资本化,为村庄社队企业起 步提供资源基础,并成为当前村集体经济的重要来源。A镇所辖的农村在村社工业化的推动下,通过农民职业身份的转变、产业结 构的转变、土地及地域空间的转变完成了城镇化,又由于该地的城镇化并未带来 大规模的人口向城市迁徙,因此,本文将之称为就地城镇化。(三)2009年至今:激进城市化2009年,A镇所在的C市推行以“三置换”为核心内容的大规模的城市化运 动,“三置换”是指农民“宅基地换商品房”、“承包地换城市社保”以及“
14、集体资产换 股权”,“宅基地换商品房”是这次城市化运动的核心。第一,“城乡建设用地增减挂钩”与城市化运动。C市城市建设用地扩张速度快, 每年的城市建设用地需求量上万亩,而国家每年下达的用地指标只有5 000亩,两 者之间存在巨大的鸿沟。依据国家“城乡建设用地增减挂钩”政策,C市出台了地方 性政策“依据规划,置换规划范围内的农户自愿放弃宅基地,将农村住宅同商品房 进行置换,由所在乡镇人民政府统一安置到集镇规划区公寓式商品房居住。农村 住宅用地复垦为耕地,复垦整理后产生土地挂钩指标由所在乡镇取得“(2)农民退 出宅基地获得商品住房,从地方政府规划在集镇上的小区中获得260平方米具有 完整产权的商品
15、房,地方政府通过农村宅基地整理获得城市建设用地指标。第二,“撤村并居”与农村人口整体向城市转移。在“城乡建设用地增减挂钩” 运动中,C市对农村进行了功能划分,将村庄划分为整治型、控制型和置换型村庄 (Do按照规划,C市21万农户,10万户属于整治型,控制型5万多户,置换型5万多 户。A镇33 000多农户,整治型7 434户,控制型19 489户,置换型6 970户。C市 通过“宅基地换商品房”运动,通过“撤村并居”,推动该地区农村人口整体向城市转 移。第三,农民身份市民化。处于置换区农村的农民,通过“宅基地换商品房”集中 居住到集镇小区,通过“承包地换城市社保”实现了农民身份角色的转换,转换
16、为现 代城市社会中的市民。A镇在“城乡增减挂钩”政策背景下推动的“宅基地换商品房”运动,通过“撤村 并居使农村人口整体大量向城市转移,并通过“承包地换城市社保”实现了农民角 色、身份的转换农民市民化,农村也随之城市化。由于A镇所在区域农村城市化速度之快、规模之大,因此,本文将其称之为激进城市化。三、两种城市化实践逻辑比较(一)主导力量:村社主导或政府主导就地城镇化是由村社主导的。在城镇化过程中,无论是村庄规划还是资金来 源、村民意愿上,都是依靠村社集体、村民组织决策,是内生型农村城镇化4。以 F村为例,首先,从集中居住规划上来看,第一、二、三期集中小区的选址,土地调整, 风貌设计都是村干部召开
17、党员大会、群众代表大会、村民大会反复讨论、集体协 商从而完成城镇化的规划、决策。其次,从资金来源上来看,主要分两部分:一是房 屋由村民自建,村民按照村社统一规定的建筑风格和建筑面积,自筹经费修建,村 集体用集体资金象征性的进行补贴;二是小区内道路硬化、水、电、气、绿化等 公共品供给由村集体资金提供。再次,在农户向小区集中过程中充分尊重农民的 意愿,不强制农户进入小区,F村总共480户,约400户进入了小区,剩下的80户约 20%的农户因经济条件困难、房屋建筑较好等原因放弃进入小区,农民的意愿充分 得到尊重。地方政府在此过程中只给予政策上的引导,村社在就地城镇化过程中 起主导作用。激进城市化是由
18、地方政府主导的。主要体现在搬迁意愿、统一规则、资金筹 措上。首先,激进城市化始于地方政府对农村的功能划分,地方政府将农村划分为 整治型、控制型、置换型,在置换区范围内的农户没有选择的权利,必须参与“宅基 地换商品房”的活动,并不考虑农户的个体情况以及未来在城市中的生活能力,“万 顷良田”范围内的农户是重点置换对象,位于项目范围内的农户都要参与“宅基地 换商品房”活动,而“万顷良田”里的农户大多以农业为主,经济基础较差。农民的意 愿没有充分得到尊重,带有强制性。其次,在补偿标准、小区建设上都是由A镇政 府统一规划和实施。农户宅基地退出按照房屋拆迁标准进行补贴,退出宅基地的 农户统一获得政府提供的
