苏州政府环境信息公开与公众参与中的问题及对策,行政管理论文.docx

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1、苏州环境信息公开与公众参与中的问题及对策,行政管理论文当下，中国各地经济在迅猛发展的同时所带来的一系列环境问题已不容忽视。在建设 美丽中国 的理念下，各地也纷纷采取措施，运用法律手段、经济手段和技术手段等，将防治污染、保卫环境提上议事日程。与此同时，以信息公开为核心的信息化手段正悄然兴起，逐步成为信息社会一种全新的环境保卫手段，它旨在通过公开环境信息，引导公众介入环境保卫，利用公众舆论对环境污染制造者和环保部门施加压力，在公众介入和监督之下，改善本身环境行为，进而到达保卫环境的最终目的。 在 美丽中国 建设中，环境信息公开与公众介入的奉献理应得到充分发挥。 本文以苏州市为个案，通过对苏州市环境

2、信息公开与公众介入的现在状况展开调研，以(中国信息公开条例下文简称(条例、(环境信息公创办法试行下文简称(办法等法律法规为根据，并参考相关文献研究成果，分析当下环境信息公开和公众介入经过中存在的问题，并有针对性地提出进一步推进环境信息公开与公众介入的详细策略。 二、地方环境信息公开与公众介入经过中存在的问题 2008年(条例和(办法的出台，在法律层面上切实保障了中国公众的环境信息知情权，极大地规范了中国环境信息公开工作，更为中国环境保卫起到 保驾护航 的作用，可谓 公众有权 政企有责 。然而，(条例和(办法施行五年来，中国各地环境信息公开的实践与政策法规之间仍然有一定距离，还存在一些亟需解决的

3、问题。 一环境信息公开内容质量不高 从信息内容上看，公开的环境信息应具备准确性、完好性、客观性、有用性和及时性等。然而，调查发现，实际公开的环境信息内容质量不高，与法规要求和公众需求还有一定距离。 首先，环保部门主动公开的环境信息与(办法要求相去甚远。(办法幅，而对于存在问题的阐述却不到百字，草草带过，这种 报喜不报忧 的公开并不是真正的公开。(办法第二十五条规定，环境信息公开工作年度报告应当包括以下内容：环保部门主动公开环境信息的情况；环保部门依申请公开环境信息和不予公开环境信息的情况；因环境信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；环境信息公开工作存在的一些主要问题及改良情况；其他需要报告

4、的事项。 而苏州环保局2020年年度报告对于依申请公开、不予公开和行政复议等情况只字未提，作为年度报告，即便是没有发生以上这些情况，也理应将相关 事实 向公众公开。 二环境信息公开方式难以理解 从信息形式上看，公开的环境信息要以公众易于理解的方式呈现，如文字、图表、声像或几种方式的结合。实际上，对于普通公众而言，环保部门颁布的数据、报告等信息无不是深奥的化学符号、计量单位和各种难以理解的排放标准。 调查发现，环保部门颁布的环境监测信息大多 难懂费解 。例如，在苏州环保局网站公开的2020年第2季度苏州市国控企业污染源废气监测结果中，首条监测结果 苏州市江远热电有限责任公司，其 执行标准条件名称

5、 这一项内容为 /第二时段/2005年1月1日/燃煤锅炉/县内/2004年1月1日前环境影响报告书中已批复的脱硫机组以及西部非两控区燃用特低硫煤坑口电厂锅炉/Vdaf 20% ，一串专业术语和符号数字，还有 工况负荷80% 流量431333m3/h 折算浓度31.3mg/m3 标准限值200mg/m3 等项目名称，对于普通公众来讲无法清楚明晰理解，而项目内容又只是些民众毫无概念的符号和数字。又如，在2020年第2季度苏州市国控污水处理厂监测结果中，苏州市排水有限公司城东污水处理厂的 监测项目 为氰化物总氰化合物、挥发酚、色度、总汞、烷基汞、总镉等21项，这些化学名词实际上只要专业人士才能知道其

