《环境规划与管理》参考讲义.pdf

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1、环境科学专业 2007级环境规划与管理参考讲义 重要提示 课程为闭卷考试。考试前，请将书包、书本、笔记、本复习提纲等物品放在指定位置。勿作弊。考试范围：（1）上课讲义（2）教材第1、3、5、6、7 章全部内容及第4 章第1 节、第9 章第1 节的内容。第一章 绪 论 第一节 环境管理的概念、内容和特点 一、环境问题及其产生根源 环境问题产生的根源在于人类社会的生存方式和发展方式的选取不当。二、环境管理的目的、任务及基本概念（一）环境管理的基本概念 狭义的环境管理主要是指采取各种措施控制污染和生态破坏的行为。如：通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。

2、广义的环境管理是指运用多种手段更新人类社会的生存发展观念，调整人类的社会行为，协调人与环境之间的关系，实现人类社会的可持续发展。其核心就是实施经济社会与环境的协调发展。（二）环境管理的目的 环境管理的目的就是通过对可持续发展思想的传播，使人类社会的组织形式、运行机制以至管理部门和生产部门的决策、计划和个人的日常生活等各种活动，符合人与自然和谐的要求，并以规章制度、法律法规、社会体制和思想观念等形式表现出来。（三）环境管理的任务 转变人类社会的一系列基本观念：指导和培育环境文化，使人与自然和谐 调整人类社会的行为 第二节 环境管理学的形成与发展 一、环境管理思想与方法的演变 20 世纪 5070

3、 年代 把环境问题作为技术问题，以污染的末端治理为主要管理手段的阶段 20 世纪 7090 年代初 把环境问题作为经济问题，以经济刺激为主要管理手段的阶段 20 世纪 90 年代至今 把环境问题作为一个发展问题，以协调经济发展与环境保护关系为主要管理手段的阶段 二、环境管理学的内涵、特点及其形成 1 内涵：以研究环境管理的规律、特点和方法学为基本内容的科学，也可以称为是人类行为的组织学。2 特点 (1)在传统学科交叉、综合基础上形成 (2)复杂性的科学 (3)新兴的、正在发展的科学 三、环境管理学是一门新学科仍需深入研究理论、方法 本章重点 掌握环境管理的基本概念、掌握环境管理思想的形成与发展

4、过程 理解环境管理的目的、任务 了解环境管理学的特点 本章作业 简介环境管理思想与方法的演变 简介“区域限批”，并介绍区域限批的必要性和作用。第二章 环境管理的理论基础（略）第三章 环境管理的主体、对象和内容 第一节 环境管理的主体和对象 一、环境管理的主体：广义地说是指环境管理活动中的参与者和相关方。环境问题的形成源自人们的社会经济活动，人类社会经济活动的主体可以分为三个方面：政府、企业、公众，因此环境管理的主体也是这三者。1、政府环境管理中的主导力量 2、企业 3、公众和非政府组织 二、环境管理的对象：环境管理的对象是人类作用于环境的行为 政府行为、企业行为、公众行为 第二节 环境管理的内

5、容 一、从环境管理的领域来划分 1、要素环境管理：管理环境要素（水、气、声、辐射、生态等自然环境要素）的环境质量 2、产业环境管理：管理产业（工业、农业、服务业）活动对环境的影响 3、区域环境管理：对区域（城市、农村、流域、开发区）范围内人类作用于该区域环境的行为的管理 二、从管理的对象来划分 1、对政府行为的环境管理 2、对企业行为的环境管理 3、对公众行为的环境管理 三、按环境物质流动划分 1、自然资源环境管理 2、产业环境管理 3、废弃物环境管理 4、区域环境管理 本章重点 理解环境管理的主体和管理对象 了解环境管理的内容 本章作业 课外作业：通过 p15和 p67的案例加深对环境管理的

6、主体、对象等内容的认识。第四章 环境管理的政策方法 第一节 什么是环境管理的政策方法 一、何谓政策？政府为达到某种特定的目的而制定的一种社会行为规则，是一种协调或协同多个行为主体在某一事件中各自行为的规则。二、何谓环境管理政策？在环境管理中，协调或协同政府、企业和公众在解决某一具体环境问题中的行为规则。三、何谓环境管理的政策方法？是指政府将各种法律法规、行政、标准、经济、教育、宣传等作为环境管理的工具和手段，去调整、控制、引导人类社会各个主体作用于环境的行为，达到环境管理目标的方法。命令型和控制型：法律手段、行政手段 经济型和激励型：经济手段、宣传教育手段、科学技术手段 鼓励型和自愿型：环境信

