澳门特区一般监督制度的特点、功效及启示,司法制度论文.docx

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1、澳门特区一般监督制度的特点、功效及启示,司法制度论文随着司法改革的不断深切进入，建立起一套符合中国国情的权利运行监督体系是法治中国的重要目的。因而，作为我们国家权利监督制约体系重要组成部分的检察机关一般监督制度的重构问题被摆上重要日程。澳门特区法律制度源于葡萄牙，明显带有大陆法系的特点，与中国内地有一定的类似性，其具有一般监督性质的行政申述制度，对于内地检察机关重构一般监督制度具有重要的借鉴意义。 一、澳门特区廉政公署的一般监督制度 澳门特区根本没有一般监督的概念，澳门特区廉政公署则承当了类似于内地反贪局对国家机关工作人员职务廉洁性的监督权，并有所扩展。但在实践中，属于一般监督性质的监督工作却

2、大量存在，主要指澳门特区行政申述制度。 ( 一) 澳门特区行政申述的工作机构及职能 在澳门特区，履行一般监督权职责的行政申述监督是由澳门特区廉政公署下设的行政申述局来行使的。廉政公署根据(澳门十分行政区基本法的规定设立，是一个独立的工作机构，它在职务上和活动中即不附属于其他司法当局也不附属于行政机构，廉政专员直接向十分行政区长官负责。其职能除了打击公务人员贪污外，另外一个重要的职能是接受行政申述、开展行政监督，保障市民的基本权利不受行政当局或机关的不法行为损害。根据澳门特区(廉政公署部门的组织及运作关于廉政公署组织架构的规定，廉政公署部门包括廉政专员办公室、反贪局和行政申述局，华而不实， 行政

3、申述局负责分析及处理行政申述，研究及建议发出劝喻，旨在简化行政程序及改善公共部门运作，以及研究及分析有利于预防及遏止行政违法、贪污及由公务员作出的欺诈行为的措施。 根据(廉政公署部门的组织及运作行政法规的规定，行政申述局下设调查三厅和审查厅两个部门。调查三厅主要负责接受投诉，纠正违法或行政失当的行为，就违法或行政失当的行为提出劝喻，以及促请有权限实体为查清违法行为迹象提起必要的纪律程序并跟进有关程序的进行。审查厅则负责研究行政程序及公共部门的运作，对法例或制度的缺点提出劝喻或建议，研究预防及遏止公务人员贪污及欺诈行为的措施，处理财产申报工作，以及就保卫人的权利、自由、保障或正当利益的规范之合法

4、性作出研究，以促进公共部门优化行政程序、提高行政效率和落实依法行政。值得一提的是，行政申述局局长一职由助理专员当然担任，当前该职位由澳门特区检察院派出的检察官担任。可见，澳门特区廉政公署的行政申述工作在工作性质上与检察院有着密切的联络。 ( 二) 澳门特区行政申述监督的工作方式方法 1 受理申述。利害关系人能够直接向廉政公署投诉或举报，无需经过任何机关或团体转送。廉政公署接到案件后会对涉案内容进行分析，以为不属于行政申述案件的，会向有关部门移交或向投诉人作出澄清及提供协助; 以为属于行政申述案件的，根据案件性质采取多元化的手段处理。一是 非正式参与 。廉政公署即时与被投诉的部门对话( 包括 沟

5、通或召开非正式会议) ，指出其存在的问题，纠正其相关做法，进而促使争议迅速解决及节省大量公共资源。二是 转介投诉 。市民投诉的问题假如应先由被投诉部门处理，廉署会在征得投诉人同意的前提下，将问题转送相关部门处理，并主动跟进监督。除此之外，廉政公署还会 主动参与 ，即廉政公署通过各种信息渠道发现有违法、不公平或不合理等问题，会立即与相关部门联络沟通，谋求在最短时间内作出妥善解决。 2 立案调查。廉政公署根据市民的投诉或举报展开调查，可以以主动调查在其职权范围内的违法或行政失当之事宜，通过不同形式的参与，以纠正违法或失当行为。任何法人或自然人，均有义务在不影响其权利及正当利益的前提下与廉政公署合作

6、。在进行调查时，廉政公署有权向被调查的行政当局、公共机构及自治机关采取任何合法的调查措施，包括以资讯途径索取有关资料、自由进入其办公楼内的任何地方、听取有关人员的陈述等。 3 发出建议或劝喻。廉政公署根据调查结论，如以为行政机关或行政人员的行为有违法或不当之处，能够向有关部门提出建议或劝喻，建议行政机关撤销不当的行政行为、对申述人给予补偿及对某些官员给予行政处分等。廉政公署在处理案件经过中发现法律法规本身存在缺陷，有权提出改革性的建议或劝喻，既能够向行政长官提出，可以以向有关部门提出。但属立法会立法权限的法规，则透过制作报告书向行政长官表示清楚立场。 4 公开调查报告。廉政公署能够根据公共利益

7、或宣传教育的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查结论公开。对行政当局的运作审查报告或法律法规的制度审查报告，廉署会议年度工作报告或适当途径予以公开。 5 制度审查。澳门特区法律亦赋予了廉署对法规审查的职权，包括两个方面。一是法律制度方面的审查。针对法律制度在施行中存在的问题，尤其是市民投诉较多的方面，廉署听取有关部门、机构和人士的意见，提出解决问题的方案。二是行政运作制度方面的审查。廉署通过实地了解，听取各方面意见，找到改善公共服务的有效方案。 二、澳门特区一般监督制度的主要特点 ( 一) 权威性 澳门廉政公署是根据澳门十分行政区具有宪法性质的法律(基本法的规定设立的，其行政

