上海社区共治与居民自治的发展现瓶颈和政策建议,社会工作论文.docx

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1、上海社区共治与居民自治的发展现瓶颈和政策建议,社会工作论文社区是社会建设的基本单元,也是社会管理的基础。自1990年代中期以来,上海根据市场经济条件下特大型城市社会管理的新要求,在 两级,三级管理 框架下建立了具有地方特色的街-居双层社区管理体制,将城市管理重心下沉到街道社区,同时围绕整合社区管理服务资源、激发居委会自治活力、加强社区服务功能不断进行创新探寻求索,有效解决了市场经济改革和城市建设改造触发的一系列社会问题,保证了上海超常规发展阶段的社会稳定和困难人群的基本生活。2018年上海市社区工作会议初次明确,社区治理构造由社区街道层面开展共治与社区居委会层面开展自治相结合。 随着上海加速推

2、进 创新驱动发展、经济转型升级 战略和上海自贸区建设的启动,与人民生活质量息息相关的社区管理和服务在整个城市发展格局中的定位发生重要变化,从原来的托底保障转为城市核心竞争力的重要组成部分。但是,现实地看,上海的社区治理构造还远远不能适应城市转型发展的要求,有必要深切进入分析上海社区共治与居民自治的发展现在状况和瓶颈约束,针对存在问题和上海转型发展的新形势,根据创新管理、聚集民意、带动民主、推动民生的要求,规划设计愈加有效的社区共治与居民自治机制。 一、上海新一轮转型发展与社区治理转型 从根本上讲,社区治理应采取什么样的体制机制,取决于一定发展阶段社区建设面临的主要问题和工作内容,以及社区在当时

3、拥有的资源分布状况。使社区治理与转型发展的要求相适应、相协调,是1990年代以来上海社区体制创新中的一条基本经历体验。当下,上海社区治理创新必须放在新一轮转型发展和现实社会格局的大背景中加以谋划。 (一)加强社会建设成为 创新驱动发展、经济转型升级 战略的有机组成部分 上海施行 创新驱动发展、经济转型升级 战略,是由本身所处内外环境的重大变化决定的。从外部环境看, 十二五 以来,国际金融危机之后全球产业分工格局、贸易格局、世界经济重心、全球治理构造进入重大调整期;我们国家转变经济发展方式的步伐明显加快,改革深化、构造转型伴随着就业和社会保障压力持续增大;长三角 一小时经济圈 基本构成,城市之间

4、跨地区的产业布局、商务活动、寓居与就业将逐步成为常态。 从上海本身内部看,由于地缘位置、发展阶段、产业构造、外向程度、社会构造等特点,上海在增长动力、资源环境、构造转换、社会人口等方面面临的瓶颈约束越来越多;经济增长的动力亟待实现从投资驱动转向创新驱动的重大转换,主要依靠资源消耗和投资拉动的增长方式已难以为继;城市发展正进入一个新阶段,上海城市功能拓展的压力明显增大。突破这些来自内部的瓶颈约束,要求上海必须在经济发展思路和城市管理形式上全面创新,在经济社会领域实现转型发展,统筹经济发展、公共服务、社会建设和体制改革。 从上海新一轮转型发展的内容看,一是深化改革与构造调整可能伴随着社会风险。转型

5、发展需要创新驱动,而创新也包括触及深层利益格局的制度改革。转型发展意味着产业构造调整,低端产业的淘汰和外移明显加速,而新兴产业的培育尚需时日,这个经过会带来财政、市民就业和社会稳定的压力。二是城市软实力对提高上海核心竞争力变得至关重要。由于资源环境约束趋紧,商务成本攀升,吸引高端要素集聚、培育新兴产业就愈加依靠降低交易成本、提升服务品质。 优化制度环境,改善人文气氛,发展社会组织,建设诚信社会和法治社会,成为加强上海城市竞争力的关键。三是服务经济和战略性新兴产业愈加突出人的因素。新技术、新经济、新业态和新形式更多地对应新的企业形态,同时将带动白领就业群体的持续扩大,这样的企业形态和职业群体对社

6、区环境的依靠性更强,对社区服务的要求更高层次。 假如讲1990年代上海的社区建设还是外在于城市建设和经济发展战略的配套工程,那么新阶段的社会建设和社区治理创新已经是新一轮转型发展的内在构成组成部分。上海的城市发展理念要从注重经济发展向经济社会文化并重协调发展转变,城市形态要向 多元、活力、宜居 转变,城市管理要向合作介入型治理方式转变。 (二)现实经济社会发展压力意味着向社会服务管理要红利的时代来临 2020年,上海人均已经超过1.3万美元,到达国际中上等富有国家地区水平,进而进入了一个特别关键的转型发展期。从社会格局看,上海社会构造的 后工业化 特征愈加明显。在工业化时期,社会构造呈典型的