7、息公开、环境绩效管理 第二节 命令型和控制型的政策方法 一、法律手段 法律手段是环境管理的基本手段，法律规范最显著的特征是强制性，由国家强制力保证实施；同时，法律的产生由国家的最高权力机构制定或认可，是具有权力、义务内容的法律体系。在我国，资源环境保护法律体系主要包括：宪法我国宪法对环境保护的规定是制定其他环境保护法律法规的基础。环境保护基本法中华人民共和国环境保护法是我国环境保护的基本法。环境保护单行法包括水污染防治法、大气污染防治法等针对特定环境因素保护的需要作出的具体法律规定。环境保护行政法规和部门规章为贯彻落实环境保护基本法、环境保护单行法而由国务院及国务院各部门制定的，如：噪声污染防

8、治条例、排污收费管理条例等。环境标准包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准。我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条例、国际公约。二、行政手段 1、行政手段是行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管制对象的一种手段。2、行政手段的主要特征：权威性、强制性、规范性 3、环境管理的行政手段是以制定行政控制措施为主要内容的法律法规和相应的环境标准，以强制实施的方式来实现国家确定的环境保护要求。环境执法一种特定的行政行为 环境行政执法（以下简称环境执法）是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监

9、督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。环境执法有别于立法、司法行为，是由国家行政机关实施的一种行政行为。其表现形式多样，如监督检查、奖惩、强制等。环境执法的主要依据是环境保护法律、法规、规章、政策性文件以及环境标准，其执行程序要受行政法、行政程序法的限制。三、我国当前行政法律手段的障碍分析 1、法律法规方面的障碍 2、体制方面的障碍 3、能力障碍 第二节 经济型和激励型的政策方法 一、经济手段 经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费等货币或金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于保护环境的措施。1、收费制度：现行的收费手段包括征收排污费、使用者收费、征收管理费、征收

10、资源、生态和环境补偿费等。2、税收手段 环境税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源开发利用、污染、破坏和保护程度进行征收或减免的一种税收。征收环境税的主要目的是通过对环境资源的定价，降低生产和消费过程中的污染排放，同时鼓励有利于环境改善的生产和消费行为。3、建立市场：主要包括可交易的排污许可证（排污权）等。4、财政手段：包括各类财政补贴、优惠贷款、拨款、环境基金、专项基金等。5、责任制度：包括环境、资源损害赔偿责任、保障赔偿（对特定的有环境风险的活动进行强制保险）、执行保证金等。6、押金制度：包括押金退款制度（对需要回收的产品或包装实行抵押金制度）。7、发行债券：如发行政

11、府和企业的环境债券。二、环境经济新政策（引自潘岳，谈谈环境经济新政策，环境经济，2007（10）：17-22）什么是环境经济政策？是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它以内化环境行为的外部性为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。根据控制对象的不同，环境经济政策包括：控制污染的经济

12、政策，如排污收费；用于环境基础设施的政策，如污水和垃圾处理收费；保护生态环境的政策，如生态补偿和区域公平。根据政策类型分，环境经济政策又包括：市场创建手段，如排污交易；环境税费政策，如环境税、排污收费、使用者付费；金融和资本市场手段，如绿色信贷、绿色保险；财政激励手段，如对环保技术开发和使用给予财政补贴；当然还有以生态补偿为目的的财政转移支付手段等等。环境经济政策体系之所以重要，是因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。在社会主义市场经济体制下，作为宏观经济政策的重要组成部分，环境经济政策对中央科学发展观的具体实施至关重要。1.绿色税收 环境税（绿色税）已被西方广

13、泛采用。如果宽泛的理解，环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税和税收优惠，以及消除不利于环保的补贴政策和收费政策。严格来讲，环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。2.环境收费 国际经验表明，污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。而如今，中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反会起到鼓励排污的副作用。为此，我们要主动联合有关部门，运用价格和收费手段推动节能减排。一是推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格；二是落实污染者收费的政策，

