中国公共管理学的学科定位、价值基础及研究对象,公共管理论文.docx

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1、中国公共管理学的学科定位、价值基础及研究对象,公共管理论文一、学科定位 中国公共管理学专业最早开设于上个世纪20年代，其后经历了80年代的重建与复苏，现已逐步构成中华特点的公共管理学学科体系。它包含公共行政学、新公共管理学以及公共服务理论等。公共管理学本身是一个由很多学者组成的科学共同体，尽管存在不同的阶段但发展是一贯的。 至于公共行政进展中不断有新知识的注入和创新，是在范式之中的，知识由共同体生产，是秉承信念参与现实的实践中生产出来的，核心是解决实际问题的需求。 假如将现今中国学界的公共管理学学科比作一个人的话，那么公共行政学就像是他的年少懵懂期，新公共管理学是他的青年发展时期，而公共服务理

2、论则是他开场走向成熟理性的阶段。 公共行政学与政治学有着千丝万缕的联络。能够讲，政治学是其母学科。当代生活中各种各样的情况不断地将官僚体制推上统治经过中的出色位置 结果，业已成为当代国家主要政策场所的不是政政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理论基础是官僚模型。传统的官僚模型始于弗雷德里克 泰勒的科学管理。它强调以机械的控制手段来提高效率，利用严格的科学原理进行组织设计与管理，却忽视了对人的关心。逐步发展的新官僚模型改良其原有的静态构造研究，构成理性的决策形式。同时，也更关注人的需要，以及非正式组织的作用。公共行政在某种意义上一直又都比政治学的内容要少，由于作为政治学这个母学科的一个

3、子学科，公共行政不仅与其母学科的关系不太融洽，而且它还一直在热切并富有成效地在其他学科中寻找自个的 父学科 。在霍哲等人看来，公共行政=政治+管理。 广泛吸收公共选择理论与管理经历体验的新公共管理运动始于新西兰。它强调将私营部门的管理经历体验引入公共部门，并充分利用市场的理性选择作用，是一套取自于市场经济和企业管理的价值观，倡导管理的自由化和市场化，并且强调应集中气力 掌舵 而非 划桨 。公共管理要求以政治敏锐和公共服务价值观来平衡责任感。作为一个术语， 公共管理 意味着公共政策与行政的会聚，并确认在公共管理中管理与政治两者不可或缺。在公共管理形式中，政治家与经理的关系比以前更有弹性、更为融洽

4、。不仅如此，公共管理的作用范围较之公共行政阶段的官僚体系也愈加广泛。但是当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。正是在对新公共管理理论批判的基础上登哈特夫妇提出了公共服务理论。公共服务是一套以公民为中心的理论，它所关注的不是 掌舵 或 划桨 的问题，而是怎样提供良好的公共服务，建立一套 明显具有完善整合力和回应力的公共机构 。公共管理要为社会的公共利益服务。组织已不在是传统意义上社会资源的提供者或创造者，及其公共部门运用公共权利，通太多种机制和方式的灵敏运用，提供各种物质形态和非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益。 同时，作为统一学科的中国公共管理学又具有双重

5、性，不仅具体表现出在其作为学科的研究性，还具体表现出在它是一个 职业的、实务领域的公共行动 。从理论层面来讲，公共管理学将公共管理活动作为研究主题，探究怎样有效组织公共部门合理配置资源，综合研究各种理论或学派的理想方案并结合社会现实状况，寻找合适本国国情的公共管理途径；在实践意义上，公共管理学又旨在培养高质量的公共管理人才，使其在机构、事业单位、非营利组织中能够与所处的政治环境有效沟通并熟练的执行各项政策，运行所处机构。 二、价值基础 选定与夯实合理完备的价值基础是现代中国公共管理学学科建设的津要所在。一方面，公共管理学的学科特色、专业内涵以及发展方向等重大问题，均取决于价值基础的价值构造的合