6、所代表的化学意义和危害程度。对于普通公众，这些符号和数字并无太大意义，公众真正想要了解的是哪种污染物排放到达多少会对人们生活、身体健康、工作产生什么影响和危害，危害程度又是多少，该怎样防护等信息。 细看(办法，它对环境信息公开的内容、范围、方式和责任等方面都作了相关规定， 横向 上花了功夫， 纵向 上却有所疏忽，在 添加解释性信息 方面竟无只言片字。正是由于没有法律法规的明文规定和要求，而信息加工又会导致工作量的增加，和企业往往只会公开这些 令人看不懂 的信息。在某种程度上讲，环境信息的公开和获取似乎成了专业人员的特权，对普通百姓而言却成为 贵族 信息。 三依申请公开多 例外 当前，中国环境信

7、息公开在、专家和社会公众的共同促进下已成效初现，越来越多的环境信息从 暗室 走向 前台 ，通过依申请公开，公众也已能够申请到一些一般性的环境信息，然而，很多大型的数据，尤其是企业环境信息，普通公众还难以接触。 公开是原则，不公开是例外 ，然而实际工作中， 例外 经常成为 不公开 的借口。 现有法律法规对于 不公开 情况没有作出详细的规定。例如，(条例仅在第十四条指出： 行政机关不得公开牵涉国家机密、商业机密、个人隐私的信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关以为不公开可能对公共利益造成重大影响的牵涉商业机密、个人隐私的信息，能够予以公开。 同样，(办法也仅在第二十条指出： 环保部门不得公开牵涉

8、国家机密、商业机密、个人隐私的环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门以为不公开可能对公共利益造成重大影响的牵涉商业机密、个人隐私的环境信息，能够予以公开。 并规定 环保部门对环境信息不能确定能否能够公开时，应当按照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定 。由此可见，(办法还授予了环保部门一定的自由裁量权。 对于 国家机密 ，有(中国保守国家机密法的详细规定可循，然而，对于 商业机密 以及 个人隐私 ，中国当前还没有构成清楚明晰系统的法律规范， 牵涉商业机密和个人隐私 又要去何方寻求根据呢？中国在(宪法和(反不正当竞争法等很多法律法规中对保卫商业机密和保卫个人隐私都只要

9、一些概括性的、间接的规定。凡碰到问题都要搜索各方 宝典 以求 凭据 ，不仅繁琐耗时，也容易出现纰漏以及 各执一词 公婆皆有理 的现象，缺乏信服力。 同时，(办法中关于企业强迫披露的环境信息范围较小、内容较少，多是宏观性的指导内容，也容易造成企业以商业机密为由而躲避相关法律法规，公民、法人和其他组织缺乏要求企业公开环境信息的法律基础。 由此可见，中国信息公开史上 里程碑式 的(条例和(办法对于 不公开 都是如此含糊其辞，难免有关部门、企业出于保密、避责、省事等原因，在环境信息公开的经过中，以 牵涉机密不予公开 为由拒绝公开，实为部分 偷懒 部门和企业在环境信息公开甚至政务信息公开这张 网 上开了

10、一个大口子，公开经过中的很多违法行为也就容易成为 漏网之鱼 。 四微博公众介入 微 网络时代，微博已成为信息公开和公众介入的重要渠道，它在信息传播方面的影响力超乎想像，很多部门都相继建立了自个的官方微博。然而，在实际工作中，环保微博的运行并不尽如人意。以 苏州环保宣教 微博为例，自2020年3月22日开通到2020年8月31日，共有48550个粉丝，共发布微博2094条。微博留言板自2020年9月17日到2020年8月31日近一年时间内仅有58条公众留言。 就数量而言， 苏州环保宣教 本身只公开部分微博，而微博发布数量又相对较少参见图1、图2、表1，更可见其每月发布数和每月天天平均发布数总体呈

