修订税收立法授权的具体措施,经济法论文.docx

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1、修订税收立法授权的具体措施,经济法论文落实税收法定原则 写进十八届三中全会文件，是完善我们国家法律体系、实现依法治国的重要方略。但是从现实情况看，这项任务落实还特别艰巨：上一届人大五年时间，只要(车船税一个条例上升为人大法律；本届已过一年，还未有 落实税收法定原则 的道路图。因而，我们必须找到一个切入点，促进这项工作，实现依法治国的方略。笔者以为，应对全国人大 1985 年的税收立法受权规定进行修改，以此为切入点来促进 税收法定原则 的落实。 一、落实税收法定原则的重要性和紧迫性 一税法体系建设在我们国家社会法律体系建设中至关重要 在我们国家社会法律体系建设中，税收法律体系是一个至关重要的领域

2、，这是由于，税收直接关系到和民众双方的利益，是最敏感的社会 神经线 ，处理稍有不慎，便可能影响到社会的稳定。能够讲，税收无小事，它不仅关系到人民的利益，而且关系到政局的稳定，以及国家的生死存亡。因而，我们必须坚持税收法定主义原则，加快税收立法进程，完善我们国家社会法律体系。 税法与其他法律调节的利益关系存在着很大的不同。其他法律一般通过调节人们的经济活动来间接调节利益关系，而税收却是对经济利益关系的直接调节：税收本质上是对民众财产权利的直接剥夺，是从老百姓兜里直接 掏钱 。由于直接牵涉和民众双方的利益调整，因而，在当今社会，税收问题既重大又敏感：从老百姓兜里掏的钱多了，老百姓当然不高兴；掏的钱

3、少了，财政又不够用。因而，对于 对什么东西征税 、 征多少税 、 谁来交税 等税收要素设计中的关键问题，要由和老百姓双方决定。假如既征收税，又使用税财政支出，还制定税收条例，的权利就会无限扩大，征税行为就可能变成 涸泽而渔 ，不仅会阻碍经济的发展，而且会由于太多 侵占 百姓的利益而导致政治和社会的混乱。事实上，历史上的屡次社会动乱都是因税收而起的。当今社会，很多国家的动乱也都由于税收的问题而产生。从这个角度来看，加快税收法律体系框架的建设，对完善我们国家社会法律体系具有更重大的现实意义 作为对民众财产权利进行直接 剥夺 的法律体系，其必须具体表现出法定主义原则。 税收法定主义的基本含义在于：对

4、人民征税，需要经得人民的同意。根据这一原则，在我们国家，征税的决策权应该还于人民，得到人民的同意，这就需要将税收上升到法律高度。这是由于，在我们国家，全国人大及其常委会是最高的权利机构，也是人民最重要的代议机构，是人民的集中代表，其应该成为征税的最高和最终决策者，即我们国家所有税种的征收均应交由全国人大及其常委会审议通过，上升为 法律 。 事实上，这既是我们国家宪法的本质要求，也是我们国家(立法法等相关法律的要求，更是完善我们国家社会法律体系的要求。 二我们国家的税法体系框架尚未构成 的十五大明确提出，到 2018 年构成有中华特点社会法律体系。尽管这一目的已如期实现，但是，在税收这一至关重要

5、的领域，迄今却未构成完好的法律体系框架。从理论角度看，税收法律体系框架的构成至少应知足下面三个条件之一：立法的税种数量占到 50%以上；立法税种的收入占到税收总收入的 50%以上；所有的直接税税种都已立法。但是，新中国成立 60 多年来，税收法律体系的建设却一直较为乏力，未见明显进展，迄今很多税种仍停留在的 条例 上，未经全国人大审议、上升到法律高度；而且，已经人大立法的三个税种收入也很少，我们国家的税法体系框架远未构成。这对我们国家社会法律体系完善，对实现我们国家 依法治国 伟大方略都是很大的缺憾。 1.制定的 税收条例 过多且年代悠久。从税种数量来看，在我们国家税制体系现有的 18 个税种

6、中，只要企业所得税、个人所得税和车船税 3 个税种是全国人大审议立法的，人大立法的税种仅占全部 18 个税种的 16.67%；其他 15 个税种都是制定的 条例 、规定 等法规和规章。如表 1 和表 2 所示：在制定的 15 个税收条例中，已制定 60 年以上的税收条例有 4 个，制定 29 年的有 3 个，制定 25 28 年的有 4 个，制定 20 22 年的有 2 个，制定 13 年的有 1个，制定 7 年的有 1 个。 2.人大立法的三个税种的收入占比太低。从税种的收入情况看，经人大立法的三个税种的收入在税收总收入中的比重一直很低。2020 年，我们国家企业所得税收入占税收总收入的比重

