国家审计与政府绩效管理_江苏省审计学会课题组.docx

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1、 国家审计与政府绩效管理 $ 江苏省审计学会课题组 摘要】审计机关作为政府的职能部门，有义务也有责任对推进政府绩效管理作出贡献。本文在导入政 府绩效管理的相关表述，强调国家审计介入政府绩效管理的意义后，从国家审计是加强和改进政府绩效管 理的重要力量以及政府绩效管理为国家审计提供了深入发展的平台两个方面分析了国家审计与政府绩效 管理的关系，并结合现有经验，特别是江苏推进绩效审计的实践，阐述了国家审计推进政府绩效管理的主 要途径，并提出国家审计进 _步推进政府绩效管理需解决的主要问题。 【关键词】 国家审计政府绩效管理 绩效审计 20 世纪 80 年代以来，在迎接经济全球化和信息化的挑战中，民众监

2、督意识和政府成本意识逐渐増强， 在此背景下，西方各国掀起了一场以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效管理运动，绩效管理在政府部 门中得到广泛研究和运用。我国的政府绩效管理实践发軔于 20 世纪 80 年代开展的政府目标管理。到 20 世纪 90 年代初，我国许多地方政府结合当地实际，引入现代绩效管理的理念、方法和技术，开始了政府 绩效管理的实质性启动。但就建立科学的政府绩效管理制度而言，仍然存在着价值导向不够清晰、评价主 体有欠整合、评价指标体系不够科学、绩效信息不够透明、评价方法不够专业、评价结果运用不佳等问题。 而且，由于行政机关数量庞大、组织大小不一、业务差异性大，很难建立一个统一规范的绩

3、效管理体系。 因此，厘清政府绩效管理的内涵，探索国家审计与政府绩效管理的关系，对于深入推进政府绩效管理，充 分发挥国家审计的作用，具有重要的意义。对于政府绩效管理，中国行政管理学会给出了一个较为系统的 表述，认为政府绩效管理是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可 能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改 善和提高。显然，这是一个结果导向的定义，更加侧重于绩 效评价。在实践中，尽管政府绩效评价是政府绩效管理的核心内容，但是，政府绩效管理应该包括绩效目 标的确定、战略的选择、具体的实施和最终报告的形成与反馈等全过程的管理。在此基础上，将政府绩效 管理分为两个方面：一

4、是对政府提供公共服务和进行社会管理的绩效管理；二是对政府在行使职能过程中 的绩效管理。审计机关作为国家治理结构的有机组成部分和政府机关的组成部门，有义务也有责任对政府 绩效管理作出贡献。以合规审计为基础向绩效审计的延伸，可以充分发挥国家审计 “ 免疫系统 ” 功能，进 而推动政府绩效管理的深化和发展。 一、国家审计与政府绩效管理的关系 不断深化和发展的国家审计能够加强和改进政府绩效管理，而政府绩效管理的深入开展为国家审计提 供了进一步发展的平台。因此，国家审计与政府绩效管理之间存在相辅相成、互相促进的关系。 (_)国家审计是加强和改进政府绩效管理的重要力量 政府管理存在政府尽责和政府绩效两方面

5、的诉求。过去，我国的行政体制改革一直围绕如何使政府尽 责展开，在进行市场化改革后，政府职责的重点之一就是财政资金的合理使用，这就将国家审计放在极其 重要的位置。建立审计监督制度，一方面，能够实现对财政资金的有效监管，防止违纪违规现象的发生； 另一方面，通过审计，发现违纪违规问题，探寻制度漏洞，提出改进意见。审计监督是经常性、连贯性的， *课题负责人：金海江，课题组成员：单建宁、崔伦刚、陈希晖、黄溶冰、马轶群，执笔人：崔伦刚、马轶群，邮政编码： 210009，电子信箱 : 。 本文系中国审计学会与江苏省审计学会合作研宄课题 “ 国家审计与绩效管理 ” 的阶段性研宄成果。 41 而不是等到问题出现

