公共管理概念在新公共管理运动中的多元建构,公共管理论文.docx

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1、公共管理概念在新公共管理运动中的多元建构,公共管理论文 概念是一个学科的基本标志,对于公共管理学而言, 公共管理 这个概念是如何生成的,是从事公共管理研究的学人们必须了解的内容.由于,这关系到对公共管理学的研究对象以及基本内容的理解.我们知道,公共行政的概念是起源于英国的,但是,只要人们提起公共行政这门学科,首先就会想到美国,事实上,正是在美国的社会治理发展经过中,建构起了这门学科.相反的情况是,公共管理的概念早在 20 世纪 40 年代就已在美国公共行政学界得以流行,而且,20 世纪 70 年代以后,在美国的一些公共政策学院的推动下,这一概念再度成为学者们乐于使用的概念.但是,公共管理能够成

2、为一个能够与公共行政相并列的概念,则得力于一场发轫于所谓威斯敏斯特国家,即英国、澳大利亚、新西兰等英联邦国家的 新公共管理运动 .就学术运动来看,在美国, 新公共行政 一词早在新公共行政运动之前便已成为学者们经常使用的一种提法,而新公共管理运动则早于 新公共管理 这一提法.今天,人们往往把新公共管理运动的起源追溯到 20 世纪 70 年代后期 撒切尔 的私有化改革,而新公共管理的提法则是1991 年回首性的文章中,道森和达吉( Sandra Dawson and Charlotte Dargie) 看到, 在过去十年关于新公共管理的讨论中,能够指出,尽管新公共管理最初是根据管理主义与理性选择而

3、得到概念上的定义的,但随后的辩论则包含了关于伦理、责任、民主、规制以及公共部门内在本质的讨论.这一变化重新证明了能够被定义为传统 公共 部门概念和公共部门价值的事物的切题性.我们能够将新公共管理的这些发展解读为是对其在 1990 年代后期发展并扩展为一个愈加鲜明的 公共 概念的一种明证 13.也就是讲,在整个 20 世纪 90 年代,在新公共管理问题的研究中发生了主题上的变化,学者们为这一概念增加了很多规范性的内容.这一点,在美国公共行政和公共管理学界表现得尤为明显.在某种意义上,突出了公共管理概念的规范性内容更可能反映出美国学术界的基本状况.由于,与其他国家相比,美国的人文社会科学在规范研究

4、方面显得更为成熟一些,而且学科间的交往途径也最为畅通,在这里背景下,公共管理也就自然而然地吸收了其别人文社会科学的研究成果,加强了公共管理概念的规范性内容. 就美国的情况来看,(公共行政评论在 1998年推出了一期名为 领导、民主与新公共管理 的特辑,根据 20 世纪 90 年代中期以来的研究状况,对新公共管理的概念作出了一系列新的讲明.在这期杂志中,特里( Larry D. Terry) 以为, 企业家模型已经遭到了怀疑,由于它的支持者没能针对民主责任这一难缠的问题提出有讲服力的观点.那些致力于民主理想的人对于公共企业家总是抱着一种怀疑,不相信他们能够或者愿意抛弃自私自利的行为而支持公共利益

5、( 无论怎样定义) .新管理主义者所倡导的公共企业家恰恰使这一问题变得恶化了,由于,蕴含在新管理主义之中的理论无法知足任何一种公共利益的观念.由于公共选择理论与组织经济学信奉方式方法论上的个人主义,又由于自利是这些理论的核心,因而有理由怀疑, 公共利益 与 公共善 的观念在这些理论中不会具有什么思想地位 因而,新管理主义版本的公共企业家需要得到检讨.在民主治理的层面上,由于烦人的责任问题,公共企业家对民主构成了一种严重的威胁 15.其实,还不仅仅仅是理论取向上存在着这些问题,而且,新管理主义就实践本身而言,也存在矛盾,并经常性地处于一种两难境地: 公共企业家肯定拥有的一种内在的自利、冒险与不循

6、常规的取向,为倡导解放和市场驱动式管理的人制造了一种窘境.一方面,这些品质是值得赞扬的,它们帮助公共企业家作出了创新和激进的变革.另一方面,这些品质又加深了很多美国人对官僚权利的忧虑.进而,这些忧虑又强化了这样一种观点,即我们需要对公共企业家作出更多而不是更少的限制,以保证他们对我们负责. 也就是讲,企业家模型内含着一个创新与责任的两难窘境,这使它在实践中往往会造成一些悖论性的后果,作为一种新的责任实现机制,它经常性地使民主责任的实现遭遇无法得到保障的后果. 应当成认,经历了工业革命后,国家与发生了分化,在这里前提下,在直接的意义上主要考虑的是管理上的问题,但是,在整个近代以来的社会中,民主任

