中国财政体制改革：回顾和展望.docx

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1、中国财政体制改革：回忆和展望财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问 题。中国经济体制改革以来，中心和地方政府的财政安排关系经受了屡次重大改革, 特别是1994年的财政分税体制改革，在致力于政府间财力安排格局调整的同时, 着眼于政府间财政安排关系的标准化、科学化与公正化，力图建立适应社会主义 市场经济要求的财政运行机制。本报告拟从政府间财政关系的角度，对1978年 以来中国的财政体制改革进展概括的回忆，对其现状进展粗线条的描述，并简要涉 及可能进展的进一步的改革。本报告的第一局部回忆中国财政体制的沿革，着重中心与地方政府的财 政安排制度的演化；其次局部描述中国财政体制的现状，

2、分析当前中心与地方政 府在纵向财力安排，以及地区间横向财力分布方面存在的问题；第三局部是对中 国财政体制进一步改革的建议。改革以来中国财政体制改革回忆1978年中国进展经济体制改革以来， 中心和地方政府的财政安排关系经受了 1980年、1985年、1988年和1994年四 次重大改革。其中前三次体制改革具有肯定的共性，就是实行对地方政府放权让 利的财政包干体制；后一次那么是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其 中还存在很多缺陷。1 .财政包干体制的沿革(1) 1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口领先 进展。为了改革过去中心政府统收统支的集中财政治理体制，在中心和各省之

3、间 的财政安排关系方面，对大多数省份实行了”划分收支，分级包干”的预算治理 体制，建立了财政包干体制的根底。从1982年开头逐步改为”总额分成，比例 包干”的包干方法。(2) 1985年实行划分税种，核定收支，分级包干”的预算治理体制， 以适应1984年两步利改税改革的需要。(3) 1988年为了协作国有普遍推行的承包经营责任制，开头实行6种 形式的财政包干，包括”收入递增包干“、“总额分成“、”总额分成加增长分 成“、上解递增包干“、“定额上解“和“定额补助” .2.对财政包干体制评 价11)财政包干体制的历史作用首先，实行财政包干体制转变了打算经济体制 下财政统收统支的过度集中治理模式，中

4、心各职能部门不再下达指标，地方政府 由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济治理，表达了统一领导、分级管 人均财政支出差距扩大。1988年各地区人均财政支出相对差异系数为%, 1993年下降到67%, 1994 年上升到%, 20XX年那么扩大到%.总体看来，上述地区间财力水平的差异，除了说 明地区间经济进展水平不尽全都外，也说明现行分税体制没有触动往的地方既得 利益，也没有将调整地区差异作为政策的主要政策目标，特别是标准的转移支付 制度的建立滞后，是导致1994年以来地区差距拉大的重要缘由。专栏3转移支付制度：构造和分布.转移支付的构造问题目前转移支付构造方面的问题，主要是专项拨款比重大约占

5、转移支付 总额的1/5),均等化转移支付，特别是通过标准的公式方式安排的转移支付规 模很小，在很大程度上照看了分税制改革以前各地方的既得利益，不能有效发挥 财力均等化的作用。(1)税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中心对地方政府的无 条件补助，具有维护地区既得利益的特征，不仅没有均等化作用，反而使富有地 区更富，贫困地区更穷。且由于其数额巨大，成为导致地区间差距拉大的重要因素。 同时造成中心实际可用于调整地区间差距的财力极为有限，并且不能在预算中事 先安排。 过渡期转移支付尽管在标准性和合理性方面有了明显进展，但相 对于规模浩大的、基数法颜色明显的其他形式转移支付而言，其作用力度极其微

6、 弱，难以发挥应有的调整地区财力差距的作用。除过渡期转移支付外，其他转移支付形式的最明显缺陷是仍旧承 受基数法，对各地区的补助数额确实定带有任凭性，因此没有地区均衡效果。特 别是体制补助(或上解)把80年月财政包干体制不合理的地区利益格局引入了 体制。而决算补助和其他补助对地区间财政均等化没有太大意义。 专项补助存在较多的问题，突出的是工程庞杂，数额较大。特别 是2022年实施乐观财政政策以后，增幅更为明显。一方面范围界定不明确，专 项拨款几乎涉及全部财政支出领域，包括中心不应担当的责任，同时应由中心财 政担当的支出又转嫁给了地方。另一方面拨款确实定不标准，具有很强的主观任 凭性，同时也取决于