7、金字塔 型,人口大多分布在底层,扩大基本公共服务是迫切要求,用行政手段加以规划和供应是有效的。在后工业化时期,人民收入水平提高,社会构造趋向 橄榄型 ,利益诉求多元化,服务需求多层化、个性化,要求 加 紧 建 立 更 加 完 善 的 公 共 服 务 体 系。 2020年末,上海常住人口突破2400万,改善民生、提高社会福利水平的压力宏大。这种局面给以行政手段为主的管理和服务体系带来宏大挑战,由、社会和市场协同推动公共服务体系和公共服务供应方式的转型势在必行。 从经济格局看,上海经济增长趋缓的压力难以根据原有途径加以化解。上海城市基础设施建设大规模投入的时代已然过去,投资对经济增长的拉动作用越来

8、越弱,受资源环境和商务成本提升的影响,依靠土地和税收等政策优惠吸引资金的手段已难以为继。同时也要看到,一方面,随着收入水平的提高,上海居民的消费能力明显加强,对生活质量的要求日益提高;另一方面,为了缓解人口构造问题,防止城市活力和创新能力下降,上海在客观上仍然存在引入外来人口、吸引高素质人口的需求空间,实有人口的公共服务需求仍在日益增长。在这种情况下,上海的经济发展要靠做好精细化的服务工作,服务好企业的需求、人群的需求。 上海的发展已处于经济问题与社会问题、城市建设管理与功能提升复杂交织的阶段,原来粗放型的管理和服务已越来越与上海的将来发展不相符。这意味着上海确实已到了向社会管理和公共服务要红

9、利的时候,要在提升城市功能、创新城市管理体制的同时,通过社会建设带动经济建设,通过促进社会转型带动经济发展方式转变。 (三)社区建设领域存在的突出问题需要通过治理形式创新加以解决 1990年代的上海社区建设与管理主要是配合经济市场化改革和大规模城市建设改造,以承接单位剥离的社会功能、维护基层社会稳定为指向,具有明显的问题导向和行政管理取向。通过确立 两级、三级管理、四级网络 的社区体制,调整充实在街道社区的气力和资源,加强了社区管理和服务的效能。从上海新一轮转型发展提出的要求看,社区建设必须根据十八大关于 五位一体 的总布局,在继续发挥政权建设基层基础作用的同时,注重确立需求导向和社会建设导向

10、,着力培育 社区生活共同体 ,构成社会化的资源配置机制和管理运作机制。 伴随着上海的发展转型进程,社区中已呈现出不少新情况、新问题,对创新社区治理形式提出了内在要求。 1.城郊社区的建设与管理压力凸显。随着郊区城市化进程加快,城郊镇管社区快速扩展,寓居人口迅速膨胀。例如,浦东新区三林镇,人口在10年间增长了4倍,而人员编制并没有增加,社区管理服务资源与社区事务膨胀的矛盾日益突出。 2.中心城区的社区构造发生重大变化。伴随着国际化大都市建设,常年生活在社区中的外国居民和港澳台居民越来越多,国际化社区随之不断增加。同时,白领来沪群体不断扩大,他们在中心城区就业,不在中心城区寓居。这些新群体的民主意

11、识较强,对公共服务质量和水平的要求更高层次,对现有社区治理机制构成明显压力。 3.社区工作的对象和内容扩展到实有人口。过去,社区工作的压力主要来自流动人口、老龄人口和户籍人口中的困难群体,如今社区管理和服务的对象已经扩展到实有人口和实有单位。这不仅增加了社区工作的任务,而且由于中高端人群的权利意识、法律意识较强,还存在怎样适应他们需求的问题。 4.信息化、网络化对传统社区工作方式提出了严峻挑战。网络化、信息化意味着信息渠道多元,人人可介入,由此带来社区管理的不确定性加强,对公共事件应对的及时性、有效性提出挑战。网络化、信息化也造成主体界线模糊,权责难以界定,由此对传统的条块分割管理方式构成宏大

12、挑战。 社区形态、社区事务、社区需求和信息化环境带来的新情况、新挑战,要求对社区管理体制和治理形式作出适应性调整。必须有效地整合社区管理和服务资源,发动市场气力、社会气力介入社区管理和服务,改变太多依靠行政手段和行政资源的局面。必须进一步推动管理服务重心下移,社区建设重心要从街道向居民区下沉,以寻求更有活力的社区居民自治机制。 二、上海探寻求索社区共治与居民自治机制的主要成就 过去20多年中,上海的社区建设持续推进,社区管理不断探寻求索。市委、市从1995年确立 两级、三级管理 的架构,到2004年提出 两化一覆盖 (社区全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化),再到2018年明确在街道层面建