7、何时候都被看做是一种上位价值.然而,新公共管理却呈现出了反民主的倾向,在回避对政治价值问题的关心照顾中用实际行动为民主掘墓.新公共管理固然在一个时期内大获成功,但遭到一些较为慎重的学者的怀疑,也是在情理之中的.林恩( Laurence E. Lynn,Jr. ) 就断定, 尽管被赞美者称作为一种新的范式,新公共管理却是一个昙花一现的主题,很可能由于很多原因此走向衰落: ( 1) 激发了这一概念的威斯敏斯特改革的最初形象最终将在政治更替中遭到毁坏,徒及学者们都将在公布新公共管理的蜕变或消亡中发现新的时机; ( 2) 随着跨越国家和部门的比拟研究的不断累积,各种改革之间的根本性差异将迅速地遮蔽其外

8、表上的共性;( 3) 新的 一词将被视作对生成中的研究形式或对象的一个不便的修饰语; ( 4) 政治论辩将需要一个新鲜的主题,以吸引人们对于新一波的改革观念的支持.我们中的很多人如今已经能够开场写新公共管理的验尸报告了 .尽管林恩以为新公共管理运动即将衰落,但他又成认,要彻底拒绝新公共管理的主张也是不切实际的,由于效率是公共行政永远也不能缺失的目的. 在这个意义上,学者们应当做的只能是重构新公共管理的内涵,尽可能地使其与民主的上位价值相一致.在这里问题上,道森和达吉也作出了一样的考虑, 传统上将公共领域视为其保存地的学者们发现它遭到了管理观念的入侵.我们能够将此解释为一个简单的选择: 要么批判

9、与拒绝( 新公共) 管理的观念,去寻找一些替代方案; 要么把它接纳为一个属于自个的概念,并寻求根据公共部门的语境来型塑与调节其含义.1990 年代后期的概念讨论表示清楚,很多评论者已经作出了后一种选择,这是由于,选择反对改良效率的立场就等于选择了工业革命期间毁坏机器的卢德派的立场,因此,也就失去了他们想要影响的群体的倾听 . 我们知道,当代民主是一种代表制民主,衡量一个国家能否民主的基本标准主要在于其政治系统能否具有代表性.因此,要使新公共管理与民主相一致,就意味着新公共管理也需要具有代表性.凯利( Rita Mae Kelly) 的设想是, 考虑到大多数公民-即便是作为产品与服务的消费者-很

10、少拥有怎样选择的足够信息与知识,即他们拥有 有限理性 ,公民们经常向同他们持有一样观点的领导者或代表求助,以在什么才是 最好的 决策的问题上得到指导.假如民选官员不能或不愿履行这一职能,反而在官僚机构或外包机构中拥有可能具体表现出他们观点的代表,那么,就能够成为一种可行的替代方案.在新公共管理构造之中,代表性官僚制与多元政治领导有助于消费者/公民接受这一观念,即关于一种特定政策及其执行的社会平衡已经得到了实现,公平正义也已经发生,尽管在特定情况下,特定消费者/公民可能并未得到好像他或她的邻居或敌人那样的同等对待 .因而, 在一个具有地理多样性的民主政体中,代表性官僚制能够提高新公共管理与传统等

11、级构造的效率与效能.它们有助于在政治侵入了执行的时候实现被理性选择理论家视为必不可少的社会平衡,可以以在选定情境中帮助管理者强调竞争性和真正的市场条件的缺乏 .在这里,通过对代表性官僚制的一种实用主义解释,凯利试图发现新公共管理与民主之间协调的方案. 考察美国 20 世纪 90 年代新公共管理运动的新进展,能够发现,由于诸多学者的共同努力,尤其是代表性官僚制的引入,新公共管理的概念被纳入了公共行政学的规范研究传统之中了,其甫一出现时的反公共行政内涵变得越来越稀薄了,或者讲,新公共管理的概念出现了公共行政化的趋势.在这种情况下,公共管理与公共行政概念的区别也就变得模糊了起来.比方,在进入新世纪后

12、出版的一本考察公共管理历史的著作中,林恩就以为, 公共管理是一个充满争议的概念,与其之前的 行政管理 ( ad-ministrative management) 一样,争取其作为一个学术与实践范式的永久地位的努力已经失败了 相反, 在行政与管理的概念之间,无法作出决定性的区分,尽管很多学者都试图作出这一区分.我还主张,公共管理并不仅限于 管理者所做之事 ,也不限于运作.因而,公共行政的历史-它包含了权威构造、 最佳实践 和制度化价值的出现与演化-同样也是公共管理的历史.换句话讲,本书中关于被某些人称为( 法国、德国、美国以及英国的) 旧公共行政的章节与那些讨论近年来的 NPM与管理主义的章节是

13、在同等程度上与公共管理有关的 尽管我在整本书中都被诱使而使用公共管理的概念,但这一用法无疑会激怒那样一些读者,他们往往以为公共行政的概念不仅仅是能够接受的而且是具有历史正当性和准确性的.当我以为语境需要的时候,我选择了公共行政的概念.而在两个概念都可能 适 合 的 地 方,我 则 使 用 了 公 共 管 理 的 概念 187.从林恩对他自个用词上的交代能够看出,在学术研究已经实现了公共管理概念的公共行政化之后,是没有必要在公共行政与公共管理两个概念之间作出区分的. 不仅如此,在这本覆盖了从古希腊与古中国直到 21 世纪的社会治理思想的著作中,林恩还对公共管理作了一种泛历史主义的解释,即以为人类