7、地方的公关力量，难以避开寻租行为。第三是专项补助缺乏 严格的事后监视治理制度，一些专项拨款要求地方安排配套资金，加重了地方政 府负担。1 .转移支付制度缺乏法律根底中国目前尚无涉及政府间转移支付制度的法律，预算法也无相关条 款，造成对转移支付问题的重视有限，影响了转移支付制度的权威性和可操作性。首先应通过立法明确界定中心与地方政府的事权范围，使各级政府在执行事时有 一个明确的事权界限，然后就有关政府间转移支付制度做出明确规定，使其权威 性和可操作性得到法律保证。2 .省对下级政府转移支付制度相对滞后中国省对下级政府的转移支付包括对市、县、乡三级。很多省级政府比 照中心对地方的做法，相继出台了省

8、对下级政府的转移支付制度，其内容与中心 对地方政府转移支付大体一样。目前省对下级政府的增量转移支付依据一些因素按公式安排，因而有利 于省内地区间差距的缩小。税收返还那么各省做法不一。大局部地区省市两级都以 县级单位为对象，实施多级次转移支付。省以下过渡期财政转移支付资金规模有限，且地区间财力分布严峻失 衡，未能从根本上解决县级财政问题，局部困难地区基层财政收支冲突仍较突出。(1)县级财政得到的转移支付构成中专项拨款比重大，通过标准方式 安排的转移支付规模小。20XX年，县级承受转移支付中专项拨款占48%.(2)体制补助长期不变，个别市县消灭负财力增长的现象，县乡财政 困难。20XX年，全国27

9、6个县人均财力在6000元以下，难以保证工资发放。(3)分税制后财政体制层层集中，留归县级的固定收入是税源分散、 稳定性差的小税种，征管难度大，增收潜力小，收入不稳定。同时上级政府的各 种法定支出的硬性增长，和中心专款要求地方配套以及预算编制改革滞后等，对 局部地区县级收入也产生了很大影响。理”的原那么。其次，历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善，在经济持续 稳定进展方面显示出肯定作用。地方政府财力的不断增加使其有力量增加对本地 区的重点建设工程，以及训练、科学、卫生等各项事业的投入，促进了地方经济 建设和社会事业的进展。再次，财政体制改革支持和协作了其他领域的体制改革。财政体制改革

10、激 发出地方政府的经济活力，带动财政收入增长，为其他改革供给了财力支持。2 .财政包干体制的制度缺陷包干体制留意政府间收入在全部制关系下的划分，缺乏合理依据，是政 府间财政安排关系不稳定的重要缘由之一。第一，一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。19801993 年间，中心与省政府的财政安排关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地 方财政收入的增长弹性不全都，体制形式的选择也存在时机不均等，以及信息不 对称和决策不透亮等因素，都导致财力安排不合理。更重要的是财政体制的决策 程序承受一对一谈判方式，中心政府对地方的财政收支行为也缺乏监视和把握手 段。其次，基数核定方法不科学。基数核定指

11、每一次体制调整都用地方政府以 往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差 异，因此既得利益并非公正。同时，在税法相对统一，税收征管权力相对集中的 背景下，经济进展水平差异打算着各地方政府的税基规模，因此，既得利益中含 有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。第三，留意既得利益导致财政包干体制缺乏横向公正性。保证既得利益始 终是贯穿财政体制改革的主线，使政府间财政安排关系始终围绕财力的切割、财 权的集散而开放，较少考虑横向财政安排关系，没有完整的横向财政调整机制，调整 地区间不公平和实现公共效劳均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。第四，财

12、力分散，中心政府缺乏必要的宏观调整力量。财政包干体制包 死了上交中心的数额，导致中心财政在增收入中的份额逐步下降，宏观调控力量弱 化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调整，地方政府受利益驱动支持高税 率产业进展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业构造趋同。3 .分税制财政体制改革(1)分税体制的改革目标?略提高中心财政收入占全国财政收入的比重 成为分税财政体制改革的首要目标。实现政府间财政安排关系的标准化是分税体制改革的另一个重要目标。通过调整地区间安排格局，促进地区经济和社会均衡进展，实现根本公 共效劳水平均等化，实现横向财政公正是政府的重要施政目标，也是分税体制的 预想目标之

