浅论公共突发事件应急处置机制的建立与完善.docx

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1、浅论公共突发事件应急处置机制的建立与完善当前，公共突发事件应急机制建设正越来越多地受到关 注和重视。近年来的全国“两会”期间，不少人大代表、政协 委员更是对此展开了深入研究和探讨，并作为一项重要建 议、提案提出。而作为政府层面，更是多次提出要加快建立 健全各种应急机制，提高政府应对公共危机的能力。本文试 就加强新形势下的公共突发事件应急机制建设作些浅论。一、加强公共突发事件应急机制建设的紧迫性和必要 性（一）是适应形势发展的迫切需要。一方面，在改革开放 的强力推动下，各地经济和社会各项事业均呈现出加快、加 速发展之势，特别是工业集聚化、第三产业多元化、人口集 中化、交通网格化等城市化特点愈发明

2、显。但也正是由于各 项建设的快节奏和高效率，尤其是片面地追求经济效益，不 少地区城市发展的协调性、全面性出现了滞后现象。其中之 -,就是安全监督管理和治安防范等工作跟不上发展步伐， 安全隐患大幅增多，治安形势愈加严峻，火灾、交通事故、 涉黑及流窜犯罪甚至是重特大事故和大要案件多发；在社会 结构、利益分配格局的大变革下，各类深层次社会矛盾大量 涌现、容易激化，群体性事件时有发生且涉及面越来越广。 此外，境内外敌对势力、邪教组织、暴力恐怖分子正不断调 整策略，加紧对作为各地政治、经济、文化中心的城市地区 的渗透、破坏。另一方面，要清醒地看到，虽然当前全社会 的抗灾、防范、救助能力在不断提高，但一些

3、诸如洪涝汛情、 台风、地震等自然灾害以及恶性传染疫情的破坏力仍然十分 强大，往往会措手不及地给广大人民群众生命财产安全带来 很大的损害，严重影响社会正常的生产生活秩序。（二）是履行应急处置职能的必然要求。大量事实证明： 上述重特大稳定和安全问题的发生，有的具有不可抗性，有 的具有难以预见性，有时即使事前知晓了也难以及时、有效 地加以阻止、遏制。鉴于此，最大程度地减少损害、最大限 度地消除影响，应是应急处突工作最为重要的出发点和落脚 点。与此同时，诸多事实也表明：一旦发生重特大火灾、交 通事故、化工爆炸、大规模群体性事件以及恐怖袭击等稳定 和安全问题，应急处置工作往往包括维护治安秩序、救治伤 亡

4、人员、清理周边环境、挽救受袭财物、消除社会影响、缉 捕有关人员等很多方面，且必须迅速到位、统筹实施、一并 推进，绝非是一个或少数职能部门所能有效解决和应对的。 因此，从应急处突职能上来讲，各地必须至上而下建立健全 一整套职责明晰、分工明确，能够组织多种力量快速反应、 整体作战的应急反应机制，而不能满足于临时性的指挥和调 度。（三）是加强应急处置实战的内在需求。从当前的处突实 践来看，均不同程度地暴露出公共突发事件应急机制建设滞 后，特别是应急处突资源配不合理、应急救援队伍分散于各 个部门、缺乏统一协调的应急救援体系等问题。客观地讲， 目前，不少地区在应急反应机制建设上还处于起步阶段，多 是社会

5、化联动的运作模式，即以公安110为指挥平台，组织 相关部门联合行动，弊端比较明显，主要为：在指挥体系上， 作为指令发出部门的公安机关与其他联动单位并无行政隶 属关系，公安110的行政级别更是低于其他联动单位，指挥 缺乏权威；社会化联动工作领导小组一般设在政府，公安110 接重大警情，往往先要向领导小组汇报请示后，才能开展指 挥协调，容易贻误战机。在考核机制上，虽然各地政府也出 台了有关文件，但规定上较为笼统，特别是考核指标不具体 且无明确的牵头部门，监督、考核工作往往是走过场。这些 都导致了应急指挥不畅、不力，处突力量涣散，工作措施执 行不及时、不到位。造成如此局面的原因很多，但主要还是 认识

6、不足、应对准备不力，甚至是少数党政领导也认为“公共 突发事件应急机制建设对经济发展作用不大；此项工作投入 太多，费力费财；本地出现重大自然灾害、突发事件和安全 事故概率不大”。无疑是对形势作出了十分错误的分析和判 断。没有意识到，一旦出现突发问题，将会造成更大的损失。二、加强公共突发事件应急机制建设的几点建 议综上所述，公共突发事件应急机制建设是一项关系国计 民生、涉及千家万户的政府行为，对保障经济建设、社会稳 定和人民利益意义重大，加强这方面的建设不仅极端重要、 非常必要，更是十分迫切。要做好公共突发事件应急机制建 设的各项工作，需要着重抓住四个方面的要件。（一）纲举目张，强化权威。应急反应

