产业经济学-第7章--政府规制课件.ppt

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1、第一节 规制理论的发展第二节 规制依据和目标第三节 规制的类型与工具第四节 规制政策的改革1第一节第一节 规制理论的发展规制理论的发展 n一、规制的定义n二、公共利益理论n三、规制俘虏理论n四、规制经济理论n五、规制政策的改革 2一、规制的定义一、规制的定义n波斯纳：规制是指各种税收和补贴措施以及对价格、进入和其他经济行为的直接的立法和行政控制。n史普博：管制（规制）是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为。n植草益：依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。n规制是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行

2、政性的规定和限制。3n政府规制是为了增加公众的福利，即弥补市场缺陷带来的效率损失，并得到更为社会认可的收入分配状况。n理查德波斯纳（Posner，1974）将规制公共利益理论的前提条件陈述为：“一方面，自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率。另一方面，政府规制根本不花费成本。”二、公共利益理论二、公共利益理论（19世纪中后期）世纪中后期）4n假设所有相关的利益各方都是纯粹的经济人，都是收入最大化的追求者；所有相关的利益各方都具有理性预期；规制没有成本。n观点：认为规制机构代表了社会的某一特殊利益集团，规制的整个过程最终将变成是为被规制的产业服务，规制者被规制对象所俘获。三、规制俘获理论三、规制

3、俘获理论（20世纪世纪60年代）年代）6n现实生活中存在许多不被产业支持的规制，产业利润水平因为规制反而下降了，包括石油天然气价格规制，对于环境、产品安全、工人安全的社会规制。n玛格特（Magat，1981）指出，假设规制俘虏理论十分正确的话，则20世纪70年代后期在经纪人佣金、航空、有线电视、天然气以及石油定价等方面一系列放松规制就不可能发生，人们也不会看到1986年税制改革法案的通过，该法案将相当的家庭税负转移给了企业。这就说明，规制俘虏理论难以解释许多产业被规制及后来又被放松规制的内在原因。7n1971年，施蒂格勒发表经济规制论，首次尝试运用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的产生

4、，开创了规制经济理论。n后来佩尔兹曼（Peltzman，1976）和贝克尔（Becker，1983）等人在其研究的基础上，进一步发展和完善了规制经济理论。四、规制经济理论四、规制经济理论（20世纪世纪70年代）年代）8n在规制问题中考虑了信息约束以及在信息约束下的委托-代理博弈和激励相容约束。n新规制经济学认为规制者与被规制厂商之间存在着信息不对称，因此需要在委托-代理框架下分析规制者与被规制厂商的行为。n被规制厂商了解成本、技术、市场需求等信息，而规制者对这些信息了解不足，因此，规制者应设计某种合同给被规制厂商以激励，使其在最大化自身利润的条件下所采取的行动能够实现社会福利最大化的目标。这就

5、是激励性规制理论的核心思想。五、激励性规制五、激励性规制（20世纪世纪80年代）年代）10 第二节第二节 规制的依据与目标规制的依据与目标 n一、规制的依据1、自然垄断2、信息不对称3、破坏性竞争或过度竞争4、再分配的合理性11COMDAC1AC2133、破坏性竞争、破坏性竞争n现代自然垄断性领域涉及到的一般都是拥有网络供应系统的基础设施产业，其提供的产品或服务具有公用事业特征，关乎国计民生及社会稳定。这些产业的固定资本在总成本中所占比重大，又具有沉没性，如果产业中存在多数企业，企业有可能以回收固定成本为目标，展开降低价格的竞争。n为了达到避免破坏性竞争的目的，给特定企业以垄断供应权或垄断经营

6、权，使之承担稳定的产品或服务提供义务。154、再分配的合理性、再分配的合理性n企业的垄断定价未受限制而造成的收入再分配垄断价格把一部分消费者剩余转移到企业利润n企业内部实行交叉补贴而造成的收入再分配当竞争性环节和垄断性环节并存时，企业特别容易利用交叉补贴来规避成本和获得利润16第三节第三节 规制的类型与工具规制的类型与工具n一、规制的类型n二、规制的工具18一、规制的类型一、规制的类型n按照政策的目的和手段不同，规制一般可以分为直接规制和间接规制两个部分。n直接规制则是为了克服自然垄断、外溢性、信息不对称等市场失效现象，一般由政府有关行政部门依据相关法律、法规，直接介入经济主体的决策而实施的干