7、为 18.7%，个人所得税的占比为 5.8%，车船税的占比为 0.35%。经人大立法的三个税种的总收入仅占全国税收总收入的24.85%。 显然，我们国家的税法体系框架远未构成，这种以 条例 、 规定 形式构成的税制体系不仅有悖于税收法定主义原则，影响着税法的效力，而且已经成为政治稳定和社会经济发展的 隐忧 。我们国家税收立法进度的延迟缓慢状况表示清楚，我们国家当前的税收立法任务特别艰巨而重大，加快税收立法进程已经成为完善我们国家法律体系建设的当务之急。 二、落实税收法定原则的切入点 修改税收受权立法规定 一我们国家税收受权立法制度的缺陷：空白受权 我们国家现行的税收受权立法制度，源自 1985

8、 年全国人大的受权决定。1985 年的受权如下： 为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行，第六届全国人民代表大会第三次会议决定：受权对于有关经济体制改革和对外开放方面存在的问题，必要时能够根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，公布施行，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。 尽管这种受权在当时的经济社会大环境下有其必要性，但是，对于制定的 条例 何时提请全国人大上升为法律，却没有任何的时间限制，在受权立法的目的、程序等方面也未加任何

9、限制，而且也没有任何的检查和监督机制。 这一受权制度一直延续至今，属于典型的 全部受权 ，即 空白受权 。这种 空白受权 制度使得我们国家的税收立法严重滞后。正是由于这一受权规定，才导致了当前的状况：很多税种开征几十年了，却仍停留在的 条例 上；而且，已经人大立法的三个税种的收入也很少，我们国家的税收法律框架远未构成。 空白受权 规定已经成为了阻碍我们国家税收立法进程的主要制度障碍。 二我们国家(立法法的主旨是：税收法律应由全国人大制定 税收法定原则本质上是要人民当家作主，即征税的权利必须由人民来决定，由人民的代议机关 全国人大制定税收法律，才能征税。这一原则在 2000 年全国人大通过的(立

10、法法中得到了明确的具体表现出。 我们国家(立法法第七条规定： 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 第八条更是明确规定： 以下事项只能制定法律： 基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度； 显然，在税收领域，(立法法的主旨并不是受权，而是由全国人大及其常委会制定法律。 尽管(立法法自 2000 年公布施行到如今已经 13年的时间了，但是，在税收立法方面，却没有任何本质性改变，空白受权立法仍然占据主导地位。不仅税种的开征与停征、要素设计、减免税由部门决定，而且税制的修订、施行细则及相关条款的解

11、释等全部由部门完成。这一方面是由于，1985 年的受权决定与(立法法之间的协调性存在瑕疵；另一方面是由于实践中对税收受权立法的限制性规定过于笼统，缺少最为关键的时间限制。在这种情况下，我们国家大部分税种经历了几十年的实践，却仍然以 条例 而非 法律 的形式存在。 三税收立法的国际经历体验：严格限制受权立法 从理论上来讲，根据立法机关能否将立法权授予行政机关，能够将税收立法的形式分为三种：完全不受权、部分受权和全部受权。华而不实， 完全不受权 形式已经成为各国在税收立法方面的共鸣；施行 部分受权 形式的国家只要少数，而且往往对受权施加了严格的限制； 全部受权 形式则几乎没有哪个国家使用。 从国际

12、上来看，大多数国家对于税收立法都采取 完全不受权 形式，即：税收领域全部事项的立法都由代议机构比方国会或者议会来决定，不向行政机关进行任何受权。这是由于， 完全不受权 形式能够有效地保障最高权利机关的税收专有立法权，进而有效地限制的课税权、保障人民的权利。在施行 完全不受权 形式的国家中，大部分国家直接在其宪法中将税收立法权规定为议会或国会的权利。比方，美国、印度、巴基斯坦就在宪法中作出了这样的规定。除此之外，1947 年的(意大利共和国宪法第二十三条规定，不根据法律，不得征收任何个人税或财产税；1982 年的(葡萄牙共和国宪法也有 任何人不得被强迫缴纳没有宪法根据和法律未予规定缴纳与征收的税

