我国生态补偿立法困境与完善策略,环境法论文.docx

《我国生态补偿立法困境与完善策略,环境法论文.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国生态补偿立法困境与完善策略,环境法论文.docx（12页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、我们国家生态补偿立法困境与完善策略,环境法论文2020 年 6 月 4 日，环保部发布了(2020 中国环境状况公报下面简称(公报 ,(公报显示我们国家生态环境的基本状况： 局部环境质量状况有所改善，但生态环境保卫总体形势仍然严峻，治理能力远赶不上生态环境毁坏的速度，生态赤字呈现逐步扩大的趋势。 生态毁坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化经过中分阶段出现的环境问题，在我们国家近 20 多年来集中出现，呈现构造型、复合型、压缩型的特点。 水土流失严重，森林资源锐减，土地沙漠化迅速，1998 年特大洪水以及2000 年以来我们国家北

2、方地区的沙尘暴灾祸不仅摧毁了我们的家园，也给我们敲响了警钟-生态环境保卫刻不容缓。 我们国家政策性文件中最早有关生态补偿的规定是1953 年公布的(关于在国有林区建立 育林基金 的决定-建立了育林基金制度。1994 年原国家环保局发布了(关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知，选择 14 个省份的 18 个市、县或区作为征收生态环境补偿费的试点城市。1996 年公布的(关于环境保卫若干问题的决定，分别是(关于生态补偿机制建设工作情况的报告、(国家环境保卫总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见、(农业部办公厅关于做好 2020 年度长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保卫区生态补偿项目工作的通知、

3、(农业部办公厅关于同意委托云南省农业厅签订有关生态补偿协议书的批复，而牵涉生态补偿的规范性文件数量庞大。 二 地方立法机关制定的牵涉生态补偿的法律和政策规定 根据笔者在 北大法宝 上搜索到的法律文件，地方立法机关制定的牵涉生态补偿的法律不少，但专门以生态补偿为立法内容的只要苏州市人大制定的(苏州市生态补偿条例，而地方及其相关部门制定以生态补偿为主旨的规范性文件到达 72 篇。以以下图表为各省制定的生态补偿规范性文件数量。 三 我们国家生态补偿立法的窘境 上述我们国家生态补偿机制的构建，体系完好，内容全面，实践中对生态补偿的施行亦起着很大的指导作用，但其本身存在的缺陷还是不容忽视的。这种立法缺陷

4、主要表如今下面几个方面： 1. 生态补偿法律体系不健全，没有系统性。我们国家对生态补偿的规定只是零星地分布在不同的法律文件中，而且作为国家根本大法的(宪法也没有规定生态补偿制度，迄今为止，我们国家国家层面尚未制定统一的生态补偿法律，生态补偿缺乏健全的法律体系。 由于缺乏法律的根据和的协调机制，各省的生态补偿法律制度的建设一直处于没有制度根据的状态，制定地方性法规全面推动生态补偿机制的难度很大，只能是局部或就某些问题开展试验示范，固然获得了一定的成就，但是没有构成全国适用的生态补偿法律制度。 2 2. 有关生态补偿法律之间衔接不当。我们国家现行的环境法律导致不同的部门适用不同的法律，而且每一个单

5、行环境法只牵涉某一类环境要素的生态补偿，相应的生态补偿工作也由多部门管理，各部门生态补偿工作缺乏衔接。 不同生态要素生态补偿的规定由不同的管理部门制定，这种方式容易造成立法只具体表现出本部门的利益、部门间利益冲突而依靠本身无法协调的情况。同时也缺乏时间上的相对稳定性，很难确保受偿者的权利得以实现、补偿者的义务得以履行。 3 3. 生态补偿立法原则性强，内容简单，缺乏可操作性。我们国家多个法律中都规定了生态补偿，但法律规定的过于原则，对于生态补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等缺乏详细规定，仅有原则性指导，实践中也没有详细规则可按照，生态补偿缺乏可操作性。 4. 政策多于法律，立法效力层次低

6、。从上述图表能够得出，我们国家生态补偿政策远多于法律，政策具有不稳定性，新一届很有可能将前任出台的政策束之高阁，出台的政策容易有欠缺或者减轻不作为的责任之嫌，而且我们国家生态补偿政策 政出多门，未构成完好统一的向社会颁布的政策文件，这给生态补偿活动的展开带来众多障碍和限制。 4 三、我们国家生态补偿立法原则 一 公平正义原则 公平原则要求权利与义务的对等，生态补偿是对人类社会成员环境利益的重新布置，因而，公平和正义应是生态补偿立法的永远恒久价值。对环境资源的利用，必然导致一方获得经济利益，另一方生态利益受损，生态补偿应当根据奉献和索取分配权利与义务，补偿要合理合法。 二 宏观和市场微观原则 由

