我国地方政府发债的可行性思考--.docx

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1、我国地方政府发债的可行性思考内容提要：本文在考察西方国家地方债的特点后，对地方政府债的学基础和制度基础进行了探讨，认为地方政府发债的学机制是公共品与信息对称，地方政府具有提供公共品的职能以及公共品供应边界的确定原则，并具有信息对称的优势；同时，还认为地方政府发债的制度保障是独立的权、分税制和地方政府的约束。在此基础上对我国地方政府发债的可行性进行了思考，认为我国目前赋予地方政府“发债权的制度条件暂不成熟，应该是进一步完善和深化“分税制的改革以及中央的转移支付制度。关键词：地方债公共品分税制目前，许多学者呼吁赋予地方政府发债权，认为这会拉动地方政府的需求，有利于尽快走出通货紧缩的低迷状态。在中国

2、转轨经济背景下，实施地方债会带来什么样的结果呢？一、西方国家“地方债的发行特点在西方发达国家，地方债又称为市政债券，是各级地方政府为提供地方性公共品而筹措建设资金的一种方式。如1990年，美国未偿付的州和地方政府为8486亿美元，1995年已经超过了1万亿美元。（一）地方债的种类。从担保品来看，西方国家地方债主要分为：一般责任债券。它是由州、县、特区、城市、镇及学院区所发行的、以其无限征税能力和征税权力为保证的凭证，其特点是以地方的;作为还款的保障。由于西方国家实行分税制，地方各级政府的征税范围不同，因此，不同级别的地方债的担保能力也不同。收入债券。地方政府发行的、以某一特定的收入;作为还款;

3、的债务凭证，主要是为某一项目并以项目的收入还款，不受政府权力的保证和支持，所以收入债券依赖的基础是项目的盈利能力。有些市政债券的担保具有一般责任债券和收入债券的共同特征，如投保债券、担保市政债券、再融资债券等。（二）西方国家地方债的主要特点。1.地方债发行的目的。地方债的发行主要是因为：调节地方政府费用支出和税收收入之间的不同步而导致的收入支出暂时性和季节性失衡。这类债券期限短，不会超过一年，到年底就会实现收支平衡。为“地方性公共品融资；主要用于医院、住宅、以及污染控制等公益性事业。这类债券期限比较长。2.地方债的主要者。投资于地方债的主要是一些机构，如商业、等机构（见表1和表2），一方面是为

4、了避税，如美国的法律规定，地方债利息收入免缴联邦所得税，同时很多地方债还免缴州和地方所得税；另一方面是合理运用其资金，当贷款需求不足时，它们就购买地方债，当贷款需求旺盛时，金融机构就出售持有的地方债。3.地方债在整个政府债务中所占的比重较低。尽管地方政府具有发债的权力，地方政府也对某些税种具有征税的权力和偿还债务的能力，但地方政府对发行债务还是比较谨慎，在整个政府的债务中所占的比重较低。（见表3）。4.对地方债的相当严格。在美国，一是通过法律、法规规范地方政府举债行为。发行人必须根据其税收和收入能力约束其发债行为，如有些州规定：州信用不能用于私人利益；债券要首先用于改进公益事业的长期项目；大宗

5、发行需要投票表决。二是通过市场机制来约束地方债。如通过市政债券的信用评级和法律程序以保证其合法性及其偿还能力，地方政府的信用级别对地方债的发行、筹资成本、债券的流通性，都产生重大影响，投资者也高度关注地方债的发行以及发行人的财务状况，如发行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府对地方债实行严格的审批制度，地方债发行时，要先向自治省申报，提出所要发展的建设项目，资金;和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界认为，实行审批制度可以达到三个目的：防止地方债的膨胀，确保地方财政的安全运行；防止资金过度向富裕地区流动

6、，确保资金的合理分配；统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。二、地方政府发行债券的机制：公共品与信息对称1.地方政府具有提供地方性公共品的职能。地方债主要用于公共品和公益事业的发展与建设。一个国家的政权结构如果是以中央政府为核心的多级政府组成，即“中央地方政权结构，公共品的提供者也因此存在两个层次：中央政府与地方政府。相应地，就存在中央政府和地方政府如何确定公共品的供应边界问题。如果不能在中央政府与地方政府之间清楚地确定公共品的供应边界，就会导致中央政府与地方政府的竞争关系，其结果是有些公共品供应不足，有些公共品出现重复建设、供过于求，造成资源的浪费和配置效率低下。从理论上说，公共品的供应边

7、界分为两个层次：第一个层次是“公共品与“私人品的边界，在总产品中，确定“公共品与“私人品的边界就是确定政府与职能的分工界限，也是社会产品是否具有“竞争性和“排他性属性的边界。“公共品供应边界的第二个层次是如何在中央政府和地方政府之间界定公共品的供应边界，从资源配置效率的角度上看，其确定原则是“公共品的受益范围，“公共品由哪一级地区居民享用，就由哪一级政府负责提供，遵循“谁受益，谁投资的原则。因为居民对“公共品的享用，要受到和行政区域的限制。根据受益范围原则，“公共品可以分为“全国性公共品和“地方性公共品。“全国性公共品具有下列特点：由中央政府提供；受益范围在整个国家的行政区域内；受益范围在整个

8、国家的行政区域内分布比较均匀。“地方性公g产品的特征主要有：由各级地方政府提供，满足某一特定区域范围内的居民的公共消费需求；受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内分布相当均匀；受益者主要是本地区内的居民。此外，“地方性公共品还存在“纯与“准之分，判断地方性公共品“纯与“准，关键是看这种“地方性公共品的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤。如气象预报，每位居民通过、电台和报纸等媒体从当地气象预报中所获得的利益并不会因为其他地区居民的大量迁入而相应地减少或受损，因此，气象预报是一种较为典型的“纯公g产品。而地方性公安系统则不同，如许多外地居民迁入本地，会带来诸多治安问题，造成

9、警力分散，于是，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。排水系统和公立学校也是如此。关于“公共品的受益范围，还要注意的是“纯公共品未必就是全国性的，“准公共品也未必一定是地方性的。如路灯，它具有“非排他性和“非竞争性，是典型的“纯公共品，但是，路灯的受益范围却很小，甚至局限在一个街区。由此可见，即使对于“纯公共品来说，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。2.地方政府在提供“地方性公共品上具有信息对称的优势。与中央政府通过发行筹集资金来提供“地方性公共品相比，地方政府对“地方性公共品的需求了解和信息掌握上具有比较优势，这样，不会造成“地方性公共品要么供应不足，要么供过于求，实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率，这也使地方政府债券的还款;得到了保障。如果提供“公共品的责任完全由中央政府独立承担，则会导致各地区居民对“公共品的不同偏好被忽视。中央政府往往按照统一的标准向每个地区的居民等量地提供“公共品，但是，有些地区的居民会偏好数量较多的某些“公共品并乐意为之支付更高的税收，而另外一些地区的居民则偏好较少的某些“公共品，中央政府的统一标准就可能使这两类地区的居民都无法得到自己最满意的“公共品数量，从而带来效率的损失。中央政府的这种缺陷，可以由地方政府来弥补，由地方政府发行地方债来提供“地方性公共品，就能提高经济效率。;1;