13、种 、 共和国议会对税种与税制的订立拥有专属立法权 的规定。 除此之外，还有少数国家在税收立法领域采取了 部分受权 形式：税收的立法以代议机构为主导，对部分施行细则可受权行政机关制定。但是，这些国家税收立法受权的范围往往非常狭窄，而且大多附加了非常严格的限制性规定和监督机制。 对于 全部受权 形式，由于代议机构将税收的立法事项全部受权行政机关，不做一点保存，也不施加任何限制，因而也被称为 空白受权 。在这种形式下，代议机构完全丧失了税收立法的权利。这不仅仅是对税收法定原则的完全背离，而且会损害民众的利益。因而，极少有国家采用这种形式。 比照上述三种形式，我们国家当前的税收立法属于典型的 全部受

14、权 形式，这种 空白受权 在当今世界各国都是极为罕见的。借鉴国际经历体验，笔者以为，我们国家应转变 全部受权 形式，逐步建立 部分受权 的税收立法形式。 三、修订税收立法受权的详细措施 纵观我们国家近 30 年来的税收立法进程，能够清楚明晰地发现，我们国家税收立法进程之所以缓慢，根本源头在于，主管部门过于强调经济和税收情况的变化和修改。其实，由于经济和社会状况的变化，税法的变化是绝对的，这决不能成为不把 条例 上升为全国人大立法的理由。为了保障民众和的双重利益，维护政治和社会的稳定，我们在税收领域必须坚持立法优先，依法治国，加快税收的立法进程。为此，我们需要修改受权立法规定，建立 部分受权 的

15、立法形式，同时，制定全国人大加快税收立法的道路图。 一修改税收受权规定，建立 部分受权 的立法形式 要建立 部分受权 的税收立法形式，需要顺应我们国家经济社会的发展变化，循序渐进。根据我们国家现行税制的详细情况，笔者以为，当下全国人大不宜收回受权，而应加快全国人大的税收立法进程，尽快将现行的税收 条例 上升到 法律 层次，逐步将 空白受权 转型为 部分受权 的立法形式。 这是由于，假如如今撤销 1985 年的受权规定、完全收回受权的话，那么，现行以 条例 形式规定的 15个税种就丧失了征税的法律根据，只剩下 3 个税种能够继续征收。这显然是不具有可操作性的。而且，出于税收立法的程序和时间、税法

16、的技术性等方面的考虑，全国人大也不可能短时间内制定、审议并通过一整套的税收法律。因而，从现实性和可操作性角度考虑，当下我们更宜修订税收立法受权，同时加快 条例 上升为全国人大法律的进程，逐步将全部现有的税收条例上升为法律。 二制定全国人大加快税收立法的道路图 笔者以为全国人大尽快修订 1985 年税收立法受权，详细做法是，在 1985 年的受权里增加如下内容： 1.应该在 2020 年以前，将多数税收条例上升为全国人大的法律；2.规定新设立的税种，其主法直接由全国人大立法，税法施行细则能够受权制定；3.规定税收政策和税制的重大调整，应向全国人大报告。 需要讲明的是，这个修订特别宽松：在 202

17、0 年以前，将多数税收条例上升为全国人大的法律。 多数 的含义就是 10 个以上，即：再有 7 个条例上升为法律即可，要求特别宽松。 新税种直接由全国人大立法 的目的，是为了保证全国人大在将来税收立法中的主体地位。对于所有新开征的税种，采取由全国人大及其常委会直接立法的方式方法，无疑是克制受权立法弊端、加快税收立法权回归全国人大的必然之举。 通过上述修订，一则能够落实税收法定原则、贯彻依法治国方略，意味着全国人大收回了新税种的税收立法权；二则将 主法 的制定权交由全国人大，将 施行细则 的制定受权，一方面能够逐步实现税收立法由 全部受权 向 部分受权 的转型，另一方面能够使在税收立法上保持一定的灵敏性；三则在 2020 年以前，将多数税收条例上升为全国人大的法律，所谓多数的含义就是 10 个以上，即再有 7 个条例上升为法律即可，要求也特别宽松，具有可操作性。 以下为参考文献： 1彭礼堂.论中国税收受权立法的越位与回归A.吴志攀.经济法学家第 9 卷C.北京：北京大学出版社，2020. 2曹静韬，郝如玉. 我们国家税收立法及相关问题考虑J.经济研究参考，20208. 3 刘剑文，张莹.完善税收受权立法制度J.财经，202031. 4万其刚.现代中国的受权立法EB/OL.