11、下降趋势；就内容而言，微博内容比拟局限，多以空气质量和一些相关活动为主，近期几个月的微博甚至出现连续几天天天只发布空气质量的情况；就类型而言，微博多以纯文本为主，缺少图片和视频类型的信息，微博类型缺乏多样性；就交互性而言，经过对2020年6、7月份微博的统计参见表2，微博的转发量、珍藏量和评论量少，多数微博的评论量或转发量仅有12条甚至为0，公众关注度、介入度和互动度极低。【图1-2、表1】 五互动平台很被动 在环保网站的互动平台上，环境信息公开与公众介入是相辅相成的两个方面。以苏州市环保局网站为例，在网页较为夺目的地方设置了互动平台，包括局长信箱、网上投诉、在线咨询、举报 、制度保障、环保微

12、电影、环保公益论坛、环保微博、在线调查和民意征集等，可谓形式多样。然而，笔者对这些公众介入途径进行亲身体验后发现了如下问题： 第一，介入途径布局重叠，互动栏目形同虚设。在网页互动平台板块下，公众介入途径布局重复，且有的无法链接，点击 网上投诉 和 在线咨询 却链接到同一个地址，用户体验感觉混乱，公众介入的积极性会倍受打击。除此之外，向公众宣传环保的 环保微电影 栏目，似乎只是一个摆设，其内容不仅数量少，而且更新非常不及时，因而点击量和公众的影响力也是微缺乏道的。有着一样 闲置命运 的还有 环保公益论坛 ，论坛内容多为几年前更新，本该互动活泼踊跃的平台却在 无意 中被冻结。 第二，网上回复形式化

13、，问题处理效率低。选取2020年7月18日至2020年8月18日这一时间段内苏州环保局网站 网上投诉 栏目的公众来信及回复进行调查后发现，在这一个月内，共有40条公众来信，包括6条咨询、4条建议和30条投诉。从环保部门回复来看，固然回复率是100%，但回复内容形式化严重，40条信息回复中有23条即57.5%都是 根据(信访条例属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题 的原则，将反响的问题转至下属县市环保部门处理 这一形式化的内容。公众对于环保部门回复的总体满意率为72.5%，但实际问题的处理还不能令人满意。笔者在2020年8月15日阅读苏州环保局网站时，发现网页上农历时间存

14、在错误，就通过 在线咨询 向苏州环保局提出更正建议，固然网站在第二天及时回复 已责成相关部门及时整改 ，但至今网页上的农历错误仍然没有得到更正。可见，环保部门对于互动平台建设没有引起足够的重视，网上回复有敷衍之嫌，实际处理问题被动，有时仅仅停留在口头文字层面，详细落实效果不能知足公众需求。 三、推进环境信息公开与公众介入的策略 一树立 面向使用 的信息公开理念 环境信息公开的目的是为了使用，为了实现信息价值的最大化，假如公开的环境信息仅仅仅是为了公开，而不考虑能否对公众有用，能否容易为公众所用，那么，信息公开就失去了原有的意义。自(条例和(办法公布以来，环境信息多是 面向发布 而公开，进而出现

15、公开的信息不是公众需要的信息，而公众需要的信息却没有公开，或是公开的信息令公众难以理解和利用等现象。因而，环境信息公开应树立 面向使用 的理念，让日积月累产生的海量信息成为流动的资源，能够且容易为普通公众所利用，为社会创造更多的价值。 二细化环境信息公开法规 第一，细化 不公开 情况。综合分析中国的(宪法(保密法(反不正当竞争法，以及美国(信息自由法等法律中关于 国家机密 商业机密 个人隐私 等需要保密事项的规定，结合中国国情，建议细化(办法中提及的 不公开 情况。 第二，增加 解释 要求。环境信息法规应增加有关 解释性信息 的规定，明文要求和企业主动公开的环境信息中除了原生的数据，还应附上有