7、预行为。n间接规制以形成并维持市场公平竞争秩序为目的，主要由司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为实行制约，并不直接介入经济主体的决策。19二、规制的工具二、规制的工具分类直接规制间接规制经济性规制社会性规制内容 针对自然垄断与信息不对称，如对公益事业中进入、退出、价格等的制约 针对外溢性、信息不对称，如环境保护、取缔毒品等 针对不公平竞争行为，如反垄断法等 201、经济性规制、经济性规制 n进入规制或退出规制n数量规制n标准规制n价格规制n征税规制21n所谓“进入规制”，是指公共部门允许特定的一家或少数几家企业进入某个行业，或者从防止过度竞争的观点出发，规制部门视整个行业的供

8、求情况来限制新企业的加入。进入规制常常出现在自然垄断行业、一些行业容量有限或与人们经济、生活关系重大的行业。n所谓“退出规制”，则是指公共部门规定某些企业不能退出特定的服务领域。例如普遍服务（Universal service）义务。进入规制或退出规制进入规制或退出规制22n又称“提供服务规制”，是指公共部门对某些产品或服务的质量提出要求，规定未能达到一定标准者不能提供这些产品或服务。n标准规制的主要作用，是防止自然垄断产业中由于不存在激烈竞争而出现的产品或服务质量下降，以及在信息不对称条件下督促企业建立质量标准体系，以保障消费者的权益。标准规制标准规制24n在受规制行业中，公共部门通过公共定

9、价的方式，影响企业决策，实现资源有效配置和产品或服务的公平供给目标。n规定投资回报率或收益率：在企业盈亏平衡的约束下，最大化社会福利。价格规制价格规制公共规制最重要内容公共规制最重要内容252、社会性规制、社会性规制n社会性规制的直接目的比较复杂,对象较为广泛，大多针对具体的行为。大多数社会性规制属于一种具有普遍性质的政府直接规制措施，同样的规制往往运用于多个产业。社会性规制的手段也较为广泛，最常见的社会性规制包括产品安全规制、工作场所的健康和安全规制以及环境污染规制等。n与当代经济性规制所强调的放松规制不同，社会性规制的主旋律是加强规制。26产品安全规制产品安全规制n 产品安全规制主要对消费

10、者提供保护。进行产品安全规制的依据也是生产者和消费者之间的信息不对称。与工作场所健康和安全规制相比，产品安全规制涉及的范围要小一些，往往集中于某些特殊种类的产品（药品、汽车等）和某些特殊的使用者（特别是儿童）。28环境污染规制环境污染规制n 进行环境污染规制最基本的理论依据是外溢性的存在。居民是这些环境污染的最大受害者，他们的身体健康、经济利益受到损害，但由于他们不能掌握足够的信息，或者不能形成较大的社会力量去索要补偿损失，他们就难以得到经济补偿。这就需要政府代表人民的利益，通过立法、执法手段对环境污染问题进行公共规制。n此外，一些长期性影响在在一代人或几代人的时间范围内，并不十分明显，因此很

11、难找到具体的受害者。这时，也需要政府从长远利益出发，进行公共规制。290人 均收入环境污染库兹涅茨环境曲线库兹涅茨环境曲线31n 在我国这样的发展中国家，加强环境污染规制，主要是加强环保立法，制定较为严格的环境保护标准，同时进行有效的污染治理工作。最经常采用的规制措施是对污染排放量进行规制。32n基于市场的政策工具排污收费（税）制度可交易的许可证制度n基于市场的政策工具具有低成本、高效率的特点，并为技术革新及扩散提供持续激励。这些政策工具鼓励企业采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和利用低成本的污染控制方法中直接获益。目前，这些方法正得到日益广泛的应用。33中国产业规制概要产业进入规