6、后 才进行审计检查，从而在国家审计的基础上完善政府的责任。当政府尽责成为一个 基础性前提后，政府绩效管理才能够深入发展。 公共受托责任强调了绩效审计在政府绩效管理中的基础性作用。开展政府绩效管理是政府向公众负责 的表现，是公共受托责任的必然要求，政府通过税收、公共投资等方式筹集公共资金、配置公共资源，这 些公共资金和公共资源，理论上来说，是全社会公众所有。作为所有人，人们对公共资金及公共资源的使 用，既拥有知情权，又要求其提高绩效水平。作为代理人，政府需要正确、合理使用这些公共资金及公共 资源，并有进一步提高其 使用的经济性效益性、和效果性的责任。受到相关制度和法律的约束，政府履行 职责时，能

7、够确保对公共资金及公共资源使用的合规合法性，但是，对绩效的考虑缺乏外部监督就会失去 客观公正性。由此，公共受托责任会产生如何提高绩效的问题，国家审计开展的绩效审计便应运而生。绩 效审计让政府的公共受托责任得到更好的履行。 国家审计通过直接参与政府的绩效管理，推动政府管理绩效的提高。一方面，合规性审计的审计结果 确保了政府绩效管理基础信息的真实性和合规性，政府部门在此基础上，采用相应的方式方法，对行使职 能过程中的绩效以及提供公 共服务和进行社会管理的绩效进行管理。另一方面，政府部门可以直接对自身 的绩效管理进行评价，然后，由国家审计对绩效评价结果再进行审计，以保证评价的真实客观，即起到鉴 证作

8、用；或可以是政府部门不对自身的绩效管理进行评价，由国家审计对政府的职责履行进行绩效审计， 发现不足并提出改进意见，在这种情况中，政府绩效管理是过程控制式的，结果是否有绩效由国家审计 评判。 我国部分己经开展了政府绩效管理的地区，国家审计没有直接参与，而是间接参与。国家审计作为外 部评价主体可以为政府绩效管理提供服务，起到一种辅助作用，审计机关 开展的绩效审计和其他类型审计 是政府绩效管理的有效补充。在政府进行绩效管理的同时，国家审计也在积极地推进绩效审计，在绩效审 计过程中，积累的绩效评价方法、评价指标和评价结果等可以为政府绩效管理提供非常有用的借鉴和补充， 而绩效审计结果又可以直接成为以结果

9、为导向的政府绩效管理的依据。 (二）政府绩效管理为国家审计提供了深入发展的平台 作为一种制度安排，国家审计具有内生性的威慑作用，政府绩效管理不仅要求国家审计能够揭露问题， 更要其对这些问题进行深层次分析、揭示和反映，充分发挥国家审计的 “ 免疫系统 ” 功能，推动经济社会 全面协调可持续发展。在政府绩效管理中，国家审计发挥 “ 免疫系统 ” 功能可以同时实现批判性和建设性 作用，两者是相辅相成的关系。国家审计发挥批判性作用主要通过对政府提供的绩效信息的真实性、可靠 性的鉴证和绩效审计的方式实现。而发挥建设性作用主要通过根据对政府绩效信息的鉴证所发现的问题， 提出提高绩效信息质量和健全责任机制的

10、建议，以及根据开展绩效审计所发现的各种现存的和潜在的绩效 问题，提出改进绩效管理的建议这两种方式实现 。 新公共管理为绩效审计所创造的政治环境从根本上说是一种政治需求，一种对绩效审计结果的需求。 正是国家、政府和社会民众对政府绩效的高度关注产生了绩效评价的政治需求，导致了政府绩效管理对国 家审计的客观需求。具体到国家绩效审计实务中，政府绩效管理能够影响到其开展的每个环节。 在年度审计项目计划阶段。审计部门总结以往年度政府绩效存在的主要问题，关注社会反映较大的有 关政府绩效的方面，将政府绩效等内容纳入到年度审计项目计划，要确保这些方面给予充分的审计资源。 在项目实施计划阶段。按照年度审计项目计划

11、关注的政府绩效 问题，对应政府绩效内容，有针对性地制定 项目计划。在具体审计实施阶段，依据相关政策和实践经验确定政府绩效内容，确定合理的评价方法，进 行真实性、合规性、经济性、效益性和效果性多层次多角度的审计。在审计终结时要围绕审计实施开展的 审计内容，根据充分且适当的审计证据，出具有关的审计报告、审计决定等文书。这些文书中，政府绩效 评价应占据一定篇幅，要根据评价提出针对性的审计意见与整改意见。在审计结果对外公告阶段，审计人 员要充分利用审计结果公告制度来达到强化公众及政府对绩效的关注，増强政府改进绩效的动力。在这个 过 程中，会涉及到审计监督与社会公众监督、媒体监督的衔接交融，正确引导舆论