6、理规划、价值秩序的有效构建；另一方面，合理的价值基础不仅在理论上为公共管理学作为独立的学科存在提供了坚实的合法性、正当性理据，也在实践中成为对公共管理实践做出好坏优劣等评判的基本准绳。考虑到 公共行政是的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率与经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于理论的范畴。 同时，随着公共服务理论的发展，民主介入、公民权也日益成为公共管理学走向成熟的重要理论支柱。因而，公平、民主与效率应当成为现代中国公共管理学的价值基础。 进而言之，正如学人江畅所言， 由于人的需要欲望所指向的无非是目的和手段，同时只要当一个事物作为目的或手段时它才能成为知足人的需要欲望的事物，因此目

7、的和手段对于人都是有价值的，而且对于人而言的所有价值都无非是目的性价值和手段性价值这两类。 借鉴上述对价值的分类，公平应属公共管理学的目的性价值，而效率则是手段性价值；至于民主，笔者以为兼而有之。 首先，公平应当被确立为公共管理学的目的性价值基础。 社会公平强调提供服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应 新公共行政所关注的基本问题之一就是公平的对待公民。社会公平就包括旨在加强这些少数群体政治权利并改良他们经济福祉的一系列活动。 在(正义论中，罗尔斯针对正义分配提出了着名的 差异不同原则 ，即： 社会的和经济的不平等应这样布置，使

8、它们在与正义的储存原则一致的情况下，合适于最少受惠者的最大利益 。诚然，社会公平并不意味着所有的不平等都会消失，但是每个人的基本利益都应该得到最少的尊重与保障。公平价值赋予了公共管理伦理的内容，强调了公共组织提供的服务是面向全体公民的，每个人都应该享受平等的权利。公共管理学研究怎样合理有效的配置社会资源，怎样为社会提供优质的服务，这与每个公民的亲身利益密切相关。 其次，民主既是一种手段性价值也是一种目的工具性价值。就前者而言，不管是政治生活还是社会生活，目的都在于追求一种公平、正义、自由、幸福的生活。近千年的人类政治实践历史已经揭示了如下政治学公理，即：相对于其他政治范式，民主是实现优良生活的

9、最有效手段。就后者而言，民主本身已然成为一种可欲的当代生活方式。当代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的气氛、尊重的品格、人道的魅力甚至介入的乐趣等待，已经吸引着越来越多的个人与民族矢志不渝地将民主作为上下求索的价值目的。在现代共和主义思潮、尤其是公民资格理论的深度影响下，民主即介入、 民主意味着介入 ，已经成为公共管理学学科建设的思想背景。民主价值、公民介入等仍然成为作为公共管理理论重要补充的公共服务理论的观念圭臬。由于公共服务中公民介入的初衷是为了通过公民的介入来保障公民享受公共服务的权利。不管是公民介入还是享受公共服务，都是公民权的重要具体表现出。公共服务是运用公共资源，根据社会公共需求

10、，为社会福利最大化而提供的社会产品和服务。公民的介入能迅速高效的反响社会需求，进而为最大限度的知足社会需求提供有力参数。 最后，作为公共管理学的手段性价值， 效率 是一个颇具歧义的概念。通常而言，效率可分为经济与社会两个层面，经济学效率 强调的是以最少投入获得最大产出 ；社会性效率 以社会价值观念为目的，规范的予以衡量的效率 。从行政学本身的应用属性来看，对于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于实际操作中对于 效率至上 原则的过分夸张，本来的 工具合理性 变为追求的最终价值目的。公共管理学在合理吸收西方价值工具的同时也要警觉工具的目的化，尽量躲避效率原则的弊端。不能够简单的将绩效作为评判

