近30年来中国社保制度变革的成就与不足,社会保障论文.docx

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1、近30年来中国社保制度变革的成就与不足,社会保障论文我们国家的社会保障制度始建于20世纪50年代初期，迄今能够划分为两个发展阶段。改革开放前的社会保障制度与计划经济体制相适应，是国家主导下的单位保障制，制度布置具有典型的国家负责、单位集体包办、板块构造、全面保障、封闭运行等特征。改革开放后，我们国家社会保障的改革与发展则是针对这种传统社会保障制度而进行的制度变革与创新，即在利益日益多元化的条件下，固然由主导着社会保障制度的建构，但企业、社团与个人等必须共同分担责任，同时通过社会化方式来加以施行，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。因而，我们国家社会保障制度变迁的途径，即是由国家单位

2、保障制向国家社会保障制发展。 回首自上世纪80年代以来的社保制度变革历程，能够发现，迄今为止，除公职人员退休制度仍基本保存着原有制度的框架外，其他各项社会保障制度都处于改革与发展经过中。从社会保障观念更新到制度构造、责任承当方式、财务形式的调整，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。我们国家社会保障改革的成就，主要具体表现出在如下几个方面： 实现了社会保障观念革新。改革开放以来，一方面是由于整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向，另一方面也是由于认识到了国家或单位单方承当全部社会保障责任的做法不可持续，因而，在社会保障制度变革中，强调了个人责任回归，促使人们从传统体制下对国家与单位的过度

3、依靠转向认可本身应当承当的责任，进而事实上为重塑社会保障体系奠定了相应的思想基础，同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。 构建了责任分担的机制。在新型社会保障体系建设中，建立多方共担责任的机制是核心目的之一，实践中已经具体表现出出了、企业、社会、个人等主体各方共同分担社会保障责任。例如，养老保险、医疗保险建立在用人单位与参保人缴费的基础之上，再加上补贴，本质上是三方分担责任；在强调承当社会救助责任的同时，民间的慈善公益事业也在不断发展；在各项社会福利事业的发展中，福利彩票公益金成为重要资金来源，社会资源与市场资源在一定程度上得到了调动，个人亦须支付一定的成本，等等。这种责任共担机制的构建，不仅

4、使社会保障制度的互助共济功能得到了稳固，也为这一制度实现稳定与可持续发展奠定了基础。 社会化取向替代了单位或集体保障制。社会化是我们国家社会保障改革的又一核心目的，它是对传统社会保障制度的板块构造与封闭运行的否认。例如，社会保险已经过单位包办、相互分割的劳动保险变成了开放型的社会化保险机制，社会救助从只针对传统的鳏寡孤单救济对象转化成面向所有低于一定收入标准或生活水平的社会成员，老年福利事业摆脱了官办福利院的局限而步入社会化发展阶段，等等。社会保障制度的社会化，彻底矫正了主导的社会保障事务与单位负责的职业福利严重错位的现象，既为这一制度走向公平创造了必要条件，也为全体人民十分是劳动者的自由流动

5、提供了相应的制度保障。 法制化建设获得了重要进展。一方面，从习惯于根据 红头文件 办事，到制定相应的法律、法规。如制定(社会保险法、(保险法及(工伤保险条例、(失业保险条例、(城市居民最低生活保障条例、(农村五保供养工作条例等，还有与社会保障直接相关的(老年人权益保障法、(残疾人保障法等，使国民的社会保障权益愈加明确。另一方面，社会保障行政管理与经办机制改革获得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部，到1998年组建劳动和社会保障部统一管理企业与乡村社会保险事务，再到2008年将劳动保障部与人事部合并组建新的人力资源和社会保障部，使全国的社会保险事务进一步集中监管；同时，将经办社会保险等事务的机