12、也是审计部门的一项工 作内容。在后续跟踪阶段。根据前期审计实施情况以及审计决定、审计报告、审计结果公告的有关文书内 容，对微观层面的执行不到位等项目问题及时跟踪，要求及时整改；对宏观层面的体系不完善、制度不完 42 善等问题则要进行长期跟踪，并在宏观层面提出绩效建议。 二、国家审计推进政府绩效管理的主要途径 江苏省连续 3 年推进绩效审计工作，取得了较多成绩，本文结合江苏省审计实践，认为国家审计推进 政府绩效管理的途径主要有以下四种： (_)完善政府绩效管理及国家审计开展绩效审计的相关制度和法规 英国 1983 年制定的国家审计法，授权审计长检查任何部门使用资源的绩效情况。美国于 1993 年

13、 颁布了政府绩效与结果法，规定 “ 每个机构应提交年度绩效规划和报告 ” 财政预算要与政府部门绩效 挂钩。而我国审计法也专门提到对财政资金效益的审计。在审计署发布的 “ 十二五 ” 审计工作发展 规划中，明确提出要全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活 动的经济性、效率性和效果性，促进建设 资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度， 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。这就从法律和制度上保证国家审计在政府绩 效管理中的作用。在我国地方审计机关，最早制定专门的法规并开始实施的是深圳市，早在 2001 年 2 月 深圳市三届人大常

14、委会五次会议就通过了深圳经济特区审计监督条例，其中明确规定审计机关要加强 对本级部门财政资金使用情况的绩效审计工作。江苏省于 2011 年 6 月发布了江苏省人民政府部门绩效 管理办法（试行），其中在过程监管中明确提出了机构编制、监察、审计等监督 部门要强化职能监督、 效能监督和审计监督，省绩效管理领导小组办公室要加强协调和督查，将过程监督的结果纳入绩效评估 体系。 (二） 在政府绩效管理中应用国家审计成果 目前，我国己有部分地区在推进和深化政府绩效管理，尽管在推进政府绩效管理时所采取的方式和依 赖的路径有所不同，但总体目标是一致的，即通过对政府组成部门和人员的绩效考核，实现政府绩效的提 高。

15、如前所述，一方面，对政府部门的绩效审计和其他审计结果可以在政府绩效管理中作为评价部门绩效 的重要依据，对领导干部的经济责任审计可以作为评价相关部门和其主要负责人 绩效的依据；另一方面， 绩效审计提出的建议可以帮助政府及其部门改进绩效管理，促进绩效水平的提高。以江苏省南通市为例， 南通市是原国家人事部确定的政府绩效评估全国唯一的地级市联系点，自 2001 年以来，从落实科学发展 观、树立正确政绩观的要求出发，全面实施绩效战略，构建起以提高绩效为核心的 “ 目标化决策、责任化 执行、制度化考核监督和导向化激励 ” 的体系。逐步探索建立了包括目标责任制管理、机关作风建设、综 合评议在内的绩效考评机制

16、，被各级领导和有关方面誉为 “ 南通模式 ” 在 “ 南通模式 ” 中，审计机关虽 然未被纳入政府绩效 管理的成员单位，但是，在每个年度对全市机关的绩效考评中，都会抽调审计人员作 为考评小组成员参加考评，审计工作查处的在资金使用上违纪违规问题以及绩效问题都会成为评分评价的 重要依据。 (三） 制定和完善政府绩效评估的指标体系 2002 年，美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，为五个跨部门 的政府职能开发了统一的评价指标或称 “ 通用衡量标准 ” 国内不少部门也制定了相关的绩效评价体系， 但这些体系更多的是从内部管理角度建立，而国家审计经过多年的审计实践，能够从外