13、一，但这一目标未能实现。(2) 1994年分税体制改革的主要内容首先是中心与地方政府的收入划 分。结合1994年的税制改革，中心与地方的收入划分作了较大调整：将同经济 进展直接相关的主要税种划为中心税，或中心和地方共享税，将适合地方征管的 税种划为地方税。其次，在政府支出方面，由于政府间事权划分没有的实质性变化，因此， 1994年的分税制财政体制改革，维持原有的中心和地方的支出划分格局。第三，建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局，中心对 地方净上划收入以1993年为基数赐予地方政府税收返还；在此之后，税收返还 在1993年的基数上逐年递增。假设1994年以后地方净上划收入达不到19

14、93年的基数，那么相应扣减税 收返还。第四，保存原体制的上解与补助方法，并在1995年建立了过渡期转移 支付制度。(3)分税体制改革的成效评价与以往历次财政体制改革不同，1994年 的财政分税体制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。首先，分税体制改革使政府间财政安排关系相对标准化。分税体制转变 了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中心和省级政府间的财政安 排关系相对标准化。其次，中心政府财政收入比重明显提高。体制对各级政府组织财政收入的 鼓励作用较为明显。全国财政收入增长较快，特别是中心收入比重，以及中心在 增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力

15、安排机制。再次，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付方法，为建立 较为标准的横向财力均衡制度打下了根底。中国财政体制的现状和问题1.政府角色的转变政府的财政收支反映了 政府职能的履行，公开的政府需要透亮的财政。经济快速进展中，在政府行为和治理观念转变的同时，必需建立透亮的， 高效率的税收体制，预算制度和财政政策体系。2.现行财政体制中的支出构造中国目前预算内支出总量占GDP 的比重，仍旧低于兴旺国家在经济快速 增长的60和70年月的总体水平。更为重要的是，1980年以来的历次财政改革, 都是针对政府收入的划分，而政府支出构造没有实质性的转变。改革后各项政府 支出的比重虽然产生了肯定的变

16、化，如经济建设费和国防费比重有所下降，行政事业费和社会文教费比重上升（见表1）,但仍只是数量的变化，而没有发 生质的转变。这种非市场经济型的政府支出框架，是改革以来追求经济增长速度，无 视社会公正和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体表达。有限的政府 应当做什么，更重要的是不应当做什么，仍旧是模糊的。整个90年月政府预算 内支出的总量规模按当年价格增长了 4倍以上，但各项支出仍旧处于短缺状态。 缘由是政府支出中包括了一些应当由市场做，并且市场也可以做好的事项。在资 金有限的状况下，那些应当完全由政府担当，或主要由政府担当的责任，反而资 金投入缺乏，被称为政府支出中的越位和缺位。特别是在政

17、府重点公共支出上， 存在总量缺乏、构造不合理和治理级次偏下的问题。见专栏政府间财政关系中的问 题财政分税体制已经实行了 9年，除了当时设计时即已存在的缺陷外，在运行中 也不断产生一些问题，此外还有一些外部环境尚待完善，需要配套改革才能加以 解决。（1）分税体制改革没有涉及政府间支出划分，现行的政府间支出划分 格局与市场经济体制的要求还存在差距。既有中心事务要求地方政府负担或局部 负担支出的现象，又有地方事务中心安排支出的状况。中心政府在为托付性事务 或共同负担事务供给资金方面没有形成标准、统一的方法，拨款确实定存在任凭 性，对其使用效果没有监视机制，资金使用效益低下。（2）收入划分仍不尽合理。

18、地区间受益状况苦乐不均，因此，在财政 纵向不公正和横向不公正两方面都存在问题。见专栏政府间转移支付制度尚需完 善一方面是转移支付的构成不合理，另一方面转移支付数额确实定也存在问题， 因此，地区均衡效果（财政横向不公正）不抱负。见专栏3.中国财政体制的进 一步改革分税制财政体制改革只是财政改革的一个起点，它的意义在于转变了财 政在整个国民经济安排中的机制，相对稳定了财政安排在GDP中的份额，同时 改革了中心财政在整个财政中的地位。但是，从制度上讲，财政中的问题并没有 根本解决。中国财政体制不仅需要在政府间财政关系方面进展标准，还要进展预 算治理体制和税收制度的进一步改革，才能有效地适应市场机制的