6、构从序列中独立出来变成事业单位，成立非机构性质的全国社会保障基金理事会，利用邮局、银行等提供发放养老金等社会保障服务，这些重要变革都标志着社会保障行政管理体制与经办机制正在走向成熟。 实践效果非常明显。一方面，新旧制度已经整体转型，并部分地实现了制度创新。一个主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系，已经替代了原有的国家负责、单位集体包办、板块分割、全面保障、封闭运行的国家 单位保障制度，在养老保险等方面还部分地实现了制度创新，即构建了社会统筹与个人账户相结合的新形式。另一方面，越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障体系。全民医疗保险与基本养老保险制度全覆盖基本实现，社会救助直接惠及1

7、亿以上的低收入人口及天灾人祸中的不幸者，保障性住房供给规模持续扩大，各项社会福利事业亦获得了较大发展。正由于此，我们国家市场经济改革中的宏大社会风险才得以基本化解，国民经济持续高速增长才具有了稳定的社会环境，并明显地推动了社会的发展进步，加强了人们适应时代剧变的承受能力。 社会保障制度转型仍未最终全面完成，还存在着一些缺乏与失误然而，从社会保障制度转型仍未最终全面完成、新制度的建设仍然滞后于经济社会发展的需要来看，我们国家社会保障改革历程并非只要成功与成就，它还同时存在着一些缺乏与失误。 第一，城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性及特定功能的全面发挥。例如，在养老保险中，职

8、工基本养老保险处于地区分割统筹状态，农民工很难完全融入这一制度，城镇居民与农村居民养老保险分别由不同政策规范；在医疗保险中，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗三轨并存；在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异宏大；即便是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割施行，在城市是通过公办老年福利院来知足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范；等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。 第二，社会保障主体各方责任划分的模糊化，直接影响着这一制

9、度的健康发展。例如，传统制度下的历史责任与新制度下的现实责任一直处于模糊状态，它必然影响到化解历史负担的责任在相关主体之间的合理分担，并对新制度及其运行效果造成严重影响。当前难以推进养老保险全国统筹、各地社会保险费率高低不一等问题，其实都和历史责任与现实责任划分不清密切相关。 再如在新制度的实践中，责任与企业、社会、个人的责任边界也是模糊不清的，即主体各方所负责任的大小并不明确，甚至具有一定的随意性。即便是责任，在与地方之间亦是责任模糊，固然财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非法定的固定机制，地方财政的责任更缺乏规范。社会保障责任划分的模糊化，直接损害了新型社会保障制度的有

10、计划性和可预见性，同时也给经济发展和市场竞争中的主体各方带来权利和义务的不确定性，并增加了劳动者代际负担的不确定性和每届应负责任的不确定性，进而损害市场经济的正常秩68人民论坛 2020.01上民生民意TheLifeandOpinionsofthePeople序，弱化国家介入国际竞争的能力。因而，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定拨款机制来促使各级财政到位，客观上已经成为新型社会保障制度建设所面临的紧迫任务。 第三，改革不同步与 老人老办法、新人新办法 的改革原则没有能很好贯彻，滋生了新的社会矛盾。在养老保险制度改革中，企业职工早已建立了统账结合的社会养老保险制度，而机关

11、事业单位工作人员还停留在原有的退休制度中，这种不同步导致了两大群体在养老金权益上的差距持续扩大。同时，无论是企业职工还是机关事业单位工作人员，由于未真正贯彻 老人老办法、新人新办法 改革原则，造成企业退休人员普遍觉得权益受损，而机关事业单位工作人员却明显获得较企业员工更为优厚的养老金待遇，结果滋生了企业与机关事业单位退休人员的尖锐矛盾，同时也直接影响到年轻人到机关事业单位就业的择业偏好。因而，不同步的改革直接放大了不同群体的福利权益差距，而不分新人、老人的做法，既是对同一代人追求公平权益的损害，亦使深化改革难度显着增大。 第四，现行制度布置的设计均不同程度地存在着缺陷，致使优化制度布置的任务异

