农村土地制度改革的必要性与推进建议,公共管理论文.docx

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1、农村土地制度改革的必要性与推进建议,公共管理论文原标题：农村土地管理制度改革试验需要系统思维 内容摘要：土地制度本身的系统关联性决定了农村土地管理制度改革必须系统推进，现前阶段农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革，同样是互相浸透，互为条件，只要将三项改革协同推进，才能获得成功的制度创新绩效。为此，应强化顶层设计，厘清相关土地制度改革之间的系统关联性；注重统筹试验，开展土地制度综合改革试点；开展核心问题的理论研究，为改革的协同推进提供指导。 本文关键词语：农村土地管理制度；改革试验；系统思维；政策建议 现前阶段，我们国家的农村土地管理制度改革已到了重要的攻关期，十分是农村

2、土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革 三块地 改革试点的开展，标志着我们国家几项关键的农村土地管理制度改革正式拉开了序幕。近年来，我们对江西、贵州等省的农村土地管理制度创新情况进行了长期的跟踪调研。调研发现，农村土地管理制度改革是一项系统工程，牵涉到土地管理制度的方方面面，以及财税、金融等相关领域，只要对各项改革系统设计、统筹试验、协同推进，才能获得较好的制度创新绩效。本文暂且不管财税、金融等相关领域，仅就各项土地制度改革的系统性作如下分析。 1 土地制度本身的系统关联性决定了农村土地管理制度改革必须系统推进 作为规范经济社会行为的一项基础性制度，围绕宏观经济发展目的、知足实际管理

3、需求，土地制度本身也在发展演化，逐步分解出各种各样的详细制度，这些制度构成了一个系统的有机整体，共同为社会经济建设提供有效的土地要素保障。各项详细制度之间存在着互相依靠、互相制约的关系，假如机械地截断制度之间的关联性，孤立地试验某一项制度改革既不科学也不现实。 以集体经营性建设用地入市改革为例，据贵州湄潭和铜仁的改革实践，两地都是通过集体建设用地流转来撬动农村土地管理制度的系统改革。一方面在符合规划和用处管制的前提下，允许工商业主直接使用集体建设用地从事经营活动，改变了原有的征地格局，缩小了征地范围；另一方面，大量的闲置宅基地在转变为经营性建设用地的经过中实现了价值显化和高效利用，打通了宅基地

4、分配、使用、退出等各个环节的死结。因而，集体建设用地入市改革必然牵涉到征地制度和宅基地管理制度改革，三项制度互相浸透，互为条件，只要将三项改革协同推进，才能获得较好的制度创新绩效。 1.1 没有土地征收制度改革与农村集体经营性建设用地入市的同步推进，难以实现城乡统一的建设用地市场目的 一方面，假如不改革现行的土地征收制度，不把经营性用地排挤在土地征收的适用范围外，在与国有土地同等入市、同权同价的情况下，不管是地方，还是用地企业，都会选择走土地征收之路，进而导致农村集体经营性建设用地流转缺乏生存空间。这是由于，在 土地财政 现在状况尚未得到彻底改变的情况下，地方不得不担忧 在农村集体经营性建设用

5、地流转中能获取多少经济收益 的问题，而土地征收则能获取稳定的收益，可继续扩大土地财政；对于用地企业而言，土地征收能确保抵押、租赁、入股等各项权利的实现，不必担忧农村集体经营性建设用地能否拥有长期稳定的收益和处分权利。另一方面，单纯地试验征地制度改革，严格界定 公共利益 的征收范围，假如不放开农村集体经营性建设用地的入市，则缺乏非 公共利益 建设用地的供地途径。 土地征收改革与农村集体经营性建设用地流转是一个因果互动的关系，必须同步推进，才能朝着城乡统一的建设用地市场目的前进。 1.2 没有农村宅基地流转与农村集体经营性建设用地入市的同步推进，难以构建有效的农村就地城镇化土地资源配置机制 人口聚

6、集是构成农村集体经营性建设用地流转市场需求的基本前提，然而当前缺乏流转的农村宅基地管理制度已成为了制约人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城镇和新型农村社区建设规划区的闲置、低效利用农村宅基地难以盘活，不仅影响着农村集体经营性建设用地流转规模的构成，而且影响着新型城镇化的基础设施建设，制约着对农村转移人口的吸纳能力，甚至还可能产生新的 城中村 ,给社会管理带来不便。另一方面，小城镇和新型农村社区建设规划区之外零星分散的农村宅基地，由于子女上学和外出务工，一些农户纷纷搬往小城镇寓居，导致这些村庄的空置率很高。由于不能有偿流转或村集体有偿回收，这些宅基地难以为农户向小城镇聚集提供任何资金帮助，无偿

7、放弃又心不甘，最终成为了农户的 鸡肋骨 .因而，在推进集体经营性建设用地入市改革的同时，创新宅基地管理制度，打通低效、闲置宅基地与集体经营性建设用地转化通道，实现农村宅基地有偿流转或村集体的有偿回收，一方面为小城镇和新型农村社区建设规划区的农村集体经营性建设用地入市构成规模创造条件，激活了市场需求；另一方面也盘活了闲置、低效利用的农村宅基地资产，提升了农户向小城镇聚集的财力支撑，有利于促进农村地区的就地城镇化。 农村宅基地流转和农村集体经营性建设用地流转是一对互为促进的关系，必须同步推进，才能构建有效的农村就地城镇化土地资源配置机制，推进人口城镇化与土地城镇化的同步协调，实现以人为本的新型城镇

