论我国地方政府公共政策执行过程中的困境及其破解路径--.docx

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1、论我国地方政府公共政策执行过程中的困境及其破解路径在我国，地方政府，即政策的执行主体，是指省级政府、市级政府、县级政府、乡镇级政府。改革开放以来，我国在领域取得了硕果累累的成就，建立了主义市场体制，为经济的发展奠定了坚实的基础。然而，作为上层的体制改革却远远落后于经济体制的改革，虽然国家出台了许多科学有效的，但是在地方政府具体执行过程中却出现了许多困境，出现了政策执行的失真失实现象，最终导致了和经济发展的不协调。因此，认真分析公共政策执行过程中存在的困境与原因，提出相应的解决措施，才能真正防止政策执行中的异化，提高政策执行的质量。一、对我国地方政府公共政策执行中存在的困境分析公共政策执行是整个

2、公共政策系统的关键环节，但是由于受到各方面因素的影响，政策执行往往未能达到预期的目标。具体而言，当前我国地方政府公共政策执行过程中存在的偏差主要表现在以下几个方面。（一）政策照搬。在公共政策执行过程中，政策执行者往往机械式的复制政策内容，照抄照搬的执行，忽略了当地的实际情况，没有从根本上理解政策本身的精神实质，不与时俱进和因地制宜，同时违背了实事求是的基本原则。这种僵硬的政策执行一旦遇到“水土不服，政策执行不但不能解决当地的具体问题，反而政策执行者还把失败原因归咎于政策本身的不合理，把责任推给政策制定者，这就严重损害了公共政策的权威性和严肃性。（二）政策抵制。抵制公共政策的执行主要包括政策的执

3、行者和政策的接受者。对于执行者而言，执行主体由于受到自身利益和政治觉悟的影响，会对其执行的政策产生抵制情绪；同样受利益因素影响，政策执行对象也会产生不接受和不认同的心理。要是二者同时对一项政策产生抵制情绪，其危害更为严重，将会使公共政策执行中断，不能够达到预期的目标。（三）政策利用。政策利用又称政策选择性执行，政策执行主体在执行政策过程中会根据自身需要来选择对自己有利的政策加以执行，然而对于那些有害于自身利益的政策采取规避或者直接不执行的方法。这种执行方式最大的缺点就是自利性，只会满足个人或者小部分人的利益，损害的却是大多数人的根本利益，它会使得部门政策难以实现，不能完全的实现政策的既定目标，

4、最终将会脱离集体主义原则的轨道。（四）政策敷衍。对于政策敷衍的进一步理解就是公共政策的象征性执行。象征性执行是指地方政府采取搪塞敷衍的态度，只做表面文章，而没有实际性的行动，更没有将政策进行分解，转化为具体可行的方案；或是采取观望的态度，观望上级的态度，以期逃避政策的执行。1这种执行方式最大的弊病就是欺骗性，它可能会造成资源的浪费，错失政策执行的最佳时机，根本解决不了具体问题，实现不了预期效果。（五）政策附加。所谓政策附加就是附加性执行政策，是指政策在执行过程中被加进一些原有政策所没有的内容从而使政策的调控对象、范围、力度、目标超出了原来的要求。2政策附加主要的特点是执行者在原有的政策基础上添

5、加“土政策来谋取私利，表面上打着与实际结合的旗帜，实质上各行其是。比如，我国实施的计划生育政策是为了更好的控制增长，提高素质，但是在许多地方，计划生育罚款却成了当地政府敛财的手段，背离了计划生育政策的根本目的。（六）政策替代或歪曲。这种政策执行最典型的就是表现就是“上有政策，下有对策。公共政策执行主体考虑到自身利益的冲突，往往采取执行表面上看似与原政策一样的内容，而实际上却已经背离了原政策的内容、目标和性质。政策替代不仅会影响到政策目标的难以实现，而且会有损中央政府的形象，降低政策的社会认同。比如，部明文规定禁止中小学生补课，是为了减轻孩子们的负担和压力，但是许多学校采取让家长签自愿补课承诺书

6、的方式，正大光明的进行补课，这就违背了素质的初衷，丧失了政策的公信力。二、对我国地方政府公共政策执行过程中产生困境的原因分析公共政策执行是一个复杂的过程，它会受到各种各样的因素制约，政策执行问题就是各种因素综合作用的结果。笔者认为制约公共政策执行的原因归根结底包括主观因素和客观因素两大方面。（一）制约公共政策执行的主观因素1、公共政策本身的因素。对于公共政策本身而言，其自身的优劣程度直接会影响政策执行的结果。在行政中，如果一项政策缺乏科学性、稳定性和可行性，那么在政策执行中就会出现这样或者那样的问题，不管花费多少的人力、物力和财力，其结果终究是以失败告终。张曙光指出，“如果制度丧失了稳定性，人

7、们也就不可能对其作出正确的评价和判断，进一步的制度选择也就很难进行，这就决定了任何一种制度安排和制度结构都有其相对的稳定性。3因此，作为人们行为的准则，公共政策的制定必须清晰、明确，决不能含糊不清、模棱两可，否则就会导致政策执行者曲解或误解公共政策的内容和目标，造成公共政策执行的阻滞。2、政策执行主体的因素。如果说政策本身是内因的话，那么政策执行主体就是外因，对政策执行起着加速或延缓的作用。政策执行人员的综合素质直接影响着政策实施的成效问题。政策执行效果与执行人员的素质具有直接的联系，其中，领导者的素质显得尤为重要，尤其是领导者的道德素质，如果在个人与集体利益的取舍中，领导者选择个人利益，就会