11、组织优劣的标准，还要防止效率异化而毁坏了社会的公平，以致出现公共权利的滥用现象。西方传统的科学管理所追求的效率原则是建立在工具理性的操作程序之上的，而现代社会的公共管理学在研究其效率的同时更应关注 人 效率的创造者；毕竟，公共管理的最终目的并不是效率，它只是实现目的的手段。 中国公共管理学早期深受传统行政学 效率至上 原则影响，提出 效率优先兼顾公平 原则并以此指导社会实践。单纯的追求效率让社会陷入两极分化动乱不安，中国饱尝效率至上之苦。上世纪90年代以来，中国公共管理学进入平稳发展阶段，其价值取向也发生了变化，认识到行政的目的在于更好的服务；亦即，公共管理要为社会的公共利益服务。组织有先天的

12、官僚特质，在介入社会利益分配时不仅会降低效率更会损害其公平性，因而公共管理学要做的是建立公正合理的分配秩序，知足公共需求。三、研究对象众所周知，确定研究对象不仅仅是划定学科分类的重要根据，也是界定研究任务、开创建立学科体系的观念前提。就现代中国公共管理学学科建设而言，确立妥当的研究对象是其立身之本与发展之源。人类是在对利益的不断追求中发展进步的，然而人的社会性又决定人类对于利益的追求不能离开社会，也就是讲面临着公共利益的分配。公共管理就是要知足社会需求，合理分配公共利益，最大限度地为社会提供服务。 公共管理学以公共部门管理作为研究对象，其核心是部门管理。公共利益的现实表现形态是公共资源。组织要

13、做的是有效地组织公共资源，使其能够有效增值；合理分配公共资源，使其能够根据社会需务实现资源利用最大化。保障对于公共资源的合理分配是知足社会和个人需求的前提。但与此同时也要防止在追逐利益的经过中，对于社会公平与正义的毁坏。对于中国来讲，以官僚组织的形式运行，在官僚体制中人治现象突出缺乏法制规范。同时，臃肿庞大的官僚机构也容易使得信息在收集、传递经过中出现失真，效率低下。这就容易导致对于社会需求的变化反映延迟缓慢，也就不可能有效地组织、合理地分配公共资源。权利过分的集中于，地方权利有限。但我们面对的是瞬息万变的21世纪，长长的信息传递链条不仅容易使信息失真，而且往往会错失良机。公共服务理论以为当代

14、组织的角色是帮助公民表示出并知足他们的利益诉求，而不是 掌舵 。因而，行政机构改革势在必行。 力求使不走弯路，使专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁的组织机构，为的尽职尽责带来美誉。 这也要求组织在进行政策制定、执行时要鼓励公民介入。民主不仅有利于公民的主人公意识、公民精神的培育，也会促进公共资源的合理流动。 另一方面，随着公共管理学的推进，公民社会自治网络的构成，公共管理的主体趋向多元化，不仅包容组织也包括为社会公共利益提供服务的非组织。非组织管理是公民介入社会治理的一条途径，同时非组织的介入也是对于组织管理的有效制约和监督，对于维护公民权利有重要意义。 俞可平先生以为：由民间组织单独行使或

15、他们与一道行使的社会管理经过，便不再是统治，而是治理 治理和蔼慈善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与的合作管理。当下中国社会非组织发展极不健全，原因是多方面的。在中国公共公共管理学将来的发展中，应探究怎样应健全法规从制度层面保障非组织的合理存在，发挥非组织的应有作用。 中国的公共管理学研究虽不似西方的百家争鸣但也已然走在途中。然而理论的发展还需要实践的检验。因而，研究当下社会公共组织中存在的问题，将公共管理学结合国家社会实践，并逐步探寻求索合适中国基本情况的学科体系，是中国公共管理学发展任重而道远的任务。 以下为参考文献： 1池忠军.公共管理考辨与范畴M.知识产权出版社，2020：64. 2美H 乔治 弗雷德里克森.新公共行政M.丁煌，方兴，译.中国人民大学出版社，2018：11. 3张梦中.论公共行政学的起源与范式转变上J.中国行政管理，2001，6：24. 4张梦中.论公共行政学的起源与范式转变上J.中国行政管理，2001，6：25. 5美珍妮特 V 登哈特，罗伯特 B 登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵M.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2018：16.