13、构共同治理的新机制,社区建设从侧重管理转向管理与服务并重,从侧重基层稳定转向社会机制建构。作为社区建设责任主体的街道,根据社区实际因地制宜地进行了大量的实践探寻求索,为进一步完善上海社区治理的体制机制提供了基础和经历体验。 (一)区域化的组织发动机制趋于成熟 在早期探寻求索中,由于部门之间的条块分割,经济上存在社区单位之间的利益分割,因此基于共同政治目的开展的区域化社区工作,就成了组织社区单位及居民中的在职介入社区共治和居民自治的最重要的联合纽带或发动机制。上海市委在1997年(关于加强和改良社区的建设工作的若干意见中提出 社区工作是以街道工委和居民区支部为主体的,由街道辖区内各机关、企业、事

14、业单位基层组织共同介入的区域性工作 。 2004年以来,上海进一步探寻求索区域化领导体制和工作方式方法,加强基层社会管理,逐步构成了以社区(街道)工委为核心,居民区组织为基础,以服务群众为重点,以组织联建为基本方式方法,驻区单位组织和全体共同介入的区域化工作新格局。 在基层探寻求索中,区域化构成了 联席会 签约共建 等工作机制。最初在街道层面带有普遍性的 社区工作联席会 社区研究会 ,在居民区层面带有普遍性的 联建 社企共建 活动,至今仍然是重要的信息沟通、资源共享纽带。长宁区新华路街道的 凝聚力工程学会分会 是以服务企业和群众需求为导向,通过项目化运作方式开展社区群众工作的联建平台,同时也是

15、 志愿服务的平台 信息沟通的平台 。随着居民区物业管理问题的增加,居民区组织牵头的 物业联席会议 五位一体联席会议 开场涌现,在整合管理资源破解居民区难题方面成效显著。闵行区城乡结合部地区的 块区联动 村居联动 ,都是这种 建 联 建 机 制 的扩展。 区域化社区开场走向共同体化,愈加贴近社区建设的内涵。2020年,杨浦区定海路街道成立了 定海路社区共同体 ,由街道工委牵头,28家社区单位组织参加,构成了 上下延伸,横向联动 的共建合作机制。普陀区长寿路街道成立 长寿路街区共同体 ,由长寿路街道工委牵头,有30家常务理事单位,各成员单位设立联络员负责日常联络,定期召开工作例会和联席会议,各成员

16、单位沟通沟通经历体验、研究部署工作、认领社区服务项目,合力促进社区建设。 区域化联建机制促进了社区资源的整合,对推进社区共治和居民自治发挥了重要的组织发动、连接纽带、引领带动作用。通过这种机制,越来越多的社区单位在组织引领下,聚焦城市管理和民生问题,通过协调利益、集聚共鸣,实现了组织互联、工作互动、功能互补,使部门、行业单位和基层社区携起手来,加强了单位的社区意识,释放了区域内的社会活力,在区域联动发展中发挥了政治纽带和动力支持作用。 (二)多主体协同共治的机制格局逐步成型 上海把社区定位在街道层面上,在街区范围内具体表现出社区共同体的内涵。在实践中推进社区共治,发动、整合街区内的各种单位、社

17、会组织、社区精英投入社区管理和服务。实践探寻求索是沿着联建、行政资源整合、社会和市场气力发动依次递进的,社区共治的各种平台载体、协调机制、工作方式不断丰富,社区共治的形态逐步构成。 1.社区网格化管理联动机制不断拓展。在上海探寻求索社区治理形式创新早期,一个突出问题是街道层面上部门之间的条块分割、各自为政,行政管理资源分散。在1995年确立 两级、三级管理 体制后,对街区内职能部门派驻机构的考核采取了 会签制 ,受权街道介入考核。推动部门在社区开展 条块共治 。 社区管理网格化是具体表现出共治内涵,整合体制内气力实现联动管理的工作机制。上海在2004年推出社区管理网格化,针对长期存在的条块分割

18、、职能穿插、资源分散、运行低效等弊端,划小空间单元(网格),依托网格配置、整合管理服务资源,实现社区管理的无缝衔接,依托网络提高发现、处置、反应的效率。闸北区临汾街道在2005年建立了由街道办事处牵头,有公安、城管、房地、工商、交警、市容等部门介入的 社区管理与公共服务委员会 ,合力推进市政管理、社会综治、社会事业、服 务 保 障 和 经 济 发 展 等5个 方 面 工 作。 2020年,临汾街道在这里基础上建立了实体化的综合治理平台 社区管理服务中心 ,整合职能场所、街道科室、社会组织和人力资源,直接受理居民诉求,分析街区、居民区难点问题,解决社区的各类管理问题。迄今为止,上海的街道已普遍建

19、立了网格化管理平台,构成了统一事务受理、统一资源调度、统一协调行动的整合联动机制。 在实践中,网格化管理的功能逐步由管理向服务拓展,整合范围逐步由体制内向体制外扩展(越来越多的志愿者、社会组织、社区单位等体制外气力被发动、整合进来),联动机制也不断地向上、向下延伸。闵行区的城市管理 大联动 、嘉定区的社会矛盾化解 大联勤 ,都是将社区网格化管理向上提升到区级层面、向下下沉到村居层面。 大联动 机制在区级层面设置指挥中心,在街镇层面设置 大联动分中心 ,在村居层面建立 大联动工作站 。村居 大联动工作站 充分整合社会协管气力和行政执法气力到街面和小区巡管网格开展工作。 社区网格化管理联动机制把分