16、关符号、计量单位、数字、专业术语、专业标准等内容的解释性、注释性讲明，以便普通公众能够明了。 第三，明确 环境信息 定义。(办法将环境信息的范围局限在 环保部门 把握的信息中，不利于全国环境信息的公开，建议参考(中国环境保卫法中的相关规定，修改(办法中 环境信息 的定义，要求除环保部门外，海洋、土地、矿产、林业、水利等行政主管部门和公安、交通、铁道、民航管理部门等其他部门也应按要求公开其在履行本部门职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的环境信息。 三提升环境信息公开质量 信息质量对信息公开的效果具有决定性的影响。因而，首先要求环保部门在各种媒体上公开的环境信息应该涵盖(办法要求的应主动公

17、开的所有内容和种类，并且通过各方气力促进企业主动公开其环境信息，监督污染严重的企业并及时公开企业名单，强迫其公开环境信息。其次，部门能够任命专门人员负责对环境信息进行加工和解释，提供更多普通民众真正想知道的背景信息、附加信息、解释信息，做到普通百姓能看到、能看懂、能记住、能应对，实现 人性化 公开。再次，环保部门应加强与其他部门的沟通协作，建立一定的发布机制，将分散的环境信息汇总到环保部门统一及时发布。 环保部门还能够考虑开发一个覆盖所有公开的环境信息和环保档案的数据库及面向公众的在线查询系统。苏州环保局网站上公开的信息，除了政策法规类、标准规范类信息，其余信息在网上留存期限仅为一年，假如要查

18、询 过期 信息，只能到市现行文件查阅中心查阅，即使查询的不是 过期 信息，在网站上一页一页、一条一条地翻看也是极为不便的。同时，环保信息公开制度规定，本机关政务信息生成后的时间超出档案法律、法规规定的档案移交年限的，公民、法人和其他组织应当到相应的档案馆查找有关政务信息。 有关文件向档案馆移交是应该的，但这并不代表环保部门就能够将 归档 了的环境信息的查询利用责任完全转移给档案馆，环保部门能够建立环境信息公开的在线查询系统，实现和档案馆之间的链接和信息分享。 四拓展环境信息公开渠道 环境信息除了通过环保网站进行公开之外，环保部门还应充分拓展环境信息公开的渠道，主动加强与媒体的联络，发挥媒体聚合

19、、加工和监督的作用。 伴随着移动服务的发展, 个性化 服务方兴未艾，人们随身携带着手机、平板电脑等各种移动客户端，部门能够开发与环境信息公开相应的APP应用进行信息发布、咨询推送、网上办公、互动咨询等业务工作。同时，应加强环保官方微博的建设。作为社交媒体，微博上活泼踊跃着大量老中青群体，分布着名人明星、意见领袖、平民百姓等不同社会角色的用户，并且具有即时、交互、传播快的特点。环保部门应充分利用好微博的 优势 ，及时发布环境信息，开展环保宣传教育，调动公众介入监督。 五完善公众介入互动机制 公众介入既是公众获取环境信息知情权的形式，也是促进环境信息公开的方式。因而，环保网站的互动平台建设对于健全

20、公众介入机制和完善信息公开制度至关重要。环保部门应加强环保网站互动平台建设，以用户为中心，根据用户获取和使用信息的习惯来组织环境信息，合理设计和布局公众介入互动栏目，做到设计规范化。同时，对于互动栏目的运行管理要做到责任化。无论是微博信息的发布，还是申请公开、咨询投诉等的处理，都要有专门的信息收集、加工、发布，以及处理申请、咨询投诉等管理团队，分工明确，责任到人。应建立监督机制，对介入互动的各个环节进行监督，实现互动平台的有效运转。 以下为参考文献： 1周军, 李霞, 寸志清，等. 我们国家环境保卫信息公开及公众介入综述和分析J. 环境与可持续发展, 2018(6). 2张建彬. 信息公开的信息质量研究J. 情报理论与实践, 2020(11). 3国家环保总局. 环境信息公创办法试行EB/OL.(2007-04-11)2020-08-17. 4苏州市环境保卫局. 2020年苏州市环保局政务公开工作总结EB/OL. (2020-03-15)2020-08-17. 5苏州市环境保卫局. 2020年苏州市国控重点污染源第二季度监督性监测数据EB/OL.