8、申述职能天经地义同样具有十分行政区宪法性法律地位。根据宪法创立，是内地检察机关一般监督制度和澳门行政申述制度异于其他行政监察制度最显着的特征，也有着无可比较的优越性。根据宪法设立的能够在很大程度上免受立法的影响，而根据其他法律设立的则可能遭到一般法律修订的影响。 ( 二) 独立性 (基本法赋予了廉政公署工作独立性。根据法律规定，澳门廉政公署的行政申述工作具有独立性及程序自主性。廉署能够主动展开调查，无须得到任何机关的同意，也无须通知任何机关。廉署开展的调查程序独立于一切法定的行政申述途径及司法争讼途径，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定所限制。 ( 三) 程序性 澳门廉署针对行政机关的违

9、法行政行为发出建议或劝喻，本身并没有撤销或变更行政机关作出的决定的权利，其监督效能的实现必须得到有关行政部门确实认方可，这也是防备监督权滥用的必要的手段。其具备的是启动某种程序的权利，因而，权利的性质具有程序性。 ( 四) 超然性 澳门的行政申述制度延续了葡萄牙行政申述制度的特色，根据(基本法的受权，作为行政权以外的一种监督权，对的工作进行监察。澳门廉政专员也仅由行政长官提名向其负责，独立工作。进而澳门行政申述工作愈加具有公信力。 ( 五) 广泛性 澳门行政申述制度除却对公民个人遵守法律情况进行监督外，监督内容也特别丰富，既有对机关及其公务人员不法行为的监督，也有对法律制度规范和行政程序的审查

10、监督。 三、澳门特区一般监督制度的成效与启示 ( 一) 重构一般监督制度是建立权利制约体系的必然选择 权利制约是当代民主政治的核心内容。正是基于这一民主政治的基本考量，澳门特区行政申述制度应运而生。 廉政公署作为独立于行政权外的实体对行政机关及工作人员的行为进行监督，以此促进依法行政，维护公民合法权益。我们国家实行的是人民代表大会下的 一府两院 政权组织形式。在人民代表大会下，和最高人民法院分别行使行政权和司法权，接受人民代表大会监督，但人民代表大会的作为国家最高权利机关，其监督不可能事无巨细，必然只能是宏观上的监督，难以对纷繁复杂的行政行为进行监督。于是，国家设立专门监督机关 检察机关，并由

11、宪法赋予法律监督职能，监督国家宪法、法律在全国范围内能否得到统一、有效的执行和遵守。而法律监督的核心工作则是一般监督。正如苏联学者列别金斯基所言: 在监督法制方面的检察工作的实现，大部分要通过一般监督的方式方法，一般监督是检察工作最重要的部分之一。 因而，重构一般监督是我们国家权利制约体系建立的必然选择。 ( 二) 职务犯罪侦查权是一般监督制度实现的重要保证 实践表示清楚，廉政公署的行政监督工作并不特别令人满意，究其主要原因是没有强有力的后续保障手段，监督缺乏必要的刚性。近年来，内地固然尚没有一般监督的详细规定，但检察机关在实际工作中也有一些相关做法，如发出要求改正的检察建议或发出纠正违法通知

12、书。实践中，这些做法都获得了很好的效果，被监督者基本都能根据要求整改本身的行政执法行为，进而也防止了一般违法行为向犯罪行为的转化，起到了有效预防职务犯罪的良好效果，不能不讲与作为强大后盾的检察机关职务犯罪侦查权不无关系。因而，能够讲，一般监督权与职务犯罪侦查权相辅相成，检察机关没有一般监督，包括职务犯罪侦查权在内的各项法律监督权成为无本之木、无水之源; 没有职务犯罪侦查权，一般监督职能也不能起到良好的效果。从这个层面上讲，重构检察机关的一般监督权已成为完善检察制度的当务之急。 ( 三) 一般监督制度以不妨害行政权为原则 开展一般监督工作必须把握好监督权与行政权的界线。假如把握不好这个度，就可能

13、干预被监督机关的正常工作，极易将应由组织监察、行政监督部门监督办理的案件自行查办，出现越俎代庖现象。在前苏联和我们国家的一般监督实践中，就出现过到底是 监督纠正违法 还是 违法干预行政 的争议。如，前苏联诺沃西比尔省检察长认真地检查了集体农庄的 干草堆的大小能否规定得恰当。 又如，我们国家建国初期开展一般监督时，也曾出现过，某市把一些国营商店螃蟹跑掉，韭菜烂掉和工厂环境差等问题也当作 一般监督 案件查处的情况。在澳门，廉政公署的行政申述权作为独立于行政权之外的一种权利，严格坚持履行的界线，绝不妄加干预行政机关的正常工作秩序。廉署每年将大量本应由行政机关决定的投诉事项转交有关部门处理，也无权撤销和直接改变行政机关的行政行为，反而容易被监督对象所接受，获得了不错的效果。由此表示清楚，一般监督要想摆脱人们的质疑，重塑监督权威，就要严格把握监督权与行政权的区分界线。