14、包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费；三是促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等等。3.绿色资本市场 构建绿色资本市场可能是当前全国环保工作的一个突破口，是一个可以直接遏制“两高”企业资金扩张冲动的行之有效的政策手段。通过直接或间接“斩断”污染企业资金链条，等于对它们开征了间接污染税。企业融资的途径：一是间接融资，指企业通过商业银行获得贷款；二是直接融资，指企业通过发行债券和股票进行融资。4.生态补偿 生态补偿政策是以改善或恢复生态功能为目的，以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具

15、有经济激励作用的一种制度。目前，发达国家大都采用了生态补偿政策，成效显著。在我国现行的几类政策初具生态补偿萌芽。第一类在政策设计上明确含有生态补偿的性质，如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程、天然林保护工程、退牧还草工程、水土保持收费政策、“三江源”生态保护工程等。第二类可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用好，如矿产资源补偿费政策。第三类看似属资源补偿性的，实际上会产生生态补偿效果，如耕地占用补偿政策。第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定作用，今后将发挥最大作用的，是财政转移支付政策、扶贫政策、西部大开发政策、生态建设工程政策。5.排污权交易 排污权交易是利

16、用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置的一种环境经济政策。从上世纪 70 年代开始，美国就尝试将排污权交易应用于大气及河流污染源的管理。其经验在全球具有代表性。从国外实践看，排污权交易的一般做法：首先是由环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定一个排污总量。然后建立起排污权交易市场，具体可分为两步：第一步是排污权的初始分配，由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中；第二步是排污者之间的交易，他们根据自身治污成本、排污需要以及排污权市场价格等因素，在市场上买卖排污权，这是实现排污权优化配置的关键环节。政府部门须做好

17、的是对参与排污权交易企业的监测和执法，同时规范好交易秩序。排污权交易最大的好处就是既能降低污染控制的总成本，又能调动污染者治污的积极性。6.绿色贸易 要改变单纯追求数量增长，而忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与国内外环保的利益关系。这首先得看好两道门。一个是出口。应严格限制能源产品、低附加值矿产品和野生生物资源的出口，并对此开征环境补偿费，逐步取消“两高一资”产品的出口退税政策，必要时开征出口关税。另一个是进口。应强化废物进口监管，在保证环境安全的前提下，鼓励低环境污染的废旧钢铁和废旧有色金属进口；征收大排气量汽车进口的环境税费；积极推进国内的绿色标识认证。此外，我们一方面需

18、构建防范环境风险法律法规体系，例如应加快制定生物遗传资源保护法、生物安全法、危险化学品防治法、臭氧层保护条例、电子废物污染防治管理办法，并发布外来入侵物种的黑名单；另一方面需建立跨部门的工作机制，例如实施国际通用的遗传资源获取与惠益分享的机制，保护好我国的遗传资源；再一方面还需加强各部门联合执法，对走私野生动植物、木材与木制品、废旧物资、破坏臭氧层物质的违法行为进行严惩。如果条件成熟，还应开展贸易政策的环境影响评价，实现贸易和环境利益的高度统一。为此，环保总局愿主动配合商务部、财政部的工作。7.绿色保险 绿色保险又叫生态保险，是在市场经济条件下，进行环境风险管理的一项基本手段。其中环境污染责任

19、保险最具代表性，就是由保险公司对污染受害者进行赔偿。我们可以设想，一家企业突然发生了重大环境污染事故，在巨大的赔偿和污染治理费用面前，这家企业将被迫破产；受害者得不到及时的补偿救济；环境破坏只能由政府花巨资来治理。受害者个人、企业、政府三方都将承受巨大损失。但如果企业参加了环境保险，一旦事故发生，由保险公司给被害者提供赔偿，企业避免了破产，政府又减轻了财政负担，这符合三方的共同利益。但这并不意味反正有保险公司兜着，企业就可以放心大胆的去污染。因为环境保险的收费与企业污染程度成正比，如果企业污染事故风险极大，那么高昂的保费会压得企业不堪重负。保险公司还会雇佣专家，对被保险人的环境风险进行预防和控

20、制，这种市场机制的监督作用将迫使企业降低污染程度。谁向保险公司提供企业的“污染程度”材料？当然是环保部门。这便是绿色保险。如今，环境生态保险已在发达国家广泛应用。三、宣传教育手段 通过基础的、专业的和社会的环境管理教育，不断提高环保人员的业务水平和社会公民的环境意识，来实现科学管理环境以及提倡社会监督的环境管理措施。四、科学技术手段 科学技术手段是指国家建立合理的制度，制定有关的政策和法律，提高环境保护的科学和技术水平。第三节 鼓励型和自愿型的政策方法 包括环境信息公开、ISO14000标准认证、环境标志、环境会计、环境审计、环境绩效管理等手段。环境信息公开：指政府、企业和公众主动公开自身或自

