地方政府应否债券.ppt

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1、地方政府应否发行债券地方政府债券的概念 地方政府债券，简称地方债，也可称为地方公债，是与中央政府债券(国债)相对应的概念，指的是地方政府从地方经济社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的政府债券。在这里地方公债不是泛指地方政府的公共债务，与同国债不是泛指国家公共债务一样，也不包括地方私体经济发行的债券如地方企业债等，地方公债指的是地方政府以自己财政收入及相关建设项目收益为保证发行的一种债券，与国债相对应，发行地方政府债卷筹集的资金一般是用于本地区的基础设施和公共服务项目的建设，通过发行地方公债筹集地方建设资金是目前国际上通行的做法。在西方一些国家如美国，地方公债也称为市政债券

2、。地方政府债券的分类 地方政府债券按偿债资金来源不同可分为收益债券和一般责任债券两种，收益债券是地方政府以特定的建设项目产生的收益作为还债资金保证发行的债券，以建设项目的收益能力为还债保障，在性质上接近于企业债券。一般责任债券是由地方政府以其信用和税收收入作为担保发行的债券，还债保障主要是地方政府的税收收入，在性质上接近于税收。地方政府债按偿还期限长短可分为短期债券和长期债券。地方政府债卷一般为地方基础设施和公共建设项目融资，属于资本性支出，相应的地方公债常见的是中长期债券形式。地方政府债券的特点与功能地方政府债券的特点（1）地方公债是国家公债体系的重要组成部分 地方政府债券与国债一样，是一种

3、政府公债，以相应的政府信用为担保，具有风险小、收益安全稳定的特点，但与国债不同，地方公债是以地方政府信用为担保，以地方财政收入或建设项目收益为还债资金来源，与国债以国家信用为担保相比，地方公债的信用要低一些，是一种“银边债券”。地方政府债券的特点（2）地方政府债券的发行要受到严格的审批，债券资金用途一般有明确的规定。地方政府债券的资金一般用于地方社会公益性项目和基础设施建设，这些建设项目一般具有投入建设资金数量大，建设周期时间久，项目使用周期长的特点，这也决定了地方公债一般具有发行数量较大，债券期限较长的特点。地方政府债券的特点（3）地方政府债券具有地域性特点 地方政府债券是地方政府针对本地区

4、经济社会发展的实际需要，针对本地区某一特定发展目标而发行筹集的资金，债券发行资金使用针对地方发展实际，灵活针对性强。不同地区的地方公债因发债地区经济社会发展水平不同在债券信用、债券收益及流通等方面存在很大的差异。另外，应对不同的建设项目所发行的地方公债也有不同。地方公债的使用具有很强的灵活性和针对性。地方政府债券的功能(1)筹集地方建设性资金 当前中国地方政府承担着提供地方基础设施和公共服务项目，促进地方经济社会发展的重任，而地方基础设施和公共服务项目是地方经济社会发展的基础，其发展程度将直接决定本地区的经济发展速度和社会发展水平。基础设施和公共服务项目的建设具有建设周期长、投入资金数量大、项

5、目受益期久的特点，私人资本难以进入这一领域.地方政府债券的功能（2）增加地方财政收入 地方政府债券是地方政府增加财政收入的有效途径。通过发行地方政府债券，地方政府可以筹集到大量的财政资金。与税收相比，通过发行公债筹集财政资金不受立法程序的制约，不会遭到纳税人的反对，不会影响经济的正常发展，不会扭曲经济行为，只是将社会上闲置不用的资金暂时集中到政府手中，实现社会资金使用权的暂时转移和经济资源的合理配置，不会对地方经济社会发展产生不利的影响。地方政府债券的功能（3）调节地方经济运行 地方公债是地方政府调节经济运行的有效手段。发行地方公债可以把居民和企业暂时闲置的多余资金集中到政府手中，用于地方生产

6、建设项目中去，特别是城市基础设施和公共服务项目的建设对促进地方经济发展，这对于改善地方居民生活条件，促进地方福利具有重要意义。当地方经济发展出现波动时，地方政府可以通过调节地方公债资金的投放和回收，平抑经济波动，实现地方经济的平稳增长。地方政府债券的功能(4)满足投资者的投资需求 地方政府债券是以地方政府信用为担保发行的债券，与企业债券相比具有收益稳定，风险小的特点，是一种“银边债券”，适合私人和机构投资者等广大投资者投资。当前中国地方居民具有大量的储蓄存款需要找到合适的投资机会，各大银行、社保基金、保险基金等机构投资者手中握有大量闲置资金需要实现资产的保值增值，需要获取更多的投资组合来尽可能