14、的社会治理史就是一部公共管理和公共行政的历史.在这本书中,林恩列举了历史上的 公共管理大事记 ,比方: 第一项,公元前 4 世纪,申不害的行政原则; 第二项,公元前 124 年,西汉创立 太学 ,以 教授公共服务的价值与观念 第三项,529 年,第一份查士丁尼法典颁布; 第四项,1154 -1189 年,英国普通法构成 188根据这一记录, 这一领域可能起源于古代中国 1929.林恩的泛历史主义解释在新公共管理概念的提出者胡德那里得到了回应,在1998 年出版的(国家的艺术这本书里,胡德花了大量笔墨来讨论诸如 父权主义: 儒家公共管理思想 、 古希腊合唱队 : 公共管理中的宿命论 等问题20,

15、同样把公共管理的历史向前推进了 2000 多年.固然为一种当代现象去寻找远古模型是西方近代以来的学者们的共同癖好,比方,早期的资产阶级学者在反封建的经过中为了证明民主的合理性和正当性,就在古希腊那里杜撰出了民主的典范.但是,在公共管理的问题上,采取如此泛历史主义的做法究竟有何意图,则是让人难以理解的.由于,这既不符合科学讲究事实的原则,也缺乏政治动机. 公共管理概念的公共行政化和泛历史主义解释都是 20 世纪 90 年代以来公共管理概念讨论中出现的新迹象,除此之外,胡德早期关于新公共管理的经典阐述也仍然拥有大批的支持者.事实上,到了 20世纪 90 年代后期,公共管理的概念已经变得与公共行政的

16、概念一样,具有了多元性和复杂性的内涵,关于它的反公共行政解释与公共行政化的解释也处于一种相对稳定的对峙之中.这表示清楚,在经历了早期新公共管理运动的冲击之后,公共行政学界中规范主义与实证主义的平衡得到了恢复,因此,公共管理的概念也被纳入了这种平衡之中,并能够在这种平衡中得到多元主义的解释.林恩就描绘叙述了关于公共管理概念的三种解释: 美国公共行政学的经典文献将管理视为公共行政官员裁量权利的依法负责行使.根据这种观点,公共管理是一种治理构造,是旨在使有能力行使人民意志的管理裁量权的一种符合宪法的、适当的正式化.相反,近来的文献则倾向于将公共管理视为一种技艺,即个体在行使管理职责时所展现出来的熟练

17、操作.在公共管理者负责任地实践其技艺-他们尊重宪法约束,并通常能够具体表现出出被广泛视为合法的与适当的( 而不是派性的或自私的) 价值-的意义上,公共管理又意味着更多: 一种宪政制度.作为一种制度,公共管理遵循 实践规则 ,是对行为的实际限制或指导,这保证了它在一个宪政政体中的合法性.因而,公共管理能够被恰当地理解为一种构造、技艺与制度:管理、管理者与负责任的实践. 其实,这里的三种解释都只是林恩的解释,或者讲是林恩所理解的解释,实际上,与公共行政的概念一样,公共管理的概念也已经进入了一个多元主义的时代,学者们若想对各种不同的解释进行通约进而整理出一种得到公认的公共管理概念,已经变得不可能了.

18、但是,关于公共管理的理论建构应当是有价值的,正如关于公共行政的理论建构也是有价值的一样,而这正是当下的公共管理研究所欠缺的. 在我们看来,人类社会已经进入了一个全新的发展阶段,关于人类社会治理新形式的探寻,也许能够在公共管理的概念下进行.假如讲公共管理与公共行政的概念有什么不同的话,恰恰是前者需要在人类社会治理的转型意义上来加以理解.因而,对公共管理进行全新理论建构是必要的,但是,这种理论建构是要走出既有的研究途径和思维形式的. 参 考 文 献 1Colin Duncan. The Evolution of Public Management: Con-cepts and Techniques

19、 for the 1990sM. London: The Ma-cmillan Press Ltd,1992. 2Donald F. Kettl. The Global Revolution in Public Manage-ment: Driving Themes,Missing LinksJ. Journal of Poli-cy Analysis and Management,1997,16( 3) : 446 - 462. 3Andrew Gray,Bill Jenkins. From Public Administration toPublic Management: Reasses

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25、99,1( 4) : 459 - 481. 14Ewan Ferlie,Lynn Ashburner,Louise Fitzgerald,AndrewPettigrew. The New Public Management in ActionM.Oxford: Oxford University Press,1996: 14 - 15. 15Larry D. Terry. Administrative Leadership,Neo-Manage-rialism,and the Public Management MovementJ. Pub-lic Administration Review,

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27、ion Review,1998,58( 3) : 201- 208. 18Laurence E. Lynn JR. Public Management: Old and NewM. Taylor Francis E-Library,2006. 19Laurence E . Lynn JR . Public Management : A ConciseHistory of the Field M / / Ewan Ferlie ,Laurence E .LynnJR . ,Christopher Pollitt . The Oxford Handbook ofPublic Management. Oxford: Oxford University Press,2007: 29. 20英胡德. 国家的艺术: 文化、修辞与公共管理M.