17、部监督的角度进行 绩效评价 ，构建评价体系，这可以更好地为完善政府绩效评价体系提供借鉴。 (四） 开展绩效审计，促进不断完善方式方法和评价整改 通过绩效审计，可以促进公共资源得到合理运用。绩效审计的根本目标在于促进被审计单位履行职责、 完善服务、改善管理、提高效率。审计署从宏观层面推进，各地在具体实施中，绩效审计，在审计工作发 展规划要求到 2012 年所有审计项目都要开展绩效审计。绩效审计的有效开展正是国家审计在政府绩效管 理中发挥作用的体现。鉴于我国绩效审计起步较晚，且完善的过程应该是随着审计实践的发展而逐步深入 的，为了适应政府绩效管理，绩效审计必须不断完善方式与方法。绩效的评价和整改是

18、审计工作的重点， 如果只评价不整改就丧失了审计的意义，而整改不到位也不利于政府绩效管理的进一步提高。在江苏省某 市开展的市区饮用水水源地安全保护绩效审计中，审计组对审计项目进行了全面的绩效评价，发现了饮用 43 水源原水水质长期达不到 II 类、 E 河取水口搬迁工程效益低下等五个方面问题，并对问题的产生原因进行 分析，有针对性地提出了健全体制、完善机制、合理调水等七条建议。审计结果引起了市委、市人 大、市 政府的高度关注，为了落实整改工作，相关部门出台了多项地方性法规和管理制度（办法）。 三、国家审计在推动政府绩效管理中发挥更大作用需解决的主要问题 (_)明确国家审计在政府绩效管理中的地位

19、国家审计既是政府绩效管理的重要组成部分也是其重要的推动力量。因此，要转变审计工作观念，不 能简单地认为审计工作就是查错纠弊，国家审计更应从绩效角度对政府管理提供帮助，充分发挥 “ 免疫系 统 ” 功能。国家审计在政府绩效管理活动中具有功能特性专门化、人员专业性等优势，应借鉴发达国家的 成熟经验，赋予国家审计机关在政府绩效管理体系中应有地位。要加强绩效审计与政府绩效管理的融合， 尤其是要加强绩效审计与政府绩效管理体系的融合，提高政府绩效管理及国家审计的效率和效果，推进政 府绩效管理。要深化绩效审计技术保障，由单纯的微观审计转变为微观审计与宏观审计相结合；由事后审 计转变为事前、事中、事后相结合；

20、坚持调查与分析相结合、定量与定性相结合、静态分析与动态分析相 结合。要増强政府绩效评估系统的开放性，通过建立绩效信息系统，导入包括审计结果公告在内的各种政 府绩效信息，借助媒体和社会舆论的影响，増强 促进国家审计与政府绩效管理的工作效果。 (二） 明确绩效审计内容，提高绩效审计质量 一般来说，审计质量具体体现为审计工作质量和审计产品质量。审计工作质量是实质性内容，审计产 品质量是审计工作质量的载体和最终成果。高质量的审计是审计工作和产品的完美结合，信息阅读和使用 者通过阅读审计报告了解绩效信息，理解审计过程的质量保证，増加审计信息的价值；而审计质量不高可 能是执业不当，工作或报告编制环节出现问

21、题，导致信息阅读困难或造成误解，这不但不会増加信息的价 值，甚至会产生审计失败的风险。可见，当国家审计参与政府绩 效管理，或为政府绩效管理提供借鉴时， 保证和提高国家审计质量是非常重要的。国家审计要立足政府绩效管理考核内容，合理安排年度审计项目。 每年结合部门预算执行审计，对部门绩效目标完成情况进行检查，并对结果进行评价；结合领导干部经济 责任审计、重点专项资金审计、固定资产投资审计等工作，对所涉及部门完成某项或几项绩效目标任务情 况作出评价。 (三） 促进完善政府绩效评价体系，加强对绩效的追踪问责制度 绩效评价体系的建立和评价结果的应用是开展政府绩效管理的难点所在。由于政府各部门分工、职责

22、和工作特点不尽相同，导致绩 效评价的内容也千差万别。如何建立较为适用，同时又较为完善的评价体系， 一直以来是人们关注的重点。而国家审计己开展多年的绩效审计，对各部门的情况较为熟悉，其建立的评 价体系相对来说也较为完善和适用，可以为建立政府绩效管理的评价体系提供帮助。另外，国家审计有一 整套严格并运作有效的审计程序，能够促进审计结果得到合理的应用，政府绩效管理的评价结果运用可以 借鉴国家审计的方法。 (四） 实现绩效导向差异的一致性，推进加强公众监督 政府部门在加快推进绩效改革中往往是以结果为导向，国家审计开展的绩效审计则多是以问题为导 向。如何使两者相一致，对于推进政府绩效管理也极为重要。结果