20、散的条线资源整合到块上,构成了 条块结合、以块为主 的行政管理工作机制,逐步吸纳体制外气力的介入,构成了行政执法与综合管理、社区服务互相支撑的格局,在社区建立起了一张纵向到底、横向到边的管理服务网络,有效地提升了城市社区管理水平。 2.社区服务政社协同机制不断完善。探寻求索与社会组织协同施行社区管理、提供社区服务的机制,由社会组织承接做不了、做不好的事情,通过社会组织化解社区矛盾、协调社区利益、推动行为自律,知足社区居民个性化、多样化的公共服务需求,成为贯穿上海社区共治探寻求索的主线之一。 在过去10年中,随着人们对社会组织认识的深化,上海街道培育社区社会组织的机制和措施逐步合理化。一是普遍采

21、取了培育和引进并重的方案,使街区中的社会组织数量和质量快速增加和提高。闵行区古美路街道既有引进的东方社工师事务所,又有自个培育的小顾工作室。浦东新区塘桥街道的社会组织服务中心入住了企业社会责任促进会、志愿者协会、欣耕工坊、优爱助残等15家社会组织。二是培育、引进社会组织的政策措施趋向理性,成效明显提升。街道较为普遍地建立了社会组织服务中心、公益园等社会组织孵化机构,为社会组织提供场地、指导等扶持,并开场探寻求索社会组织的进入、退出机制。嘉定镇街道采用鼓励和规范并重的公共政策机制培育草根性的睦邻点,具体表现出了建设 政社分开、权责明确、依法自治的当代社会组织体制 的要求。三是培育和使用相结合,加

22、强了社会效益。古美路街道对引进的社会组织实行社会化、项目化管理,推动它们进入居民区开展社区服务、指导居民自治。塘桥街道每年列出政社合作的项目清单,委托社会组织完成,并组织专业机构进行评估。 街道与社会组织合作的机制也不断完善和规范。合作方式由行政干涉转向伙伴关系,合作内容由边界不清变为 项目化 管理,购买服务由 暗箱操作 变为公开招投标,招标程序越来越规范,监督评价越来越到位。社会组织在社区治理中进入的范围日益扩大,作用日益显现,成为社区共治体系中不可或缺的行为主体。黄浦区人民调解协会2018年调解处理各类民间纠纷3352起,成功率达99%,有效地制止了10起自杀事件。浦东阳光慈善救助服务社等

23、民间组织,运用人性化工作方式方法,开展漂泊乞讨人员救助、劝阻工作获得明显效果。 3.社区共治议事协商机制逐步规范。为了在街道层面上聚集社情民意、促进政社沟通、改良街道工作,上海的一些街道在创新社区管理中逐步探寻求索建立了街区范围的居民代表大会、社区代表大会。虹口区凉城街道在2004年把居民代表大会扩展为社区代表大会,代表覆盖了街区内的区人大代表、区政协委员、社区单位、职能部门派出机构或派出人员。这些探寻求索成为真正社会化的社区共治协商议事机制的发端。 近年来,随着街道在应对社区问题、回应社区需求时面临的资源约束、能力约束逐步凸显,上海开场在组织发动市场化、社会化主体介入社区共治方面着力。 20

24、06年,市民政局发布了(上海市社区代表会议施行办法(上海市社区委员会章程,由此开场自上而下地推进作为社区共治平台的社区代表会议、社区委员会建设。 2007年,上海市出台(关于完善社区服务促进社区建设的施行意见,强调要探寻求索建立社区委员会等社区共治平台,构成社区成员共同治理的利益协调机制。 社区代表会议是在社区工委领导下,由社区内各方代表参加,对社区社会性、公益性、群众性的重大事项进行协商共治的会议制度。在实践中,基层从扩大代表覆盖面、规范会议形式和内容、扩大赋权比重等方面对社区代表会议制度进行了各有侧重的探寻求索。虹口区制定了社区代表会议的办法,对会议时间、会标、会议对象、会议流程等做了统一

25、规定。黄浦区老西门街道的社区代表会议增加了分组审议街道工作报告的程序。浦东新区塘桥街道通过 大赋权 ,把街道部分实事项目的议决权和拨款权赋予社区代表会议。尽管各街道社区代表会议被赋予的权限及其运作、程序、功能大小有所不同,但基本具备了集中社情民意、沟通协调意见、监督行风政风等意见表示出与整合功能。 社区委员会是社区代表会议闭会期间的常设机构,对社会性、公益性、群众性的社区事务履行议事、协商、评议、监督职能。在不少街道,社区委员会因地制宜地设置了若干专业委员会。塘桥街道的社区委员会根据事务流程设立了民意征询、协商议事、监督评议3个专业委员会,3个专业委员会发挥各自作用,携手解决了街区内商务楼和住