21、身掌握的环境信息。从管理学角度看，环境信息公开的实质是要解决政府、企业、公众之间在环境管理中的信息不对称的问题。环境信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的环境信息享有知情权和公开请求权，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。环境信息公开办法(试行)已从 2008年 5月 1日起正式施行,这是继国务院颁布政府信息公开条例之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。该办法将强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，为公众参与污染减排工作提供平台。本章重点 掌握命令型和控制型、经济型和激励型这两类环境管理的政策 了解鼓励型和自愿型的政策方

22、法 本章作业 举例介绍命令型和控制型环境管理政策。简介我国环境经济政策体系，并分析各项政策实施的情况。设计一个在城市某大型社区中宣传“节能减排”的活动方案。第五章 环境管理的技术方法 第一节 环境管理技术方法的基础保证（略）第二节 环境管理的实证方法 实证性研究方法可以概括为通过对研究对象大量的观察、实验和调查，获取客观材料，从个别到一般，归纳出事物的本质属性和发展规律的一种研究方法。一、实验方法 二、问卷调查方法 三、实地研究方法 四、无干扰研究方法 五、案例研究方法 本章重点 掌握问卷调查方法 了解实地研究方法、无干扰研究方法及案例研究方法 本章作业 简介问卷调查方法的特征、步骤以及调查问

23、卷的设计 第六章 环境规划概念、原理和方法简介 第一节 环境规划的概念和原理 一、环境规划的含义 1、规划是人们安排其行为的过程。2、规划与计划兼有两层含义：描绘未来，规划是人们根据现在的认识对未来目标和发展状态的构想。行为决策，即实现未来目标或达到未来发展状态的行为顺序和步骤的决策。环境规划是人类为了使环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。环境科学大辞典 二、环境规划的目的和基本原理 环境规划的目的是以最小的投资获得最佳的环境效益，实现预期的环境目标，促进环境、经济和社会的可持续发展。环境规划就是基于这一目的而对环境保护活动所做的统筹规划和安排。环境规划的原理就

24、是保证实现环境目标或不超过环境容量的前提下，使所有效益和损失的总和为最大。鉴于环境效益和社会效益的货币化技术仍处于发展阶段，很多环境要素和社会要素的损益定量技术还不十分成熟，所以，目前所进行的环境规划主要以经济损失最小或经济效益最大或满足环境标准为目标。三、环境规划的作用 1、环境规划是协调经济社会发展与环境保护的重要手段 环境规划就是要依据有限的环境承载力，规定人们经济社会行为，提出保护和建设环境的方案，促进环境与经济社会协调发展，是环境决策在时间、空间上的具体安排，是规划管理者对一定时期内环境变化目标和措施所做的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案。2、环境规划是实施环境保护战略的重要

25、手段 环境保护战略只是提出了方向性、指导性的原则、方针、政策、目标、任务等方面的内容，而要把环境保护战略落到实处，则需要通过环境规划来实现，通过环境规划来具体贯彻环境保护的战略方针和政策。3、环境规划是实施有效管理的基本依据 环境规划提出了一个区域在一定时期内环境保护的总体设计和实施方案，它给各级环境变化部门提出了明确的方向和工作任务，因而它在环境管理活动中占有较为重要的地位和作用。四、环境规划的特点 1、综合性 环境规划涉及到自然、工程、技术、经济、社会等多领域、多部门，需要发挥环境、经济、社会以及科学与工程等多学科的综合优势。2、区域性 环境问题的地域性特征很明显，因此环境规划必须注重因地

26、制宜。从规划范围的角度，环境规划可以包括全国环境规划、省域环境规划、流域环境规划、城市环境规划、区县环境规划、乡镇环境规划、企业环境规划等。3、动态性 环境问题及其影响因素都随着时间发生不断变化，因此环境规划具有较强的时效性。应从理论、方法、原则、工作程序、支撑手段、工具等方面逐步建立起新的环境规划管理系统，以适应环境规划不断更新调整、修订的需求。4、政策性强 环境规划从最初立题、课题总体设计至最后的决策分析、制定实施计划的每一技术环节中都面临从各种可能性中进行选择的问题，而选择的重要依据则是我国现行的有关环境政策、法规、制度、条例和标准。第二节 环境规划的原则与类型 一、原则 1、促进环境与