7、机制建设最关键的 就是确保能在短时间内，指挥、协调、调集多方面足够的力 量和物资投入处突工作。就目前来看，政府各部门的分工已 进一步明确，职能已进一步强化。因此，应急处突所需的力 量和物资基本具备。当务之急，就是要切实消除指挥不畅、 不力的现象，即尽快构建应急指挥体系中的龙头和枢纽。对 此，一方面，要设立专门机构，可合理借鉴社会化联动工作 的运作理念，专门设立一个应急指挥中心并依托于人员素质 较高、装备设施较好、实战经验较丰富、公众知晓率较高的 公安机关及其指挥中心。同时，必须将其明确为政府的一个 常设机构，行政级别不低于政府其他部门。实行城市应急指 挥中心与公安指挥中心两块牌子、一套班子。成

8、立由当地政 府“一把手”或分管领导兼任组长，以公安110报警服务台为 主体，公安、民政、卫生、供水、农林、供电、环卫、武警、 军队等职能单位负责人为成员的领导小组，统一领导本地区 的应急处突工作。领导小组下设办公室，挂靠公安110指挥 中心，负责处理城市应急指挥中心的日常事务，对各责任部 门的工作情况进行督导和考核检查。这样，才能对应急处貉 各项工作一以贯之地实行归口抓、集中抓、长效抓。另一方 面，要强化其绝对权威。指挥学理论指出：决策、指挥具有 “目的的坚决性、行动的整体性、手段的强制性”；确保政令、 指令畅通至关重要。各地政府要授权应急指挥中心享有“直接 指挥和综合调度权、紧急信息报送和发

9、布权、先期处貉权、 装备设施调用权、执行监督权”等，有权指挥协调、调度、监 督相关职能部门处置辖区内所有的应急求助和突发事件，从 而保障其在整个应急指挥系统中作为“龙头”部门的绝对权 威。特别要规定：实战中，凡党政领导未到现场前，指挥中 心的当班指挥长即为最高指挥员，任何单位、部门必须无条 件服从其指令。（-）健全机制，规范操作。一方面，与建立其他体制、 机制一样，应急反应机制的建设也要建章立制，走规范化、 法制化的路子。目前，这方面仍是一个薄弱环节。应急事件 范围、应急反应体系的组织架构、运作规则、处置各类突发 事件程序、应急系统建设技术标准以及政府责任、经费保障 等都还不明确，概念性、约束

10、性、强制性不强。就此，仅凭 一般性文件规定是不够的。建议由国家立法明确，或者由大 中城市以上的权力机构、省、直辖市以上的政府迅速研究出 台地方性法规、规章，从而对公共突发事件应急机制建设特 别是应急指挥中心的机构设置、职能定位、权力责任、设施 配备、经费来源，以及政府领导、各职能部门共同参与应急 处貉工作的目标、责任、义务等予以明确规定。另一方面， 要根据应急处置指挥调度工作的业务需要，针对不同类型的 案（事）件处置工作的特点，相应制定一系列指挥调度工作预 案。主要有：反恐和打击重大刑事犯罪处置预案，防范和处 理重大火灾事故处置预案，重大交通事故处置预案，突发重 大安全生产事故处置预案，突发公

11、共卫生事件处置预案，水 利防汛和抗旱救灾工作处置预案，城市水、气、油、电等重 大公用设施突发事件处置预案，重大警（保）卫活动工作预案 等。其中，要注重考虑突发问题的不同性质、不同情况和不 同的处置要求，分别对各职能部门的指挥者、工作人员的到 位要求、职责和指挥权限、处置分工进行严格的界定和规范, 努力做到决策层、指挥层、实施层分工明确、各司其责，各 个环节都不缺位、不越位、不错位，确保处置工作的严密、 有序、局效。（三）加大投入，做强保障。公共突发事件应急机制的 建设需要投入经费，同时，稳定的经费来源又是其良好运行、 发展的一个重要前提。分析看来，所需经费应由两大部分组 成，即：建设经费和运行保障经费。对此，来源上要力求多 样化、市场化。建设经费一般应由政府财政拨款。运行经费 可以分为三个来源，一是财政拨款；二是从部分社会救助服 务项目的合理收费中划拨；三是其他渠道，包括社会赞助以 及保险公司支付因救援工作减少损失的部分款项等。要切实 为公安、消防、民政、卫生等职能部门配齐、配强开展应急 处貉工作所必需的车辆、通信器械、武装设施、防护设备、 救助物品等。