26、宅区共同存在的停车难问题。民意征询委员会对辖区内车位资源展开调研;协商议事委员会与物业公司充分协调,签订互换车位的协议,施行了 潮汐式 停车项目;监督评议委员会则出台 塘桥市民公约 ,制定小区和单位互换车位的规则,明确停车收费进入专项维修资金,解决错时停车的后顾之忧,保障了长期项目的持续运行。 当前,社区委员会逐步在全市街道普及,成为联络社区各方的纽带、统筹社区各类资源的载体。 (三)居民自治载体和机制走向多样化 居民自治是居民围绕社区公共事务开展自我管理、自我教育、自我服务的经过和机制。近年来,上海以规范居委会民主运作、丰富居民自治载体、优化自治资源保障为重点,努力深化居民自治机制。 1.居

27、委会民主运作机制制度化。居委会是居民自治的主要组织形式,其运作质量代表着居民自治的运作质量。上海从加强居民委员会组织建设着手,对居委会的辖区规模、素质、工作要求等基础要素进行了规范。闵行区虹桥镇根据社会化招聘、职业化管理、专业化培训的要求加强居委会干伍建设,并将全镇居委会由37个缩减至33个,较好地平衡了社区规模、工作气力和公共资源。闵行区江川路街道试点推行居委会成员全部属地化,试行了居委会成员坐班制和弹性工作制。这些措施对加强居委会组织居民自治的能力发挥了一定成效。 居委会的自治工作以居民群众的广泛介入为基础。针对居委会过于行政化的问题,上海着力推动居委会运作机制的民主化,完善居民对居委会工

28、作的民主介入机制,扩大居民的介入范围。一是完善居委会民主选举制度,扩大居委会直选比例。2020年,全市居 委会直选比例到达94.8%。二是推行居民区 三会 制度(居民听证会、协调会、评议会),构成居民对居委会工作的日常介入机制。三是全面建立居务公开制度。将国家的有关政策、街道和居委会的各项工作向居民群众公开,自觉接受居民群众的监督。四是健全社区民主架构,发挥居民会议议事决策、监督评议等作用。上述制度的落实,有效疏通了社情民意表示出渠道,加强了广大居民群众的民主自治意识和介入意识,有力推进了居民自治。 2.居民自治介入机制立体化。居民对社区生活、社区事务的广泛介入是居民自治的关键。除了对居委会事

29、务工作的介入之外,上海基层社区不断探寻求索居民介入社区事务的新载体、新机制,构成网络化的居民介入机制。一是把居民自治机制下沉到楼道,组织开展楼道自治。二是创设各种议事协调机制,深化民主自治内涵。三是探寻求索把各类自发的居民团队纳入居民自治体系,转化为居民自治介入的组织载体。上述举措丰富了居民自治的形式,拓展了居民自治的内涵,加强了居民自治的能力。 3.居民自治事务处理机制社会化。社区是居民的生活共同体,居民自治最关键的是居民真正成为处理社区公共事务的行动者,通过开展自我管理、自我服务、自我教育活动,共同提高社区生活质量。上海基层社区在这方面进行了不少有意义的探寻求索。一是引导居民活动团队进入社

30、区服务管理领域,扩大居民自治的工作基础。上海社区中备案的居民自发活动团队已有2万多支,本身就是居民自娱自乐、自助互助的组织形式。二是组建社区精英主导的新型社区自治功能机构,解决社区问题,化解社区矛盾,开展社区服务。通过自治方式解决更换物业公司、拆除违章搭建和环境整治等3个与居民亲身利益密切相关的难题。三是改良居民区公共资源的配置机制,为居民自我管理提供资源保障和鼓励机制。浦东新区陆家嘴街道设立 自治金 项目,变 替居民花钱办事 为 给钱让居民自个办事 ,将的投入真正与居民需求对接,同时培育了居民的自治意识和能力。 三、上海社区共治和居民自治存在的一些主要问题 上海推进社区共治和居民自治,在创新

31、社会管理、优化公共服务、激发社会活力、重构社会秩序等方面获得了明显成效。但是,从与上海转型发展和现前阶段社会发育格局的适应性,与社会管理体制创新和基层民主政治建设的新要求相比,还存在着不少差距,一些瓶颈问题亟须破解,一些影响社区共治和居民自治深切进入推进的体制性、机制性障碍尚须突破。 (一)对社区共治和居民自治的认识存在误区 1.对社区共治与居民自治的内涵界定不清。尽管居民自治已有几十年的历史,一是仍有不少人把居民自治等同于居委会自治。这种理解与业主委员会、社会组织、居民活动团队等居民组织呈多元化发展的实际不符。在这种情况下,不少人仍然把居委会看作计划经济时期的全能型组织,看不到多种自治组织分