12、制价格规制主要规制法规主要规制机构电力供电营业许可证、营业执照核准电 力 监 管 条 例（2005）国家、地方发改委、电力司（局）、物价司、电监会城市供水 资质审查、工商登记地方政府定价城 市 供 水 条 例（1994）建设部、地方政府邮政国家垄断法定价格邮政法（1986）及实施细则信息产业部电信国家垄断或寡头垄断法定价格或地方政府定价中华人民共和国电信条例（2000）信息产业部、物价司（局）商业银行许可、营业执照法定指导利率商业银行法（1995）中国人民银行、银监会保险审批、营业执照法定保险法（1995）中国人民银行、保监会34第四节第四节 规制政策的改革规制政策的改革n一、规制失灵n二、激

13、励性规制n三、规制改革的趋势35一、规制失灵一、规制失灵n企业内部低效率的产生n规制的目的和结果不一致n规制成本的增加36二、激励性规制二、激励性规制n1、特许投标制n2、区域间竞争n3、价格上限规制n3、社会契约制371、特许投标制特许投标制n通过拍卖或招投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业能够最大限度的符合公共规制的意图。38n在特许投标制度下，厂商就在一段时期内生产某种产品或经营某种服务项目的权利进行投标。这个标的既可以针对投标厂商为消费者提供的产品或服务的价格，也可以针对投标厂商向政府一次性支付的特许费。前者规定出价最低者

14、中标，后者规定出价最高者中标。n通常，政府要求厂商在获准经营后提供的社会福利要高于垄断厂商所能提供的福利水平。特许投标制度将竞争机制引入政府规制之中，提高了垄断性市场的可竞争性、减轻了规制者的信息负担，价格在竞争中降低了，而政府通过收取特许费获得了利润。39n缺点：当前拥有特许权的厂商的在位优势以及投标厂商之间的合谋会带来竞争不足的问题；厂商可以在投标时开出非常有竞争力的价格，但当获得特许权之后会降低产品质量、安全性和其他非价格方面的特性以获得最大利润；由于较大沉淀成本和资产专用性所带来的资产转让问题以及不完备合同所带来的敲竹杠问题和合同的重新谈判和修改等问题，特许投标制度一般不适合于需要大规

15、模投资、资产的固定性较高因而沉淀性较强以及技术和需求的不确定性较大的行业，它比较适合于技术易于了解且相对稳定、产品和服务易于确定、资产在处置时易于估值的行业。402、区域间竞争、区域间竞争n以本区域以外的、与本区域受规制垄断企业生产技术、市场需求等各方面情况类似的垄断企业的生产成本为参照,制定本区域垄断企业的价格规制水平；n试图凭借其他地区企业的成就鞭策本地区垄断企业提高内部效率。41中国电信业改革历程中国电信业改革历程n1、1949年11月1日，邮电部成立；n2、1994年，为了效仿英国双寡头竞争的局面，当时的电子部联合铁道部、电力部以及广电部成立了中国联通，打破了由中国电信垄断的中国电信市

16、场。但联通发展颇不顺利，到4年以后的1998年底，联通公司仅占全国电信市场份额的1%；n3、1998年3月，在原电子部和邮电部基础上组建了信息产业部，随后中国电信与信产部脱钩，成为自负盈亏的企业；n4、1999年6月，中国移动通信集团公司筹备组成立。之后，国务院批准中国电信改革方案。原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信3个公司，寻呼业务并入联通，同时，网通公司、吉通公司和铁通公司获得了电信运营许可证，形成“数网竞争”的经营格局；42n5、2002年5月16日，原中国电信集团按地域南北拆分，电信南方21省仍叫中国电信，原北方10省电信公司、网通公司以及吉通公司合并成立中国网通；n6

17、、2008年5月，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动；n7、2008年10月15日，中国联通与中国网通正式合并，新联通公司正式成立。n8、2008年12月22日，中国电信发布移动业务品牌天翼，189号段在部分省市投入试商用，全面转型为全业务运营商。43n缺点：被规制厂商可能会进行合谋由于地理条件、气候、当地工资水平、税收等经营环境的差异使得被规制厂商之间的可比性不强，当规制者难以对厂商间的成本差别进行观测时，可能不会出现满足被规制厂商参与约束和激励相容约束的最优结果。443、价格上限规制、价格上限规制n以合同形式限定被规制企业的价格变动范围，规定企业一揽子产品和服务的平均