27、经济社会协调发展的原则 环境规划必须将环境、经济和社会作为一个大系统来规划，从环境的系统性和整体性出发，将经济、社会和自然系统作为一个整体来考虑，研究经济和社会的发展对环境的影响、环境质量和生态破坏对经济和社会发展的反馈要求与制约，进行综合平衡。2、遵循经济规律和生态规律的原则 环境规划要正确处理环境与经济的关系，实现环境与经济协调发展，必须遵循经济规律和生态规律。在经济系统中，经济规模、增长速度、产业结构、能源结构、资源状况与配置、生产布局、技术水平、投资水平、供求关系等都有着各自及相互作用的规律。在环境系统中，污染物产生、排放、迁移转换、环境自净能力、污染物防治、生态平衡等也有自身规律。3

28、、环境承载力有限的原则 环境承载力是指在一定时期内，在维持相对稳定的前提下，环境资源所能容纳的人口规模和经济规模的大小。4、因地制宜、分类指导的原则 环境和环境问题具有明显的区域性。不同地区在其地理条件、人口密度、经济发展水平、能量资源的储量、文化技术水平等方面差别很大。二、类型 1、按规划的主体划分 区域环境规划：如按地域可分为全国环境规划、省域环境规划、流域环境规划等。部门（行业）环境规划：如工业部门环境规划、交通运输部门环境规划等 2、按规划的层次划分 区域宏观环境规划：是一种战略层次的环境规划，如环境保护战略规划、生态建设与生态保护规划等。区域专项环境规划：如大气污染综合防治规划等 3

29、、按规划的要素划分 污染防治规划：是当前我国环境规划的重点。根据范围和性质可分为区域和部门污染防治规划、环境要素污染环境规划（如大气污染防治规划等）生态规划：包括生态环境建设规划、自然保护规划 4、按时间跨度划分 长期规划：时间跨度在 10 年以上 中期规划：5-10年 短期规划：5年以下 第三节、环境规划的工作程序和主要内容 一、环境规划的基本程序 1、环境、经济和社会现状调查和评价 A、经济和社会发展概况调查：要给出区域经济和社会发展规模、速度、结构、布局等，以阐述经济发展对资源需求的增大和伴生的环境问题，以及人口、技术和社会变化带来的消费需求增长及其环境影响。B、环境调查：包括环境特征调

30、查、生态调查、污染源调查、环境质量的调查、环保治理措施效果的调查以及环境管理现状的调查等。1）环境特征调查 主要包括自然环境特征调查，如地质地貌、气象条件和水文资料、土壤类型及土地利用情况，生物资源种类形状特征、生态习性、环境背景值等；社会环境特征调查包括如人口数量、密度分布、产业机构和布局、产品种类和产量、经济密度、建筑密度、交通公共设施、产值、农田面积、作物品种和种植面积、灌溉设施等）；经济社会发展规划调查包括如规划区内的短、中、长期发展目标，包括国民生产总值、国民收入、工农业生产布局以及人口发展规划、居民住宅建设规划、工农业产品产量、原材料品种及使用量、能源结构、水资源利用等）。2）生态

31、调查：主要调查环境自净能力、土地开发利用情况、气象条件、绿地覆盖率、人口密度、经济密度、建设密度、能耗密度等。3）污染源调查：主要调查工业污染源、农业污染源、生活污染源、交通运输污染源、噪声污染源等。4）环境质量调查：主要调查区域大气、水及生态等环境质量，大多可以从环境保护部门及工厂企业历年的监测资料获得。5）环境保护措施的效果调查：主要是对环境变化工程措施的削减效果及其综合效益进行分析评价。6）环境管理现状调查：主要包括环境管理机构、环境保护工作人员业务素质、环境政策法规标准的实施情况、环境监督的实施情况等。3、环境质量评价：包括：污染现状评价、对人体健康和生态系统的影响评价、费用效益分析等