32、工合作的可能,这不利于居委会减轻负担,容易造成居委会与其他新型自治组织的竞争。二是当前对社区共治的内涵缺少统一的、规范性的界定。内涵不清造成多样化的理解:有的把共治等同于共建;有的把共治当作群工作的方式;有的以为共治就是一个共商共议的平台;有的以为既然现行管理体制运行正常,就没有必要推进共治。理解与认识的不统一,对工作推进和规范发展造成不利影响。三是基层对社区共治与居民自治的关系感到困惑。有的以为社区共治仅在街道层面,甚至特指街道社区委员会建设,有的以为居民区也有共治,因此推进共治的着力点不一定是在街道层面上。 2.对推进社区共治和居民自治缺乏体制内的价值认同。在政社尚未完全分开、社会公共精神

33、发育缺乏的情况下,市场、社会主体介入社区共治和居民自治的意愿不高。是推进社区共治和居民自治的责任主体,体制内气力对此能否认识到位,对社区共治和居民自治的推进质量至关重要。一些部门尚未构成社区治理的理念,对推进社区共治和居民自治存在较强的功利取向,以为社区共治和居民自治就是帮解决问题。 (二)社区共治和居民自治的组织基础仍然薄弱 1.企业社会责任不强和社会组织发育缺乏。当下,企业尚囿于利益局限,社会责任普遍不强,缺乏介入社会公共事务的积极性。社会组织的发展还处于初级阶段。部门和街道社区固然大力推行向社会组织购买公共服务,一般是助老服务社、社区服务社、残疾人服务社等。而不少有活力的草根社会组织在发

34、展经过中面临着登记、经费、场地、审计等困难,得不到有力的支持和可持续的项目订单。社会组织面临的另一个重要问题是人才短缺,队伍不稳定严重影响社会组织的发展,影响社会组织承接公共服务的能力。 2.居委会自治活力缺乏和居民主体作用发挥缺乏并存。从居民方面讲,社区中介入活动较多的局限于老年人群体、弱势群体、老城厢社区居民,中青年、白领群体等社区中坚气力尚未充分发动,导致居民自治的介入面较窄。从居委会方面看,居委会行政负担过重的问题长期难以解决;居委会成员自治能力不强,有的居委会成员不会用沟通、协商、妥协、合作的自治方式方法开展工作;居委会成员缺乏自治意识,习惯用行政化的手段布置工作。 3.居民区各类组

35、织的关系尚未理顺。一是居委会对业委会的指导、监督缺乏抓手与办法。二是居委会与社工站的定位亟待厘清。三是居委会为其他自治组织营造空间不够。 (三)社区共治和居民自治缺乏实在的利益纽带 社区共治和居民自治的主体都是多元化的,多元主体共同介入,需要共同目的、共同利益来连接。在市场经济条件下,利益纽带的松紧是决定社区共治和居民自治有效性的关键。在实践中,和社区提出的共同价值、共同目的、共同利益往往难以得到认同,一个重要原因是没有与实在的个体利益相连结。现前阶段居民的大部分个人利益,诸如就业、医疗保险、社会救济等社会保障及福利公共产品、公共服务并不是主要从社区获得。当下,社区服务的内容主要针对老年群体和

36、困难群体,缺乏对新形势下实有人群多元需求的设计,这导致中青年、白领群体缺乏与社区的利益关联。除此之外,有不少企业单位觉得和社区没有多少关系,不会主动介入社区治理。 (四)社区共治和居民自治机制的发动效果缺乏 没有多元主体的积极介入,社区共治和居民自治就缺乏基础。现有的社区共治和居民自治机制往往由于权利、利益、认同等方面的制约,导致发动效果不佳,削弱了工作效能。一是社区共治的协商议事平台赋权不清,导致 师出无名 ,影响功能发挥。社区代表大会和社区委员会作为全市统一要求建立的共治平台,和街道的关系缺乏法律界定,导致实际运作的随意性。社区代表大会、社区委员会共治平台尚未构成有效、丰富、多元、专业的共

37、治载体,难以对共治平台起到支撑作用。二是社区共治和居民自治机制的运作程序缺失,影响运作成效。由于对公共话题怎样收集、经过何种程序上升为公共议题,还缺乏明确的规定。经共治平台协商讨论后达成的方案由谁执行落实、由谁跟踪监督,也没有在程序上明确。三是传统组织发动方式难以适应新时期居民群众价值观念、生活方式、社会交往形式的变化。 串百家门、知百家情 虽是一个好传统,在重视个人隐私的高档社区、商品房社区往往难以行得通。 (五)社区共治与居民自治存在共同的体制约束 1.街道与职能部门的关系定位问题。尽管在上海 十二五规划 中明确街道职能转向组织公共服务、施行综合治理、监督专业管理、协调社区资源、指导自治组