19、运行。从某种意义上看，建立法制化和公开化的财政支出治理是财政治理中最 重要的核心问题。1 .预算治理的进一步改革中国财政治理制度是在打算经济体制的根底上 建立和进展起来的，预算编制制度从未作过根本性改革。在经济体制已经逐步市场 化的今日，整个政府预算的程序和方法，以及预算科目的设置，还是传统打算经 济体制下的模式。这种预算很难到达预算依法执行的目的，预算不具有约束性。因 此，预算制度不改革，就不行能建立起现代财政治理制度，政府职能的调整，政府治理的公开和透亮也不行能实现。预算制度改革的核心问题是改革预算编制制度。通过科学、标准、透亮 的预算编制程序，编制出便于治理和具有制约机制的预算，才有可能

20、实现预算的 标准治理，依法执行和加强监视。中国20XX年以前的预算与兴旺国家的预算模式相反，年初提交审议的 预算只按功能分类供给，不反映各部门的总预算，不反映具体的预算收支工程和 支出把握数，不反映全部的收支活动。政府的财政政策只能起到粗放把握支出构 造的作用，对于具体的支出治理和支出效率把握很弱。实行部门预算是建立现代 预算制度的突破口。部门预算制度能够统一预算编制的范围，细化预算编制的内 容，标准预算编制的法律审批程序，从而使政府预算做到公开、公正、透亮。从20XX年预算开头，中心政府和局部地方政府开头了部门预算改革， 建立起以部门预算为主导的预算编制制度。改革重点涉及到扩大预算范围，实行

21、 包括部门全部收支的综合预算；转变编报方法，实行” 一个部门一本预算”；细 化编制内容；标准审批程序等。目前部门预算改革尚在进展中，还存在一些制约科学、标准地编制部门 预算的问题，如缺少科学的定额标准体系；综合预算制度不健全；缺少严格的工 程预算治理程序；预算收支分类方法落后；政府资产状况不清等。这些都是预算 治理体制进一步改革的重点。2 .进一步推动国库集中治理制度分税体制改革局部地解决了纵向财权分散问题，国库治理制度改革的目 的那么是要解决横向财权分散。横向财权分散表现在政府财力及其安排没有统一集 中在财政部门，政府资金游离于财政统一治理之外，各部门的各种预算外资金规 模巨大，导致部门权力

22、得不到有效监视，滥用政府资金现象屡禁不止。这是长期 落后的国库收付治理制度导致的直接结果。自20XX年开头的财政国库治理制度改革，目的是建立一种高效率的财政 资金运行机制，以保证预算收支严格按预算执行的，避开挪用财政资金的时机。这是 标准政府收支行为，从源头上防范腐败的根本性措施。依据现代国库治理制度的根本要求，这一改革主要包括三个方面：建立 国库单一账户体系，将全部财政性资金都纳入国库单一账户体系治理；标准收入 收缴程序，全部财政收入直接缴入财政国库或财政专户；标准支出支付程序，财 政资金统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供给者或用款单位。这一改革使中国国库资金收付方式向国际惯例前进了

23、一大步。但改革试 点仅在为数不多的中心部门开放，没有掩盖全国。同时，改革所需的各种配套措 施还不能完全到位。3 .尽快完善转移支付制度为解决地区间存在差异，且不平衡差距不断扩大的趋势，实行行之有效 的政府间转移支付制度是格外必要的。为使转移支付制度能够有效地发挥横向均 衡作用，必需对现行转移支付制度作较大调整。（1）进一步改革的目标是建立促进地区公正的转移支付制度。首先要 强调公共效劳均等化，以保证各地区根本公共效劳供给力量的大体全都，淡化并 逐步调整地方政府的既得利益。其次在收入划分上适度集权，在政府支出上适度分权。在明确政府与市 场作用的范围，界定各级政府的事权的根底上，遵循信息和本钱优先

24、的原那么，明 确划分各级政府的支出责任。但凡地方政府能有效供给的公共效劳，即作为地方政府的事权，中心只 担当地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于共同事务，明确 规定各级政府应担当或分担的比例。再次，在支出责任界定清楚的前提下，合理配置各级政府的财力，以保 证其政府职能的顺当履行。收入的划分应考虑总体经济和社会的需要，和征收本 钱的效率。同时留意省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间 财力差距，确保从根本上缩小全国地区间差距。（2）调整现行转移支付的构造，加大均等化转移支付的数量，发挥其 缩小地区间差距的作用力度。首先是统一（或称简化）转移支付的根本形式。将现行的