12、常繁重。例如，职工基本养老保险还停留在地区分割状态，制度构造亦存在着不合理现象；医疗保险仍然是城乡分割，责任负担失衡；失业保险与工伤保险制度均缺乏预防风险的功能；最低生活保障制度同样存在着只考虑收入状况而不考虑资产状况以及非专业化施行的缺陷；老年人福利事业、残疾人福利事业城乡分割，有的甚至是将救助、福利与保险相混淆；灾祸救助只具体表现出出责任，而且主要集中在；住房福利将住房救助与公共房屋供给混在一体；整个制度体系表现出经济保障项目与服务保障项目失衡，管理体制中多龙治水的格局仍然存在，等等。 假如不能尽快全面优化现行制度布置，随着投入规模的持续扩张与途径依靠的惯性强化，整个社会保障体系将陷入极为

13、不良的状态。 除此之外，社会保障立法仍然滞后，急迫需要制定(社会救助法等基本社会保障法律；相关配套改革必须同步推进，如医疗卫生体制改革、公共财政改革、户籍制度改革等，都是社会保障改革与制度建设不可缺少的配套，只要同步协调推进，才能获得相得益彰的效果。 上述缺乏、缺陷与问题的存在，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于 摸着石头过河 、渐进改革中经历体验缺乏造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的，这都是值得汲取的深入教训。 城乡分割的社会保障体系前已述及，新型社会保障体系建设中还存在着众多缺陷，而最核心的问题则是城乡分割的制度布置及与之相关的管理体

14、制、资源配置等直接影响了社会保障体系的统一性及其整体功能的全面、正常发挥。 社会保障制度布置的城乡分割。例如，在养老保险中，职工基本养老保险制度面向城镇职工，农民工参保客观上还面临着一些障碍；国家对城镇无业居民与农村居民养老保险采取同样的财务形式，而政策根据却是分割规范；失地农民迄今缺乏统一的政策规范，处于非城非乡状态。在医疗保险中，城镇居民与农村居民采取的同样是补贴加个人缴费的筹资机制，但前者称城镇居民基本医疗保障制度，后者称新型农村合作医疗。在社会救助中，最重要的项目是最低生活保障制度，面向城镇居民的根据是公布的(城镇居民最低生活保障条例，面向农村的根据则是发布的政策性文件。因而，新型社会

15、保障制度布置的现实，明显地表现出城乡分割的特征。 社会保障管理体制与运行机制的城乡分割。与城乡分割的制度布置严密联络的是社会保障管理体制与运行机制。 一方面，尽管通太多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割痕迹，但迄今仍未真正得到彻底根治，传统体制的惯性仍然强大。例如，同样属于医疗保险事务，城镇人口由人力资源和社会保障部门主管，农村人口由卫生部门如今的卫生和计划生育委员会主管；即便同一种社会保障业务由一个部门统一管理，也会设置城乡有别的内设机构，如人力资源和社会保障部的养老保险司专司城镇人口养老保险管理之职责，农村社会保险司专司农村居民养老保险管理之职责；民政部门统一管理全国无依

16、无靠的孤寡老幼救助，在很多地方也是由两个不同的内设机构来分别管理。另一方面，社会保障制度运行中的城乡分割经办也是普遍现象。 例如，医疗保险由于是不同部门分割管理，在绝大多数地区也处于城乡分割经办状态，即同一地区往往并存着城镇居民与职工医疗保险经办机构和新型农村合作医疗经办机构，并运用着互相分割的两套信息系统；最低生活保障制度在城镇基层由居民委员会代为施行，在农村由乡村组织代为施行，并无统一的专业经办机构。社会保障管理体制与运行机构的城乡分割，既是社会保障制度布置城乡分割的现实反映，又进一步强化了社会保障制度的城乡分割，并必然带来社会保障资源配置的城乡分割。 综上可见，城乡分割构成了我们国家现前