7、于生态建设的经济外部性及公共产品属性，这就需要担负主要生态补偿责任。但是在环境管理中。单纯的行政措施费用高、经济上效率低，因此建立市场本位的环境管理形式成为环境管理的发展趋势。 5 公有地的悲剧 讲明公有的环境资源假如没有的管制，容易导致资源的滥用，引起生态灾难。在的宏观管制下，能够提高生态补偿管理的效率， 对于控制自然资源的过度使用与毁坏，防止环境污染，维护生态系统平衡起着较为重要的作用。 6 但也有失灵的时候， 失灵主要表现为因决策不当或失误而造成的生态公益缺损填补不当、生态公益外溢与流失补偿不当等 ,7而市场的微观调控一定程度上能够躲避失灵带来的负面效应。经济主体在制定的各类环境标准、法

8、律法规的范围内，根据各自的需求，利用经济手段，实现生态环境的最优配置，如： 我们国家一些地方正在施行的 碳排放 交易制度，通过市场运作和管制，实现碳排放最大化和生态环境的良性发展。生态补偿应是宏观和市场微观相结合，以主导、市场推进为原则。 三 生态优先与可持续性原则 生态优先原则是指 当经济社会发展与生态环境保卫产生不可调和的矛盾，二者不能兼顾时，应当把生态环境保卫放在优先地位，使经济发展让位于生态环境保卫。 8在生态利益紧缺的现代社会，生态优先与可持续性并不矛盾， 可持续性原则的核心是要求人类的经济和社会发展不能超越资源和环境承载能力 ,9优先保卫生态环境是为了经济社会更好地可持续发展。 四

9、、完善我们国家生态补偿立法的对策 (环境保卫法第三十一条规定： 国家建立、健全生态保卫补偿制度，而且现行法律法规、部门规章及政策性文件都有规定生态补偿，实践中和地方也屡次施行生态补偿措施，我们国家现已具备制定一部统一的生态补偿法律的条件。 怎样运用法律手段规制生态保卫中的利益补偿问题，是我们国家面临的一个特别迫切的任务。 10立法机关在制定生态补偿法律时，应注意下面几个方面： 一 生态补偿主体 生态补偿法律制度中首先要确定补偿的主体。 根据补偿类型不同，生态补偿能够划分为增益性生态补偿针对生态保卫行为 和损益性生态补偿针对生态加害行为 . 11在增益性生态补偿中，补偿主体应该是生态保卫者和生态

10、建设者-、公民如牛玉琴在沙漠中植树 、企业和 NGO非组织 ; 在损益性生态补偿中，补偿主体为生态受益者和生态环境、自然资源开发利用者，他们都从生态环境中获得利益，让生态环境受损，应该对受损的生态给予补偿； 生态补偿主体还有一类是生态环境毁坏的受害者，不管是增益性生态补归还是损益性生态补偿，都应该成为生态补偿的主体，而且我们国家(宪法也规定自然资源属于国家所有，应是自然资源所有者的代表。 二 生态补偿范围 现行单行环境法中大多都有生态补偿的规定，补偿范围包括森林、草原、自然保卫区、重点生态功能区、水资源、湿地、水土保持等领域，显得生态补偿制度很松懈，在制定生态补偿法律时应明确补偿范围。生态补偿

11、的范围应是对生态环境的保卫和恢复作出奉献的行为或活动，其主要包括下面内容：1 生态环境的保卫、建设、修复等各种行为的实际费用支出； 2 因保卫生态环境而承受时机成本损失的居民收入和财政收入所减少的部分；3 因别人合法使用生态环境资源致使权利人遭到的相应损失； 4 根据生态补偿主体之间的合同约定所支付的补偿费用； 5 有关生态环境保卫和自然资源利用的推广、教育、科研等投入； 6 因使用绿色节能产品、技术而应给予的扶持、鼓励、奖励；7 其他费用。12 三 生态补偿标准 生态补偿标准确实定，是生态补偿公平价值实现的关键，也是生态补偿制度有效施行的保障。对于生态补偿标准，我们国家现行法律主要规定了下面

12、三种类型： 第一种是未规定。第二种是补偿标准模糊不清，大多以 适当 、 合理 等抽象的词语表述，如(防沙治沙法第三十五条： 因保卫生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保卫区或者沙化土地封禁保卫区的，批准机关应当给予自然保卫区或者沙化土地封禁保卫区的合理的经济补偿 第三种是补偿标准明文规定，补偿数额详细，如(关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见规定： 长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食原粮 150 公斤； 黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食原粮 100 公斤。 每亩退耕地每年补助现金 20 元。 生态补偿的功能是保卫生态服务价值， 适当 或 合理 补偿，标准模糊不清，实