8、化战略。 1.3 没有土地利用总体规划调整完善的同步开展，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地三项制度改革将缺乏科学的试验基础 土地利用总体规划是土地利用与管理的龙头，是土地制度施行的基础，现行的土地利用总体规划难以知足农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度三项改革的需求。 一是 公共利益 的征收范围和农村集体经营性建设用地入市的对象难以明晰。现行的土地利用总体规划与区域城乡建设发展规划并不衔接，且土地利用总体规划中的用处管制中也没有区分是集体经营性还是宅基地用地或公益性建设用地，既无法在空间上界定 公共利益 的征收范围，也难以评判 符合规划和用处管制 这个农村集体经

9、营性建设用地入市前提条件。二是假如以现在状况用处确定农村集体经营性建设用地入市范围，由于潜力较小将使改革缺乏现实意义。从工矿仓储、商服等经营性用处的集体土地现在状况存量看，潜力很小，十分是没有经历乡镇企业蓬勃发展时期的内陆经济欠发达省份，又在上世纪90年代中期的产权调整政策中，对位于城镇规划范围内的供销社、食品厂、粮站等集体商业性建设用地都转为了国有土地，剩下保存集体性质的建设用地，基本上都是规划建设用地之外的土地。以江西省赣县为例，据全面的摸底调查，当前全县共有农村集体经营性建设用地116宗1057.42亩，用处杂乱，牵涉砖厂、采石沙厂、养猪场、建材加工厂、搅拌站、沥青库、榨油厂、机米厂、碾

10、米厂等40多种。华而不实规模小于1亩的宗地为50宗，占总宗数43.1%,宗地规模小限制了规模化流转。另外，80%存量经营性集体土地分布在城乡建设规划范围之外，入市缺乏规划根据。三是宅基地流转缺乏规划根据。当前广大农村的居民点体系规划普遍缺失，更没有在土地利用总体规划得到具体表现出，哪些宅基地属于建设规划范围允许进一步流转，而哪些宅基地不在建设规划范围之内，必须进行复垦而不允许流转，没有判定的根据。 要以 多规合一 的土地利用总体规划调整完善为契机，把社会经济发展规划、城乡建设总体规划、城乡体系建设规划、生态保卫规划、产业发展规划等相关规划，与土地利用总体规划结合在一起，十分是突出农村居民点体系

11、布局规划和新型农村社区建设规划，明确区分经营性建设用地和公益性建设用地，并具体表现出在土地利用总体规划的用处管制之中，进而为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转三项改革提供规划根据。 2 推进农村土地管理制度改革系统试验的建议 2.1 强化顶层设计，厘清相关土地制度改革之间的系统关联性 充分尊重土地制度系统关联性的客观规律，对当下迫切需要推进改革的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地使用、土地利用总体规划调整完善等多项土地使用制度，从理论上阐述清楚互相之间的依存关系，绘制出清楚明晰的制度系统关联性脉络图。在顶层设计阶段，就要加强迫度之间的协调，在分别制定农村土地征收、集

12、体经营性建设用地入市、农村宅基地使用、土地利用总体规划调整完善的改革试点施行细则时，除了突出不同制度改革的本身需求外，还必须对不同施行细则之间的协同性和耦合性进行科学论证。 2.2 注重统筹试验，开展土地制度综合改革试点 综合改革试点是验证土地制度系统关联性的最好实践，也是探寻求索构成可复制、可推广改革成果的最好途径。建议国家在选择农村土地管理制度改革试点时，要注重统筹试验，确立农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地使用、土地利用总体规划调整完善等四项土地管理制度综合改革试点。只要通过综合改革试点，才能提高改革的系统性和完好性，构成改革合力。 2.3 开展核心问题的理论研究，为改革的

13、协同推进提供指导 农村土地管理制度改革的系统思维，不仅具体表现出在不同土地制度之间的协同，也具体表现出在土地制度与外部环境的系统关联中，十分是对现前阶段农村土地管理制度改革牵涉的核心问题，应加强理论研究。一是村集体经济组织的建设。为了避免以往农村集体建设用地流转试点乡镇基层的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流转中村集体主体地位的缺失，加强村集体经济组织建设是开展农村土地管理制度改革绕不过的核心内容。二是利益分配机制的构建。利益分配是农村土地管理制度改革中核心而敏感的问题。兼顾国家、集体、个人利益是土地制度改革的基本目的之一， 农民利益不受损 ,也是开展试点的三大底线之一。但农民到底有多大利益？包括哪些详细表现？在农村土地管理制度改革试点中，怎样避免土地使用者的 漫天要价 ?村集体经济组织及其它村集体经济组织成员的利益怎样具体表现出？这些都迫切需要在理论上加强研究，为实践操作提供指导。