38、织、维护社会稳定 六大职能 ,但缺乏详细的执行方案,使得街道由区的派出机构变成了 条线部门的派出机构 。街道负担过重,只能向居委会下移,导致居委会向行政组织靠拢。因而,上海社区的体制问题首先是街道的职能定位问题,街道权责能定位不清,就会影响职能转变,并制约街道在社区共治、居民自治领域的组织整合、监督协调与指导推动能力。 2.街道与社区的关系定位问题。上海把社区定位在街道这个层面。街镇本身是性质,是的派出机构,其本质属性是行政。在这种情况下,街道社区就是连接行政和社会的纽带。由此带来的问题行政性与社会性叠加,容易造成街道职能边界的不清楚。由于街道本身角色混淆,与社会、社区的关系就难以转向 政社分

39、开 ,导致街道一方面存在大量 越位 、 错位 行为,以行政机制发动社会,承当了社会组织的角色;另一方面又存在大量 缺位 ,在公共政策制定、规划社区社会建设等方面作为不力。 3.街道财力保障能力发展不平衡的问题。在 两级、三级管理 框架下,街道财力来源不一,差异不同很大,导致街道可支配财力存在很大差距,也制约了一些街道组织发动社区共治的能力。 近年来,随着本市社会事业快速发展,区的管理事权不断下沉,但街道经费保障未完全匹配,区条线主管部门将工作任务转交至街道往往不落实相应的工作经费,由于缺乏相应的经费保障增长机制,一些街道只能拆东墙、补西墙。由于街道承当的任务逐年增加,面临的社会环境日益复杂,各

40、类突发性、临时性、应急性工作较多,但 预算是死的,是严格的;街道工作是活的,是不可预测的 ,部分区布置街道待分配资金有限,不利于突发性工作的及时处理。 四、完善上海社区共治和居民自治机制的对策建议 上海社区共治与居民自治经太多年的实践探寻求索,初步构成了多方介入、共同治理格局。总体而言,基层在点上的探寻求索推进较多,全市在面上的统筹规划缺乏,社会资源整合的内生动力仍显缺乏,多元主体共同治理的体制机制还有待完善。根据十八大精神和上海转型发展的新形势新要求,上海新一轮社区治理创新应适应社会发展的现实趋向,遵循 政社分开、权责明确、依法自治 的当代社会组织体制要求,着力完善体制机制,寻求多元主体介入

41、社区共治和居民自治的内生动力,以进一步加强社区管理和公共服务的效能。 (一)加强上海社区共治与居民自治机制有效性的原则思路 1.政主导,统筹协调。上海正处于转型发展的关键时期,必须面对下面两方面的现实:一方面,不同来源的人口大量导入,社区类型日益多样,居民群体日益多元,居民利益诉求和服务需求的多样性,公共服务配套难度增大;另一方面,社区共治和居民自治的组织基础仍显薄弱,社区管理气力和公共服务资源配置不平衡。要擅长发现社区共治的紧迫问题,凝聚社区共鸣,把握社区共治方向。要发挥和在社区治理中的主导地位,引导企事业单位、社会组织、群众团体共同介入社区共治;加强街道层面的统筹协调,加强对各类社会性资源

42、的发动能力,提高资源整合利用的效率和效益。 2.共管共治,共建分享。社区共治和居民自治是社区成员面对社区公共事务,通过协商、合作、互动进行共同治理。必须注重引导、支持社区单位、社会组织、居民团体共同介入社区公共事务,建立社区公共事务决策、施行、监督、评估的共治协商机制。必须注重在互惠互利的基础上实现资源整合,通过建立健全各种共治自治平台,协调企事业单位、社会组织、社区居民等各种社会气力,优势互补,构成有效的共建分享机制。 3.事务细分,强化纽带。发动多元社区主体共同介入社区治理,疏通介入渠道,深化利益共鸣,强化利益协调,把 共同需求、共同目的、共同价值 的合作纽带详细化。根据不同类型事务构建不

43、同的介入网络和合作平台。尊重多元主体的差异性,处理好、社会、市场等不同领域组织主体的关系,有效地衔接行政机制、社会机制和市场机制,进而构成搭台、社会介入、市场运作的管理形式。注重分类指导,针对不同领域、各类主体的情况及特点,采用不同的发动、协调与整合方式,探寻求索不同的共治介入机制,进而充分调动体制内外各类资源服务社区发展。 4.因地制宜,激发活力。针对上海中心城区和城郊地区城市化进程不一,区域特点不同,街镇体制有别的发展格局,遵照因地制宜原则,鼓励基层社区根据区域发展特点,创设适应当地情况和社区成员需求的共治项目、共治机制和共治方式。加强社区自治组织建设,充分发挥居委会自治功能,培育形式多样