8、在执行中歪曲或抵制上级政策。4因此，政策执行者不但要有过硬的专业知识和实践能力，更应该具有较高的政治觉悟。另外，公共政策执行者较高的政治素质也是保持贯彻执行规和政策坚定性的思想保证。（二）制约公共政策执行的客观因素1、公共政策执行的制度因素。首先，信息传递的有效性是制约地方政府公共政策执行的核心。在政府垄断政策信息的情况下，目标群体处于信息劣势地位，所接受的信息大部分;于执行主体对政策的二次解读与宣传。5与此同时，政策执行主体对于执行对象的意见或建议反馈不及时，使得政策评估缺少依据，政策效果难以认定，导致政策执行出现偏误也就在所难免。其次，政策评估制度是制约地方政府公共政策执行的重要因素。政策

9、评估作为政策过程的第三个环节往往受到人们的轻视，人们更加看重的是政策的制定和政策的宣传，客观上助长了决策的随意性、盲目性。最后，政策执行的监督机制是确保公共政策目标实现的重要手段。政策监督往往只是上级对于下级的监督，领导只是做出批示，而没有真正的跟进调查，或者即使检查出来了也只是口头批评，没有进行严厉的问责，致使下级对于自己所犯的错误没有深刻认识，敷衍上级检查。另一方面，从“问责制的缺失方面来看，问责制中常常出现“责权不清、主体缺位，问责的范围不明确，这就导致监督主体不知道向谁问责，以什么样的形式来问责。2、公共政策执行的因素。地方政府在执行公共政策时，还要受到行政系统外的因素制约。宏观的环境

10、因素主要包括政治、经济、等环境，这些都属于大环境，一般是受到发展的变化而滞留下来的对新的政策执行产生阻碍。微观的环境是行政环境，是指“作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的外部条件和因素。6行政环境是一个非常复杂的体系，它的优劣、好坏都会直接或者间接地影响政策的预期效果。所以，执行者在执行政策时应该综合考虑时代背景、社会环境，因地制宜并且因时制宜的实施政策，避免政策执行不力、失效和变形等问题。三、对我国地方政府政策执行异化的破解路径分析地方政府作为政策执行的中坚力量，其执行力对于经济发展、社会稳定以及自身的形象都具有重要的作用。因此，地方政府必须做到以下几点。（一）提高地方政府公共政策的科

11、学化水平公共政策的科学化必须是具有民主化，也就是要建立健全民主参与运行机制，每一项政策都是符合民意受到公众认同的。同时要合理的配置政策资源，以便政策有充足的资源前提，尤其是财力资源的有效配置。还有对于政策执行时的修补以及子政策的补给也是尤为重要的，这样会大大加强政策执行的灵活性。（二）提高地方政府公共政策执行人员的综合素质任何一项政策最终都是靠执行主体来实施的，政策执行主体的综合素质高低直接影响到公共政策执行的结果。因此，必须强化政策执行人员的执行意识，要在公务员队伍尤其是领导干部中进行执行教育，让执行主体意识到有效执行的重要性。政策执行主体还应该加强自身的专业技能训练，提升对每项政策的领悟能

12、力，不断培养和提高自身的政策执行力，避免因自身失误而导致政策执行的偏差。（三）健全地方政府公共政策的执行机制首先，要建立充分的信息反馈制度。在信息传达过程中，必须防止信息传递渠道的单一化，中央政府在传达信息是应该坚持准确、及时、全面的原则，同时，地方政府也应该严格、及时的接受中央下达的政策，防止政策实施的滞后性。对于政策出现的问题、意见，地方政府应及时、积极的反馈中央，以使中央和地方处于信息对称的优势。其次，要建立健全监督机制。要想监督到位就必须制定出一套完备的执行标准，严格按照标准来执行，对于执行出现问题才能及时的纠正。除了加强一般意义上的法律监督，笔者认为还应该充分利用媒体、人民群众的监督

13、，三者相互合作才能更好提高监督职能。最后，必须完善政策执行评估机制。要利用好政策评估的结果，为政策调整和人事提供基础。（四）优化地方政府公共政策执行的环境一般而言，行政环境中的自然环境是已定的，无法改变，但是我们可以创建良好的社会环境。首先，创建好良好的经济环境。巩固、发展和完善社会的基本经济结构；建立、健全符合本国国情的经济体制；充分调动资源发展生产力，提高人民的生活水平。其次，创建良好的政治环境。积极推进行政体制改革，实现行政系统的民主化、科学化与法制化；大力推动法治建设。再次，创建良好的国际社会环境。培养行政系统成员的国际意识；加强与国际社会的全方位交流。最后，创建良好的、民族和宗教环境。综上所述，政策执行中“上有政策，下有对策的现象是我国长期存在的一种弊病，治理这一现象需要汇聚各种力量共同努力才能完成。笔者对于这一问题的研究分析，希望能够为公共政策执行者提供有价值的帮助，使得政策执行结果更加优质、高效。（作者单位：中共四川省委-校研究生部）