32、。2、环境预测分析 A、社会和经济发展预测：重点是人口预测，包括人口总数、人口密度以及发布等；经济发展预测包括能源消耗预测、国民生产总值预测、工业部门产值预测以及产业机构和布局预测等内容。B、资源供需预测：主要进行水资源的供需平衡分析、土地资源的供需平衡分析、生物资源（森林、草原、野生动植物等）供需平衡分析、矿产资源供需平衡分析等。C、污染源预测：包括大气污染源预测、废水排放总量及各种污染物总量预测等。D、环境质量预测：根据污染源预测结果，在预测主要污染物增长的基础上，结合区域环境模型（如水质模型等），分别预测环境质量的变化情况，包括大气环境、水环境、土壤环境等环境质量的时间、空间变化。E、生

33、态环境预测：包括城市生态环境预测、农业生态环境预测、森林环境预测等。F、环境污染和生态污染造成的经济损失预测：根据环境经济学到理论和方法，调查和计量因环境污染和生态破坏而带来的直接和简介经济损失。3、确定环境规划目标 环境目标一般分为：总目标、单项目标和环境指标三个层次。环境指标是体现环境目标的指标体系，是目标的具体内容和环境要素特征和数量的表述。4、环境功能区划 在区域环境规划的综合环境功能区划中，常划分出以下几类区域：特殊（重点）保护区、一般保护区、污染控制区、重点治理区、新建经济技术开发区、生态农业区 5、提出环境规划方案、拟定环境规划草案、优选环境规划草案、形成环境规划草案、环境规划的

34、申报与审批 二、环境预测的方法 定性预测方法：专家会议法、德尔菲法（专家意见法的一种，发调查表后统计处理）等 定量预测法：回归分析法、建立环境系统的数学模型方法 本章重点 掌握环境规划的概念及其特点、环境规划的类型 理解环境规划的原则 本章作业：简介环境规划的类型 第七章 中国环境管理的方针、政策与制度 第一节 我国环境管理的发展历程 一、起步阶段：19731983年 1、起步阶段的主要标志：1973年 8月，第一次全国环境保护会议，通过了环境保护三十二字方针和第一个环境保护文件关于保护和改善环境的若干规定。1979年 9月，通过中华人民共和国环境保护法（试行）环境保护开始走法制建设的轨道。1

35、983 年 12 月，国务院召开了全国第二次环境保护会议 这一阶段，人们认为环境问题是由于工业发展而带来的污染问题，把环境管理简单地理解为采取各种手段和措施控制污染。2、主要成绩 初步实现了对环境问题认识上的转变：“三废”治理环境保护；初步实现了环境管理思想认识的转变：依法管理；建立了国家、省两级环境管理机构和“老三项”环境管理制度；治理了一批重点污染源。二、发展阶段：1983年1996年 1、1983年 12 月，第二次全国环境保护会议召开 确定环境保护作为基本国策；提出三同步、三统一的环境战略方针；制定了三项基本环境保护政策预防为主、防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理。1984年 5月，

36、国务院作出关于环境保护工作的决定，并成立了国务院环境保护委员会，领导组织和协调全国环境保护工作。2、1988年，成立国家环境保护局，被确定为国务院的直属机构 3、1989年 4月，第三次全国环境保护会议，提出新的环境管理制度和措施，使环境管理走上规范化轨道。4、1992年，制定了环境与发展十大对策提出可持续发展的思想；中国 21 世纪议程和中国环境保护行动计划确定了国家可持续发展战略。三、深化阶段：1996年现在 1996年 7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，做出了关于环境保护若干问题的决定，提出了新的环境保护目标、任务和措施。启动了污染物排放总量控制计划和跨世纪绿色工程计划，实施 33

37、211计划（三河、三湖、两区、一市、一海），提出污染治理与生态保护工程环境保护进入新的阶段。2005年 12 月，国务院为全面落实科学发展观，发布了国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定，把环境保护摆在更重要的战略位置。第二节 中国环境保护方针与政策 一、中国环境保护的基本方针 1、“三十二字”方针 全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。1973年，第一次全国环境保护会议被确定为环境保护方针，写进了关于保护和改善环境的若干规定和中华人民共和国环境保护法的试行法。这一方针对起步阶段的中国环境保护起到了积极的指导作用，但没有回答环境保护与经济建设的关系

38、是什么以及如何正确处理二者的关系等问题。2、“三同步、三统一”的方针 1983年，第二次全国环境保护会议提出“三同步、三统一”的方针。迄今为止一直指导着我国环境保护实践的基本方针。三同步：经济建设、城乡建设、环境建设同步规划（前提，预防为主）、同步实施（关键）、同步发展（目的）；三统一：经济效益、社会效益和环境效益的统一。二、环境保护的“基本政策”1、预防为主、防治结合的政策 目的：在大规模经济建设的过程中同时防治环境污染的产生和蔓延。2、谁污染、谁治理的政策 目的：促使污染者承担治理其污染的责任和费用。“谁污染、谁治理”政策的全部含义：污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复。3、强化