23、导向下，政府部门可能无法发现绩效管 理过程中存在的问题，因为在政府绩效管理过程虽然可能存在较大问题，但由于结果是有绩效的而使问题 隐患得不到及时处理。而国家审计是以查找问题为导向，因此，在开展绩效审计时，习惯于以问题为导向， 这样会促进两者在目的上的趋同。单个的审计机关在推进政府绩效管理上起到的作用是有限和微观的，如 果能实现信息共享，可以使审计功能放大，在宏观方面推进政府绩效管理，特别是一些经济发展的顽症， 如重复建设问题等。加强公众监督也是一个 非常有效的手段，特别是利用网络监督，能够发现许多不易发 现的问题。 (五） 加强整合，避免重复，降低审计资源的浪费，提高政府绩效管理的效率 随着各

24、地对政府绩效管理认识的不断提高，许多政府部门己成立专门的机构，比如监察部门的行政效 能监察室，财政部门的绩效评价处（科、室）。这些专门机构对政府绩效管理的推进起到较大的作用，各 44 级国家审计机关也在不断増加绩效审计的比重，部分审计机关设立了专门机构，如绩效审计处（局、科、 室）。国家审计与其他专门机构不同：第一，国家审计是通过一套严格的审计程序对政府绩效进行评价， 而且拥有外部的独立性；第二，两者评价的目的不同，某些部门自身的评价意图往往比较单一，如财政希 望借绩效评价解决政府资金使用绩效问题，而国家审计开展的绩效审计依托财务审计基础，能够实现安全 性、绩效性等多方面的目标；第三，两者评价

25、的范围不同，财政更多的是对政府部门行政过程中使用资金 绩效的评价，类似于预算执行绩效审计，监察更多的是从提高政府部门的行政效率出发，关注行政效能， 而审计立场更为独立，范围更加广泛，涉及到各 部门使用和掌管的资金及其整体运作的经济性、效率性和 效果性。正是绩效审计与政府绩效管理既有相同之处又有差异，为两者的整合提供了可能，而整合不仅可 以减少资源的浪费，其本身也是绩效的提高。 (六）加大国家审计参与政府绩效管理的研究力度，在审计队伍中充实绩效审计方面人才 绩效审计是对政府绩效管理的再认证，政府绩效管理理论和实践水平影响国家审计在政府绩效领域工 作的开展，因此，应不断加强国家审计参与和介入政府绩

26、效管理的理论研究和实践探索；同时，大力培养 和引进绩效审计人才，满足绩效审计的发展需要。从国际上看，开展 绩效审计较好国家的审计机关，其审 计人员的专业往往是多元的，这些国家尤其注重绩效审计人才的引进和培养。 主要参考文献： 贾康 .2009.构建中国的绩效管理体系 M.中国地方政府绩效管理改革理论与实践 （ 10). 金东日 .2005.论提升政府绩效的根本途径 J.天津社会科学 （ 5). 雷达 .2004.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示 J.审计研宄 （ 2). 温美琴，徐卫华 .2009.政府绩效审计助推政府绩效评估和行政问责制一一基于深圳实践的启示 J.南京社会

27、科学 （ 5). 覃易寒 .2010.我国政府绩效评估运行方式改进与政府绩效审计 J.审计研宄 （ 4). “ 政府绩效管理改革研宄 ” 课题组 .2007.中国政府绩效管理的进展与前瞻 M.中国发展研宄基金会报告 . National Audit and Government Performance Management Jiangsu Audit Society Research Group Abstract: Audit office has duty and responsible for performance management because it is one of the

28、government department. After introducing conception of government performance management and emphasizing the meaning of participation performance management of audit office, we analyze the relation of national audit and government performance management from two aspects including national audit is a

29、n important force of enhancing and improving government performance management and government performance management provide development flat for national audit. Then, we analyze the measures of improving performance management form performance audit basing on Jiangsu performance audit practice and put forward some questions requiring solved for improving government performance management . Keywords: national audit, government performance management, performance audit 45