44、的群众自治组织,夯实居民自治基础。处理好社区共治与居民自治的关系,拓宽居民介入社区管理服务渠道,构成各具特色、充满活力的社区共治局面。 (二)进一步完善社区共治的平台建设和机制建设 1.澄清社区共治的内涵。把社区共治的实践定义为 以街道工委为领导核心、街道办事处为责任主体、社区委员会为共治载体,基层群众自治组织、属地单位、社会组织、企业法人、社区各界人士等社区主体协同介入的社区共治组织框架和服务协作体系 。这种实践定义,有助于澄清现前阶段从体制上推进社区共治的重点,其核心是以社会化、市场化原则为基础,多主体之间对公共事务的合作治理,而其介入主体的范围可多可少,治理的层级可高可低。一要明确社区共

45、治虽以街道政为主导,但其运行原则应是社会化、市场化而不是行政化的;二要明确在街道层面推进社区共治,但并不局限于街道。只要鼓励在居民区、街坊(网格)层面上倡导、组织多主体合作,街道层面的社区共治才能获得坚实的基础。 2.进一步规范社区共治的三大关键平台。社区共治的组织架构要与区域的多层次治理网络相匹配,共治的运行要与区域治理的决策系统、执行系统和公共利益表示出系统实现有机衔接。要加强各类社区共治平台的平衡化建设,发挥共治平台在社区治理中的作用。 (1)区域化平台,具体表现出权威性共治。通过的渠道加强社区不同性质单位之间的联络。平台要发挥领导作用,倡导社区共治理念,构成社区治理共商共建分享机制,不

46、断提升社区品味和文明程度。 (2)网格化管理服务平台,具体表现出协作性共治。通太多部门合作,解决单个部门不能解决或不易解决的问题。网格化平台的作用主要具体表现出在执行层面,一要界定清楚各部门的职责,做到权责明确;二要进一步完善 大联动 大调解 大服务 机制,提高行政效能。 (3)社区委员会平台,具体表现出代表性共治。社区委员会的组成要具体表现出广泛性和代表性,能够代表社区不同的主体介入社区事务。对牵涉社会性、公益性、群众性的社区事务,进行议事、协商、评议、监督。要加强代表、人大代表、政协委员与社区的联络,以促进驻区单位代表介入社区事务的主动性和积极性。 3.建立健全社区共治的运行机制。 (1)

47、建立健全社区公共议题的构成机制。公共议题是构成共同需求的前提。公共议题的构成包括两个方面:议题或需求的提出;议题的选择确定。社区共治的前提是存在需要共治的公共事务,而能够吸引各方介入的公共事务最终是来自社区生活。一要建立公众介入的平台,构成议题讨论、意见表示出的公共空间。二要充分发挥社区组织、务工作者和社区会议(委员会)代表的作用。三要构成自上而下主动收集民意的议题收集机制。四要通过社区委员会决策机制最终选择确定真正的公共议题。 (2)建立健全社区共治事务的协商决策机制.要充分吸纳现有的探寻求索成果和实践经历体验,发挥多元载体的作用,完善社区共治的意见沟通、利益协调机制。一要完善社区代表会议的

48、运作程序;二要推动社区委员会及其专业委员会本质化运作;三要整合多元化的社区共治平台和载体,将现行各类共建共联平台纳入整个共治平台体系,构成共商共治合力。 (3)建立健全社区共治的资源整合机制。实现共同目的的经过,实际就是发动、整合分散的人、财、物资源并加以有效配置、利用的经过。因而,一要明确社区共治的事务领域,明确社区共治与多元主体的利益关联。二要建立将完善社区共治的公共项目机制,依托项目整合、配置公共资源。可根据详细情况灵敏选择和社会、和市场、社会和社会、社会和市场的各种合作形式。三要培育、引进社区服务性、公益性、互助性社会组织,扶持社会化共治主体,引导各种社会组织和各类志愿者介入社区管理。

49、 (三)进一步完善居民自治机制 1.建构以居民自组织为基础的自治介入机制。居民自治必须进一步发挥社区居民的主体作用。一要搭建有效介入平台,鼓励和引导各类活动团队构成各自特色的自治载体。二要充分开掘活动团队中的骨干带头人的人力资源,扶持来自居民的社群领袖踏上自治的大舞台;三要因地制宜、因人而异开发多层次的自治活动,创新多样化的发动形式,激发新形势下居民介入自治的积极性。 2.完善以居委会为核心的社区事务民主运作机制。居委会是居民自治的核心组织,要使居委会运作的各个环节都能吸纳居民介入,加强居委会的影响力和凝聚力。一要推广居务公开制度,规范公开的事项和程序,为居民了解、监督、介入居委会工作提供方便;二要落实 三会制度 ,为居民介入居委会事务提供常规通道;三要提升居委会自治能力,探寻求索建立市级层面和街镇层面的居民自治指导中心,建立对居委会成员多层次、长效化的培训机制;四要切实为居委会 减负 ,要落实居委会