13、践中可操作性差； 规定详细数额，补偿标准太低，与生态服务功能价值脱节。为了较好的估算生态服务功能价值，生态补偿应将生态保卫者的直接投入和时机成本、生态受益者的获利以及生态毁坏的恢复成本囊括在内，通过核算与协商确定补偿标准。核算是以生态环境保卫的投入和生态环境的损失为基础，协商是生态环境利益相关者就自个生态利益进行会谈。 四 生态补偿方式 我们国家当前主要有四种贯彻生态补偿的形式：一是政策补偿，即对省级、省级对市级的权利和时机补偿。二是资金补偿，这是最常见的补偿实践也是最迫切的补偿需求。三是实物补偿，即补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿，解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，改善受补偿者的生活

14、状况，加强生产能力。四是智力补偿，即补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。 13 四种补偿方式各有利弊，在我们国家生态补偿管理体制中，考虑到国家立法遵循 宜粗不宜细 原则，而且我们国家各个省份经济发展不平衡，各地生态环境也不一样，应以政策补偿为主，详细补偿细则由各个地方在制定地方式方法律时加以解决，此举还能够避免地方立法对上位法的简单重复。针对资金补偿，在制定生态补偿法律时，应提高补偿数额，补偿数额以当地经济发展水平和生态价值综合考虑，国家制定施行细则和地方立法时应加强对资金补偿的规

15、定。实物补偿和智力补偿则应完善相关市场机制，要充分发挥市场在生态补偿中的作用，例如： 建立环境产权交易制度、环保产业制度等。 五 设立生态补偿专项资金 生态补偿面临的最重要约束就是补偿资金投入的可持续性问题。 14我们国家当前实践中生态补偿大多都给予资金的方式开展，获得了明显的生态环境改善的效果，因而，设立生态补偿专项资金有利于我们国家现前阶段生态补偿制度的施行。设立生态补偿专项资金能够保证专款专用，补偿资金准时到位，但首要问题是怎样拓展资金的来源。 我们国家当前对于生态补偿资金的投入主要是财政转移支付法，以解决财政收入较少地区的资金问题。 自 1998 年起，不断加大对欠发达地区的财政援助，

16、加强中西部地区财政保障能力。 15假如仅以财政的转移支付为来源设立生态补偿专项资金，使得资金来源单一，而且支付的资金实行专款专用，面对急需解决的生态补偿问题地方往往会束手无策。生态补偿专项资金的来源能够有下面几种情况： 财政转移支付，包括横向支付和纵向支付； 发行国债，近年来，发行的国债有向生态环境建设方向倾斜，能够从发行国债的资金中提取一部分； 从环境税费中提取一部分资金，国家征收的环境税费用于治理环境污染，实行专款专用，但设立生态补偿专项资金也是为了改善环境，与征收环境税费的目的不冲突；来自公民、企业的赞助。 六 生态补偿的监管与评估 明确及相关部门在生态补偿方面的责任，建立生态补偿的监管

17、与评估工作，对生态补偿资金实行年度预算制度。确认一把手负责制，责任到人，提高生态补偿工作的效率，加强对生态补偿资金使用情况的审计工作。及时颁布生态补偿工作的开展情况，将生态补偿工作写入年度工作报告，接受人大和社会的监督。 明确规定对违背法律规定或没有完成法定任务的国家机关及其直接责任人的法律责任，包括责任种类、责任方式、责任条件和处理惩罚程序等。同时，对完成任务及环境成效突出的机关予以表彰，并给予政绩考核、财税、项目审批、政策制定、经济发展与环境管理等方面的优惠与支持。 16 五、结束语 人类自由攫取生态资源，毁坏环境，致使生态系统服务功能受损，但又不及时修复破损的生态环境，造成如今的生态危机

18、。因而，对生态进行恢复、补偿是刻不容缓的任务，也是可持续发展的内在要求。我们国家当前欠缺一部统一的生态补偿制定法，不利于生态补偿工作的顺利开展，实践中碰到的一些问题也亟需通过制定法律加以解决，制定生态补偿法律是完善我们国家生态补偿制度重要的一环，也是有效开展生态补偿工作的基础。 以下为参考文献： 12李爱年。 生态效益补偿法律制度研究M. 北京： 中国法制出版社，2008. 3张 莉，唐志红。 浅谈我们国家生态补偿法律机制的构建J. 经济论坛，20188 . 4黄润源。 论我们国家生态补偿法律制度的完善J. 政法论丛，20186 . 5李爱年，刘旭芳。 对我们国家生态补偿的立法设想J. 生态环境，20061 . 6崔广平。 论三峡库区生态补偿法律制度的建构J. 现代法学，20074 . 7曹明德，黄东东。 论土地资源生态补偿J. 法制与社会发展，20073 . 8伊媛媛。 跨流域调水生态补偿的利益平衡分析J. 法学评论，20183 . 912王灿发。 论生态文明建设法律保障体系的构建J.中国法学，20203 . 10吕忠梅。 超越与保守： 可持续发展视野下的环境法创新M. 北京： 法律出版社，2003. 11戚道孟。 我们国家生态保卫补偿法律机制问题的讨论J.中国发展，20033 .