7、地降低风险并获得稳定的投资回报，地方公债作为一种政府公债，其信用略低于国债，但高于企业债券，容易受到广大居民和机构投资者的欢迎。地方政府债券的功能（5）丰富债券市场体系 地方政府债券是一国债券市场体系的重要组成部分，在发达市场国家中，地方政府债券在整个债券市场中都占有和重要的部分，如果只有国债和企业债券而缺少地方公债的话，中国的债券市场是不完备的。发展地方公债，有利于满足相应的市场投资需求，丰富市场投资品种，活跃健全债券市场，促进中国资本市场的良性发展。国内相关文献综述 1.关于地方政府债券发行的经验借鉴，陈卫东(1999)政府提前偿还其发行的国债的行为称为国债早赎。2.刁厚勤，李红艳，孟执芳

8、(2003)阐述了我国发行地方政府债券的必要性和可行性，并提出了我国地方政府债券的发行规则和操作方法。3.曹鸿涛(2003)认为，我国债券市场以银行间市场为主体，发展处于初级阶段，创新交易工具、建立信用风险防范体系都是需要逐渐解决的问题。中国发展地方公债的实践尝试中央代发地方债模式剖析！中国目前并没有让地方政府自主发行地方公债！(1).中央代发地方债模式回顾(2).中央代发地方债中的公平与效率(3).中央代发地方债与国债转贷地方、地方公债的比较（4）.以美国和日本等国发展的地方公债为参照，对比中国中央代发的地方公债模式(5).我国地方政府债券（代为发行）存在的现实问题(1).中央代发地方债模式

9、回顾 地方债券筹集的资金主要用于了中央公益性建设项目投资中的地方配套部份以及其他难以吸收社会投资的公益性建设项目支出中，严格控制地方债券资金被安排用于能够通过市场化行为筹资资金的投资项目，地方债券资金不得安排用于经常性支出。中央代发地方债中的公平与效率 中央代发地方债是中央政府在面对现实情况作出的一种有益尝试。中央采用代发地方债的形式发展地方债，有利于增强地方公债的信用，提高资金发行和使用效率，避免出现地区之间不平衡加剧的现象。中央代发地方债中的公平与效率从效率的角度看 地方公债采用中央代发的形式，实际上是中央担保了地方债的信用，使之与国债信用差不多，这有利于地方公债以较低的利率和发行费用进行

10、发行，降低其融资成本，地方债的清偿能力得到保证。在具体发行过程中，财政部面向国债甲级承销商采用市场化招标的方式发行，这实际上是利用国债成熟的融资机制来为地方融资，地方债的融资机制规范，提高了地方政府的融资效率。中央明确规定地方债券资金的使用范围，并将地方公债纳入省级预算统一管理，接受同级人大监督和审计部门审查，这有利于提高地方公债资金使用效率，提高其资金利用率。以美国和日本等国发展的地方公债为参照，对比中国中央代发的地方公债模式 第一 中央代发的地方公债，发债主体为中央政府，承债主体是地方政府，这与完全的地方债不同，在完全的地方债中这二者是统一的，即地方政府可以自行发行地方公债。在现行的财政体

11、制下，中国的经济社会建设需要发挥中央与地方两方面的积极性，地方政府在承担独立的经济职能时需要有相应的财力作保证，中央一手包办的地方债不利于地方积极性的发挥。以美国和日本等国发展的地方公债为参照，对比中国中央代发的地方公债模式 第二 中央代发的地方债因为中央财政负责代发，代为偿还本息，实质上是中央对这种地方债作了担保，这增强了地方公债的信用，上几乎等同于国债。方债发行利率偏低，这一方面使地方债的信用风险小，使得中央代发的地方债信用但另一方面也使得这样的地二级市场上流动性不足，主要就是银行等机构投资者购买来进行资产组合，个人投资者很少参与其中。以美国和日本等国发展的地方公债为参照，对比中国中央代发

12、的地方公债模式 第三 债券的规模和期限方面，与国债的规模相比，地方债的规模较小，但地方债的发行针对性强，使用灵活。中央代发的地方债券实质上是中央担保的地方债券，如果地方政府未能及时缴纳债券本金和利息或不能足额上缴债券本金和利息，则代发的地方债可能会成为中央的或有负债。以美国和日本等国发展的地方公债为参照，对比中国中央代发的地方公债模式 第四 中央代发的地方债券以中央代发并负责代为办理还本付息的形式保证了债券资金的偿还问题，即中央政府担保了地方债券的偿还能力，其实这种担保只是一种形式上的保证，是中央政府用自己的财政实力和信用作的保证。我国地方政府债券（代为发行）存在的现实问题我国地方政府债券（代