18、价格上限，使企业原则上只能在这个上限以下的范围内自由变动价格。价格上限规制使企业成为规制期内的剩余所有者，因而企业有激励提高生产效率。454、社会契约制社会契约制n规制机构通过与受规制企业签订合同的方式，就与产品价格和成本有关的一系列指标作出约定，并视企业执行约定的情况，由规制机构采取相应的奖励和惩罚措施。46n如果规制合同的正式期限能够得到保证，从长期来看，好的绩效可能会受到惩罚，这就是著名的“棘轮效应”。棘轮效应的存在，直接影响了规制合同的激励强度。n在实际中，规制合同的实际期限可能比合同规定的要短。当企业得到很高的利润时，规制机构受到很大的政治压力，因而会在合同正式终止之前，迫使企业对合

19、同进行重新谈判。重新谈判会加重“棘轮效应”，企业将更为谨慎地选择合同。如果选择原来的合同可能使企业处于亏损状况甚至有可能破产时，企业会在合同正式终止之前要求规制机构重新修改合同，从而得到更加有利的条件，避免最坏情况的发生。这种情形常常被称为企业面临“预算软约束”。因此，提前修改规制合同降低了规制合同的实际激励强度。47二、规制改革的趋势二、规制改革的趋势n1、自然垄断边界变化n2、放松规制的背景n3、规制改革的趋势：从经济性规制到社会性规制481、自然垄断边界变化、自然垄断边界变化n自然垄断的外延变化静态角度：自然垄断业务范围动态角度：技术革新推动了产业间的替代性竞争和产业融合趋势，是自然垄断

20、边界变得模糊和放松规制的重要原因。n市场需求范围变化 492、放松规制的背景、放松规制的背景n 20世纪70年代以后，以美国、日本、英国等西方主要国家为中心，对电信、运输、进入、能源等许多产业领域，都实行了放松规制（deregulation）。n从其产生的国际背景来看，这一放松规制的运动顺应了西方新自由主义思想的回潮，也与东方计划经济体制国家放松计划控制、引进市场机制的改革浪潮遥相呼应。n世界各国的放松规制改革，其根本目的是一致的，就是要引进竞争。50 20世纪70年代末，美国民用航空委员会开始放松航空业管制，允许任何条件合格的运输公司自由进出一些选定的航线。航空业的放松管制产生了几个主要的效

21、果。付费降低了，旅客增多了；航空业的利润下降了；航空业发展成一个中心辐射型网络，而且这个网络变得日益紧凑；运输能力提高了；顾客可以选择的质量和服务增多了；并且也没有降低安全保障。默里森和温斯顿（Morrison and Winstron,1986）估计，每年因为放松航空业管制而产生的收益按1977年价格算大约是60亿美元。51n从20世纪70年代末以来，对地面运输的管制逐步放松。1980年的机动车车辆法和斯塔格铁路法继续了放松管制的运动。汽车运输业放松管制导致了进入，交通安全得以改善，运输效率得以提高，汽车司机工会里的司机工资得以降低，并降低了汽车的收费。基勒发现，放松对汽车运输业的管制后，取

22、消了对效率高的汽车公司扩展业务、增设运输线路的限制。结果是效率高的公司扩展到最优规模，发挥了规模经济效益。1980-1984年最大汽车公司的市场占有份额从11.6%上升到20.8%。他的研究还发现，放松管制从一开始就降低了汽车运费，且随着时间的推移，汽车运费降低的速度加快。大概是因为竟争加剧和汽车公司提高了运输效率，汽车收费与受管制时的水平相比，最终减少了20%。52n放松规制改革出现的新的问题主要体现在：由于进入放松和竞争激化，在某些行业发生部分企业破产退出的现象，生活必需品提供受到影响，以及某些产品或服务的质量下降或是事故率提高现象。n不是重新加强经济性规制，而应该诉诸于社会性规制的完善。53n作业讨论我国某个垄断产业规制变革的原因和历程。54