25、多种转移支付 统一为两种，均等化转移支付和专项转移支付。中国现行转移支付制度形式过于繁 杂，不够标准，且存在资金双向流淌，既有自上而下的各项补助，又有自下而上 的各种上解。通过简化转移支付形式，中心政府可以削减税收的增量返还，特别 是对富有地区的税收增量返还，增加对贫困地区的补贴数额，标准均等化转移支 付的制度体系。其次，压缩专项拨款规模，精简当前的繁杂的专项拨款工程，建立专项 拨款工程的严格的工程准入机制，削减专项拨款工程设立的任凭性和盲目性。标 准资金安排的原那么和程序，加强监管，提高乡专项资金使用效益。再次，扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正能发挥均等地 区公共效劳水平的作用，

26、提高宏观调控力量，加大地区间财力均衡的力度。（3）完善均等化转移支付的计算公式均等化转移支付承受统一标准进 展测算，做到公正、公开、公正。尽快转变现行的基数法，通过标准收支评估， 分工程测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区收入力量，据此打算一般性 转移支付数额。地方政府财政收入水平不仅包括地方税收入，也包括地方应从共享 税中获得的收入。用现有数据可以估算地方税基，测算局部税种的理论收入，将 其与实际收入的差距定为该地区税收努力程度，同时分析税收支出、征管和财务 制度等因素。标准支出需要的测算先选择对本钱影响较大的重要因素，分训练、卫 生、社会福利、公检法、城市建设维护、行政治理等大项，估算

27、各地的标准化支 出。与地区间差距扩大问题并存的是地方政府，特别是县乡财政困难的问 题。转移支付制度改革应当与解决地方财政困难的问题结合起来。在均等化转移 支付尚未全面引入因素法的状况下，要将地方政府的根本行政经费、训练经费和 公共卫生经费作为根本因素引入均等化转移支付，以保证地方政府职能的顺当履 行。（限于版面，本文有局部删节。一一编者注）专栏1政府支出侧重点一一训练、R &D 、卫生1 .政府训练支出建国以来中国的根底训练得到了长足进展。数据显示，从受训练的时机 看，中国的小学总入学率高于国际水平；从训练的结果看，青年文盲率在上个世 纪末也已到达了中上等国家的水平。但目前经济和社会构造的显著

28、变化，对训练 事业产生了更多的要求。义务训练是纯公共产品，每个人都有公平承受义务训练 的根本权利。目前中国训练支出构造不合理，同时存在较大的地区差异，主要表 现在义务训练支出力度小于非义务训练、农村义务训练支出力度小于城镇、贫困 地区义务训练支出小于富有地区。从训练支出的治理级次看，义务训练在中国是地方政府的责任，从而将 训练投入和地方政府的财力亲热，导致贫困地区的义务训练体系没有必要的财政 保证，造成了义务训练的地区间不公平。据统计，农村训练支出中，约有一半来 自农夫直接担当的农村训练费附加、统筹费、训练集资和学杂费等。具有明显的 全国性的公共产品属性的根底训练是政府公共政策的根本任务，中心

29、财政应当为 其融资，由中心和省级政府治理训练支出是国际通行做法。2 .政府的R &D支出科学技术在经济中起着日益增长的作用，任何国家假设不能获得、制造 并应用相应的科学学问，将会进一步落在别国的后面。此外，科学技术还能制造大量的就业岗位，同时又有助于提高产品质量，改善安康和生活环境。R &D投入反映一国政府对科技的重视程度，以及该国科技进展与创 的潜力。关于R&D的国际比拟，不应当只考虑兴旺国家起飞阶段，由于当前 科技飞速进展，已经不能与50-30年前同日而语。再加上信息社会的到来和经 济的全球化，R &D的投入必需占有更高的比重。但在进展R &D的来源构造比拟时，又必需考虑不同的经济进展阶

30、段，由于在经济进展的初期，科技进展更需要政府的关注和支持。据联合国关于 工业进展阶段的划分，将来10年中国将处于从工业化1向工业化2迈进的阶段。 从国际比拟看，该阶段各国R &D中的政府支出份额是很高的，到工业化后 的阶段那么是民间投入较多。据中国科技统计年鉴数据进展国际比拟，中国R &D经费占 GDP的比重远低于80年月初期的兴旺国家，与中等收入国家也存在差距。特别是 R &D中的政府投入比例明显较小，90年月中期以来，政府投入比例逐年递减, 1995年为50%, 1997年降到%.同年占到%.值得指出的是，在中国现在所处的阶 段，不能单纯与兴旺国家目前主要由进展R&D的状况相比，依靠的R