39、环境管理的政策三大政策的核心 目的：通过强化政府和企业的环境管理，控制和减少管理不善带来的环境污染和破坏。第三节 中国的环境管理制度 一、“老三项”：19731979年正式被确认为法律制度。其特点是以污染源为控制对象，以单项治理为主体，以控制点源排放浓度为目标的法律手段，也是我国环境管理的基础措施。1、环境影响评价制度 环境影响评价制度：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测，并按照法律程序进行报批的环境法律制度。2003年 9月：中华人民共和国环境影响评价法，提出的“规划的环境影响评价”，构建了环境保护参与经济

40、发展综合决策的管理机制。2、“三同时”管理制度 1）“三同时”：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时设计、同时施工是“三同时”的基础，同时投产是“三同时”的关键。三个同时环环相扣，缺一不可。2）“三同时”制度的作用 防止新的污染和生态破坏的重要措施。它贯穿于建设项目的设计、施工、生产三个重要环节，使建设项目能够在投产后最大限度地减少环境污染，完整地体现和贯彻了“预防为主”的原则，有效地控制了新的污染和生态破坏的产生。是加强建设项目环境管理的有效手段。“三同时”制度是对开发建设项目进行预防性环境管理的法律制度，是环境影响评价报告书中提出的防治环

41、境污染和生态破坏的措施的实施，并且明确了建设单位，主管部门和环境行政主管各自的职责，有利于加强建设项目环境保护的管理。是保证治理新污染所需大部分资金投入的法律保证。随着我国法律建设和管理工作的加强，“三同时”制度的执行率逐年提高。在防治环境污染资金投入上，“三同时”是主渠道，全国执行“三同时”项目的投资也在逐年提高。3）“三同时”制度存在的问题及对策 存在的问题：对“三同时”制度在建设项目竣工验收中重视不够，影响力不及环评制度，执行率也不及环评制度高。“三同时”制度与新的管理制度存在着不协调性。如浓度控制与总量控制的矛盾；分散治理与集中治理的矛盾。怎样把总量控制的思想和集中治理的思想纳入“三同

42、时”制度中去，使“三同时”制度更加适应新时期的特点，是急需解决的问题，也是关系到“三同时”制度今后能否顺利实施下去的问题。清洁生产在“三同时”管理细则中没有得到充分体现。我国防治工业污染大体经历了点源治理、综合治理、全过程控制三个阶段，而目前的“三同时”制度主要针对点源治理，缺乏对整个全过程控制即清洁生产的思想，即缺乏对工艺过程的合理性、先进性、清洁生产的推行情况进行审查。问题的解决途径：加强规范化管理，增强“三同时”制度的时效性。要强化“三同时”制度的实施，必须进一步明确“三同时”分级审批、分级验收、分级监测程序。另外要严格规定试运行时间，超过试运行阶段仍没有申请验收的，环保部门有权依据有关

43、规定勒令其停止生产。拓展“三同时”制度的内涵以适应经济发展的步伐。对区域性生态项目（如公路、铁路、开发区等）的“三同时”管理及验收监测内容、方法、标准等指标体系尚缺乏技术政策和实施细则。因此有必要依据法律规定和实际工作需要，尽快制定“三同时”制度有关的技术政策、技术规范和指标体系，使之更适应时代的要求。3、排污收费制度 2003年 7月 1日，正式实施排污费征收使用管理条例。该条例有以下特点：采取了按污染物的种类、数量实行排污即收费与超标收费并存的方式。采取多因子收费。在同一排污口不再仅按收费额最高的一种污染物计征排污费，而是视其排放污染物的种类，分别计算，叠加收费(根据我国国情，最多不超过三

44、项)。排污金额由低收费标准向接近或高于治理成本的收费转变。在征收和使用上，严格实行“收支两条线”原则。征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入财政预算，纳入环境保护专项资金进行管理。所收的排污费将全部用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。加大了排污收费的执法和监督力度。排污费征收体制改为属地征收。将排污费的征收范围扩大到了个体工商户。二、新五项 1989年 5月召开的第三次全国环境保护会议推出的管理制度是中国环境管理思想、管理制度和对策的新发展。新的管理制度弥补了原有三项制度的不足，明确了地方政府和企业的环境责任，确立了城市环境保护工作的发展方向，加大了污染治理