17、阶段社会保障体系的一个重要特征，它本质上是计划经济时代城乡社会二元构造的延伸，是社会保障改革不彻底、不成熟的详细表现。 社会保障体系城乡分割的原因我们国家改革开放已历30余年，国家已步入工业化时代，而社会保障体系在经历全面而深入的制度变革后，仍然没有能超越城乡分割的历史局限，隐藏在背后的原因是多方面的，既有传统的观念与途径依靠，亦有重城镇轻乡村的发展取向和城乡利益冲突的影响。 第一，传统户籍制度的藩篱不易突破。我们国家现行的户籍制度是严格区分城乡居民身份的标识，而社会保障权益又长期以来都与户籍紧紧地捆绑在一起。户籍制度决定着城乡居民不同的社会保障权益，背后隐藏的是城乡利益分歧与冲突，而现行社会

18、保障体系建设的城乡分割又进一步固化了户籍制度的城乡分割。因而，传统户籍制度本质上是城乡二元分割的总根本源头所在。 第二，传统观念障碍仍然深切厚重。在一些人包括一些决策机构、政策制定者、立法者的意识里，城乡二元分割不是能够逐步改变的现象，而是一种已经固化的历史。在考虑政策措施、进行制度设计甚至立法经过中，他们总是自觉不自觉地将农村居民与农民工视为另类，一些貌似公正的观点与主张显露出来的仍然是城乡二元分割分治的旧思维与价值取向。包括主张为农民工维权单独立法，提出建立农民工养老保险制度与失地农民社会保障制度，等等，就是不考虑怎样与现行基本社会保障制度接轨。传统观念的障碍，直接影响到新型社会保障体系的

19、理念与目的设定。因而，假如不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定势，社会保障体系建设仍将很难超出城乡分割的困局。 第三，体制性障碍影响宏大。在这方面，主要表现有二：一是职能部门的互相分割，直接导致了社会保障制度布置与相关政策的不协调，即便同一项制度亦存在着被多个部门分割的体制缺陷；二是职能部门职责紊乱、责任不清的局面并未得到扭转，还在直接影响着社会保障制度的健康发展。例如，上世纪80年代中期国家对社会保险制度的管理职能进行不当分割，让劳动部门管理国有企业职工、中国人民保险公司管理集体企业职工、人事部门管理机关事业单位职工、民政部门管理农民，所造成的不良后遗症迄今还在影响着养

20、老保险改革的深化；医疗保险制度更是由两个部门分割管理，直接演变成了一种部门利益之争。而城乡孤寡老幼之所以在民政部门统一管理下也在实践中分割施行，主要原因是财政资源配置一直延用着原有的拨款方式，用于城镇孤寡老幼的财政资金与用于农村五保户的财政资金不能混用，是财政拨款体制的城乡分割导致了这一制度在详细实践中的城乡分割格局难以改变。因而，体制性障碍使一些看起来容易改变的现象变得很难改变。 第四，新型社会保障体系建设缺乏统筹规划与顶层设计。由于我们国家的社会保障制度改革采取的是局部地区、局部领域、个别项目试点先行的渐进方式，从一开场就缺乏对整个社会保障体系的目的设定与发展战略思路，更缺乏应有的整体设计

21、与统筹布置。在这样的情形下，单个职能部门不可能超越本部门职权去统筹考虑非自个主管的社会保障事务，进而使得城乡统筹在社会保障体系建设中大多只能停留在纸面上。即便一些地方在社会保障体系建设中具体表现出出了城乡统筹发展的取向，也只是依靠地方领导的自觉，而这种自觉还往往要遭到上级职能部门的干涉。因而，缺乏统筹规划与顶层设计，城乡社会保障体系建设便只能沿着历史途径前行。 第五，工业化与城镇化的不成熟也是重要原因。我们国家的工业化与城镇化在近30年间进展迅速，但产业构造的工业化、就业构造的工业化并未真正带来人口的工业化，经济的城镇化、物质的城镇化并未同步带来常住人口的城镇化，如亿万农民工长期在城镇工作、生活，却无法真正融入城镇化进程。固然有关部门颁布我们国家人口的城镇化率超过了50%，但真正拥有城镇户籍身份的人口还不到总人口的35%。这表示清楚我们国家的工业化与城镇化并不成熟，这种不成熟的工业化与城镇化势必影响到城乡社会保障体系建设的一体化。