19、150平方米小区商品房,小区的建设亦由地方政府统一 实施。再次,无论是农户宅基地退出补偿金、小区建设资金、“承包地换社保”资 金均由A镇地方政府财政负担。由此可见,地方政府主导了以“宅基地换商品房 为核心的城市化运动。(二)实施途径:村庄规划或“撤村并居”村庄规划是推动A镇前期就地城镇化的主要途径。具体而言,村社集体通过 对集中居住区的选址、房屋的占地面积、房屋的建筑风格的组织与规划,以村庄 为单位,实现了农户向集中居住区的集中。村庄规划推动的集中居住,再加上工业 化推动的村庄产业结构、农民就业结构的转变,实现了 A镇所在地区的就地城镇 化。“撤村并居”是A镇当前激进城市化的主要途径。“增减挂
20、钩”政策带动了农村 地区的快速城市化,具体的途径是通过“撤村并居来实现的,即借助项目资金,将 原本分散在村庄各处或者是好几个村庄的农户整体搬迁到大的集镇或城市大规 模聚居起来,搬迁过程不仅是地域空间的变化,即从农村到城市,同时也实现了农 民体制身份的转变,即由农民转向城市居民,极大地提升了地方城市的城市化率, 快速地推进了地方城市化。而“撤村并居”在其中起了重要的桥梁作用。(三)目标:以适应工业化或获取土地指标就地城镇化的目标在于适应工业化和改善农民的生活条件。首先,就地城镇 化的目的在于适应村庄工业化。村庄工业化必然带来村庄土地利用的调整,一般 型农村土地分为耕地、宅基地、林地三大类,而工业
21、化村庄会新增一类工业用地, 工业化扩展占用大量土地,集中居住可以节约宅基地资源从而填补工业用地的空 缺,使村庄内部的土地资源能够得到有效的利用,属于村庄内部的规划。工业化通 过改变农民的生产方式也打破了传统的居住格局,以农业为生时期,苏南农民为了 耕种和运输的便利,大多在农田附近聚水而居,三三两两形成自然聚落,而村庄工 业化之后,农业成为副业,农民生活围绕在工厂上班展开,集中聚居有利于农民新 的生产形式。其次,改善农民的生活条件。随着村庄工业的发展,农民的家庭经济 收入成倍增加,收入增加后农民普遍有修建楼房的需求,20世纪80年代末期,A镇 的楼房覆盖率高达60%以上。农民有建房的需求和能力,
22、村集体通过村庄规划将 建房的农民集中连片并提供道路、水、电、气等公共品,不仅改善了农民的生活 质量,且降低了公共品供给的成本。激进城市化是以获取土地指标和城市化率为目标的。首先,地方政府推动“撤 村并居”的首要目的在于获得土地指标,在土地指标之上的目标则是“土地财政”。 中央与地方政府财政“分灶吃饭”,“土地涨价归公的制度设计,使地方政府逐渐走 向了依靠土地开发、利用和转让来维系地方政府的运作和发展5。地方政府花 大量资金“撤村并居让农民上楼,从农民退出的宅基地中获得虚拟的城乡建设用 地增减挂钩指标,进而从上级政府那里获得更多的城市开发用地,试图获得更多的 土地财政。其次,地方政府推动“撤村并
23、居”是为了获得城市化率。“撤村并居”后形 成大规模集聚,A镇要求2 000户作为一个集聚点,地方政府在算城市化率时,直接 将“撤村并居”的点纳入进来,极大地提高了地方城市化率。城市化率的提高与地 方政府的政绩有着一定的关系。中央一直将如何稳妥地推进城市化放在国家战略 高度,从“小城镇”建设至IJ “新型城镇化”政策,引导地方不断推动城市化发展,地方政 府推动了城市化的发展,反过来又会作为政绩得到奖励。就地城镇化具有渐进性的特征。F村从1983-2009年,用了将近30年的时间 完成了社区80%农户的集中居住,我国的城市化率从80年代的25%,到目前的户 籍人口城镇化率36%,常住人口城镇化率5
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