45、的力度。1、环境保护目标责任制 是一项依据国家法律规定，具体落实各级地方政府对本辖区环境质量负责的行政管理制度。它是一项综合性的管理制度。通过目标责任书确定了一个区域、部门环境保护主要责任者和责任范围，运用定量化、制度化的目标管理办法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级地方政府和决策者的政绩考核内容，纳入到各级地方政府的任期目标之中。2、城市环境综合整治定量考核制度 是把城市环境作为一个系统整体，以城市生态学为指导，对城市的环境问题采取多层次、多渠道、综合的对策和措施，对城市环境进行综合规划、综合治理、综合控制，以实现城市的可持续发展。这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部门各尽其职、分

46、工负责，环保部门统一监督的管理制度。考核对象是人民政府。3、排污许可证制度 是指向环境中排放污染物的企业、事业单位，必须首先向环保行政主管部门申请领取排污许可证，经审查批准发证后，方可按照排污许可证上规定的条件排放污染物的环境法律制度。它是在实行排污申报登记制度的前提下，对排污者排污的定量化。4、污染集中控制制度 指在一个特定范围内，为保护环境建立的集中设施和采取相应的管理措施，是强化环境管理的一种重要手段。污染集中控制应以改善流域、区域等控制单元的环境质量为目的，依据污染防治规划，按照废水、废气、固体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济

47、、社会效益。5、污染限期治理制度 指对造成严重污染的企业事业单位和在特殊保护区域那超标排污的已有设施，由人民政府依法决定，环境保护行政主管部门监督其在一定的期限内完成治理任务的环境法律制度。限期治理污染与治理污染计划不同，前者的决定是依据一定的法律程序，具有法律效能，而后者只是一种行政管理手段，完不成不负法律责任。三、其他的环境管理制度 1、总量控制制度 总量控制是污染物排放总量控制的简称，它将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域内地污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。总量控制首先是一种环境管理思想，同时也是一种环境管理的手段，即为了使某一时空范围的环境

48、质量达到一定的目标标准，控制一定时间、区域内排污单位污染物排放总量的环境管理手段。“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理，排放基数按 2005年环境统计结果确定。2、环境污染与破坏事故报告制度 是指因发生事故或其它突发性事件，造成或者可能造成污染与破坏事故的单位除了必须立即采取措施进行处理外，还必须通报可能受到污染危害的单位和居民，并且向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理，以及当地环境保护行政主管部门向上一级主管部门和同级人民政府报告的法律制度。第四节 环境管理制度的改革与发展 一、现有管理制度的不足和局限性:1、管理制度与形势发展不相

49、适应。缺少生态保护的内容。2、管理制度之间不协调、不统一。如“三同时”制度是以点源治理为前提的，与推行污染集中控制措施相抵触，在实践中需要解决这些制度和措施之间的协调和衔接问题。3、管理制度本身不完善。如环境保护目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度在环境管理实践中存在流于形式，不求实效的弱点。二、对现有的管理制度进行应作出的调整 1、建立环境与发展综合决策制度，加强宏观环境管理。2、加快制定生态保护补偿制度、标准和技术规范。在生态保护领域制定有针对新的生态保护补偿制度、标准和技术规范，使生态保护和生态建设具有强制性、规范性和可操作性，将生态保护的对策和措施落到实处，实现国家的生态保护目标已

50、成为环境管理制度建设的当务之急。3、完善污染防治管理措施，实现总量控制与全过程控制的有机结合。本章重点 掌握我国环境管理的八项制度 掌握我国的污染物总量控制制度和环境污染与破坏事故报告制度 作业 简介我国环境管理的八项制度 简介我国的污染物总量控制制度。第八章 区域环境管理 第一节 城市环境管理 一、城市环境问题及其特征 城市是人类利用和改造环境而创造出来的一种高度人工化的地域，是人类经济集中，非农业人口大量聚居的地方。城市环境的特点 1、人在城市环境中，社会经济系统起着决定性的作用，它使原有的自然生态系统组成和结构发生了巨大的变化。2、城市环境中的自然生态系统是不独立和不完全的生态系统。二、