31、&D 投入进展技术创远远不够，政府必需担当更多的R &D开支。3 .政府的公共卫生支出中国成立以后推行的“预防第一”的卫生战略，使城乡居民安康大为改 善，被世界银行赞誉为成功的卫生革命”.然而随着改革的深入进展，旧有的 医疗卫生供给的根本体系被废弃，城市经济改革减弱了国有社会福利供给者的角 色；农村地方政府筹资困难，无力供给医疗效劳，加深了不公平程度。20XX年 世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公正性的评价中，中国排在到数第4位。资料说明，中国的安康不公平主要存在于城乡之间。由于政府医疗卫生 支出向城市倾斜，城市居民所享有的医疗卫生设施远远多于农夫，导致城乡间的 巨大差距。同时资料也显示医

32、疗不公平具有地域性，富有省份的平均安康结果较 好。诺贝尔经济学奖获得者Arrow说过，卫生效劳不同于一般的商品市 场，政府的参与程度很高。政府的医疗卫生投入占GDP的比重，兴旺国家一般 在5 7%,中国只有2%目前中国将政府医疗卫生支出的融资责任，下放到地方 的基层县乡两级政府。由于县乡两级财政60%以上依靠上级政府的拨款，而训练 和卫生支出又占两级财政支出的60%以上，在贫困地区甚至占到70%以上，因而 地方基层政府的实际负担很大一局部落在老百姓的头上。如前面政府训练投入一 样，将治理级次提高才能实现全国医疗卫生的起码的公正性。专栏2地区间政府财力的差距财政力量是用于测量某一地方政府为其效劳

33、供给资金的力量的指标。地 区间社会根本效劳的差距很大缘由在于地区间财政力量存在较大的差距。中国各 级政府间存在较高的纵向不平衡，由此带来了地方政府的财力缺乏，加重了各地 的不公平程度。1 .中国财力安排的纵向不平衡改革以来，政府间财力安排逐步演化为中心需要依靠地方政府征集收入 后上解的状况。1985-1993年间，中心收入比重明显呈下滑趋势。1994年实行 分税体制后，中心收入比重有了较大幅度的提高，地方政府开头承受中心财政拨 款，普遍存在财政资金净流入现象这里将税收返还作为中心对地方的拨款对 待。(1) 90年月末期地方政府收支缺口的比拟分析说明，省级和县级政府 的收支缺口最大，近一半需要通

34、过获得上级政府的转移支付弥补(2022年分别 是%和%)。地市级政府的收支缺口约为1 / 4 (2022年是%)。收支缺口最小的是乡 镇政府，只占本级支出的2%左右。但典型调查证明，乡镇政府的不少收支活动 在预算外进展，因此不能认为乡镇政府的收支缺口很小。(2)在不同地区，同一级次政府的收支差异状况也有很大区分，由于 省以下的转移支付制度是简单和多样的。地区之间差异最大的是省级政府。图1 显示，收支差额和经济进展水平有较强的相关性。乡镇一级虽然表现出更大的差 异，同时与经济水平之间没有什么相关性。2 .地区间财政安排横向不平衡目前地方政府间横向不平衡格外明显，财力水平差异悬殊，并且从动态 分析

35、看，省际人均财力呈逐年扩大趋势。(1)各地方总人口人均财力确定值凹凸悬殊，最高(元，20XX年数据) 与最低元)的省份相差超过十倍，反映了地方政府间供给公共效劳力量差异过 大。人均财力较高的省份主要分布在东部地区。低于全国平均水平的地区有两类：经 济较兴旺但人口规模较大的省份和中西部农业省份。(2)从地区间财力水平差异看，1988 1993年省际间的总人口人均总 体差异系数呈递减态势，由1988年的降至1993年的；从1994年开头，这一指 标又有差异增大的迹象，1994年为，1996年，2022年为，2022年不仅超出1988 年的水平，且呈现不断拉大的趋势。(3)从省内不同地区看，东部地区省内的财力差异程度一般高于中西 部地区。省会城市、沿海开放城市、开发区的财力水平普遍较高，打算单列市与 所在省其他地区的财力差距更为悬殊。(4)人均财政支出指标大致反映了各地实际可支配的预算内财政资源, 相对真实地反映了地区间财政力量差异。测算结果说明：分税制改革后，地区间