13、为发行）存在的现实问题 首先，（2009年）地方政府债券发行带有一定程度的行政色彩，发行额度分配不合理（如后面的图所示）。发行地方政府债券是为了筹集建设资金，因此，债券的额度分配向中西部地区倾斜，尤其是四川获得了180亿元的发行额度，以支持灾后重建。一个地区的综合实力、债务比率、财力增长情况才是衡量其是否具备发债条件的决定性因素。不考虑市场需求，可能会导致部分地区无法偿还债务，降低地方政府的信用。我国地方政府债券（代为发行）存在的现实问题 其次，地方政府债券的招标利率区间限制在招标前5个工作日3年期国债收益率均值的巧%左右，没有考虑到各个地方政府的信用风险。各地发行的债券，利率普遍偏低，平均为

14、1.78%，远远低于3年期的基准利率3.33%，因此地方债对于银行以外的普通投资者几乎是没有吸引力。我国地方政府债券（代为发行）存在的现实问题 再次，此次发行的债券期限全部为3年，而发债资金主要用于基础设施建设，发达国家需要5一10年的还款周期，地方政府是否有能力在3年内改善地区经济状况并且归还债务。2009年地方政府债券预算管理办法规定，如果地方政府存在还本困难，经批准，到期后可按一定比例发行1一5年期新债券，分年全部归还。新债还旧债，只会加重地方政府的财政困难。另一方面，各地区发行规模占财政收入的指标表现出发达地区占比低而较不发达地区占比较高的现象（如后面的 图所示）。我国地方政府债券（代

15、为发行）存在的现实问题 最后，我国地方政府债券的发行起步晚，没有发达国家累积的经验，也没有形成完善的发行模式，因此，发行模式要素的设计、债券发行后的管理机制都不太健全，这对于地方政府债券的长期发展是不利的。我国地方政府债券特有的发行风险（1）.宏观调控风险（2）.债务偿还风险（3）.信息不对称引起的决策偏差风险（4）.筹集资金使用效率低下的风险（1）.宏观调控风险 发行地方政府债券引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面:一是地方政府债券的发行意味着投资规模的扩大，从而加速资金流动，同增大货币发行量的效果一样，货币流动性的增加也会导致通货膨胀;二是地方政府债券吸引的资金可能是原本投资于证券市场

16、的，资金的变动会直接导致市场的价格波动，给证券市场带来冲击。（2）.债务偿还风险 我国地方政府债券的债务偿还风险可以从两方面考虑:一是我国主要发行的是收益债券二是由于财政分权不彻底，地方政府对中央政府有很强的依赖性（3）.信息不对称引起的决策偏差风险而公众利益往往比较分散、复杂，信息的时效性又很强，建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的支持。(4).筹集资金使用效率低下的风险 我国地方政府职能缺位现象普遍存在，政府工作人员多、开支大，为了保证履行政府职能、保证工作顺利进行，本身就需要大笔的开支。如果在债券发行过程中进行暗箱操作、将筹集资金违规挪用，将导致基础设施建设无法开工，公共物品的供给

17、出现空缺。同时，地方政府的政策会因为主要领导人的人事变动而受影响，缺乏连续性，难以保证债券资金合理高效的使用。中国发展地方公债的对策建议发展地方公债也有利于缓解中央财政压力，调整政府债务结构，化解地方债务风险，提高债务资金的使用效率，丰富和发展中国债券市场，推动社会经济的发展。在中国现阶段发展地方公债应从下面三个大的方面着手:逐步建立起完备的地方公债制度(1)谨慎选择地方公债的发行主体和种类 在中国现阶段，发展地方公债市场，通过发行地方公债的方式来为地方基础设施和公共服务项目筹集建设资金是一种不错的政策选择，地方公债作为一种有效的筹集建设资金的渠道，也容易受到地方政府的欢迎，但与此同时，中国不

18、少地方政府存在着预算软约束，各种隐性债务风险较高的问题。逐步建立起完备的地方公债制度(2)合理确定地方公债的发行规模、期限和利率水平 在当前地方财政收支不平衡条件下，地方政府在相应事权的压力下，急需相应的财力来支持其财政支出，地方公债作为一种有效的筹集资金的手段，容易受到地方政府的欢迎，地方政府会有扩大地方公债发行规模的强烈动机，但地方政府债券的规模应合理确定，一般责任债券要重点考虑地方财政的实际运行情况。大力发展地方公债二级市场（3）形成合理的地方公债利率形成机制 在地方公债市场发展初期，可采用固定利率的方式来发行地方公债，这样有利于减少市场波动，使投资者获得稳定的收益，同时可以锁定偿债成本，便于合理安排使用地方公债资金，在地方公债确定利率时，可考虑实际市场情况，采用灵活的招标方式，形成合理的市场利率水平。谢谢观看