财政学课件第四财章政支出效果.pptx

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1、跑部钱进成思危副委员长笑言：“我曾经说过，中秋节前北京堵车很严重，都是送月饼的，什么时候中秋节前北京不堵车了，我们的政府可能就好多了。”“形象工程形象工程”、“政绩工程政绩工程”、“豆腐渣豆腐渣工程工程”重收入、轻支出，重分配、轻管理。重收入、轻支出，重分配、轻管理。重收入、轻支出，重分配、轻管理。重收入、轻支出，重分配、轻管理。行政成本高居不下行政成本高居不下公共资源浪费严重公共资源浪费严重封杀过路财神封杀过路财神问责无效财政问责无效财政第四章 财政支出效果财政支出效果评价概述财政支出效果评价概述财政支出效果评价的方法财政支出效果评价的方法外国财政支出效果评价介绍外国财政支出效果评价介绍我国

2、财政支出评价存在的问题与对策我国财政支出评价存在的问题与对策1财政支出效果评价概述一、财政支出效果评价指向 财政支出 VS 私人支出1.满足公共需要2.税收保证 总支出 私人支出 财政支出个人收益最大化 社会效益最大化 目标差异性 微观效果分析 宏观、微观效果分析分析内容、重点、范分析内容、重点、范围、选优方法等有所围、选优方法等有所差异。差异。财政支出的财政支出的“效果效果”1.宏观效果 安全安全 评价内容：评价内容：稳定稳定 发展（可持续）发展（可持续）2.微观效果 评价内容：个体消费、投资等行为 选择上的变化二、财政支出效果评价作用 1、决策参考，加强项目管理。2、进入财政信息库。3、有

3、利于实施奖惩。4、提高资金使用效益。少花钱少花钱多办事多办事办好事办好事三、财政支出效果评价原则1、相关性原则。2、经济性原则。3、可比性原则。4、重要性原则。四、财政支出效果评价要点财政透明度财政透明度原则原则1.1.作用和责任的澄清、涉及确定政府的结构、作用和责任的澄清、涉及确定政府的结构、职能、关系等的明确职能、关系等的明确 确定部门支出合理性确定部门支出合理性2.2.公众获得信息的难易、强调在规定的时间公众获得信息的难易、强调在规定的时间内公布全面财政信息内公布全面财政信息 降低财政风险降低财政风险3.3.预算编制、执行和报告的公开预算编制、执行和报告的公开4.4.对真实性的独立保证对

4、真实性的独立保证2财政支出效果评价的方法财政支出效果评价的方法一、一、斯蒂格里茨斯蒂格里茨政府支出分析解释政府支出分析解释认为这种分析的目的不是简单地提供一种公式，而是提供一种分析框架，或者说提供一种思考方式。1、为什么需要这项政府支出，即需求源是什么？2、这项支出会对私人和厂商的行为产生什么影响？3、这项支出最终的受益者和损失者是谁？4、是否还存在其他更好的替代项目？分析框架分析框架1 1、为什么需要这项政府支出？、为什么需要这项政府支出？首先，是从市场失灵的角度分析，如是否存在因不完全竞争市场、外部性、不完全或不对称的信息、社会分配不公平、有益或有害物品等。其次，如果由政府替代，那么，是选

5、择直接由公营生产，还是私营生产；而且，不论公营生产还是私营生产，都涉及到价格、质量、效率的确定、规范以及监管，税收或补贴等优惠如何鼓励等一系列问题？再次，尽管存在市场失灵，但是否存在政府替代后的政府失灵，如果存在，二者相较的利弊得失，孰大孰小？2 2、这项支出会对厂商行为产生什么影响？、这项支出会对厂商行为产生什么影响？（1 1）支出的收入效应与替代效应）支出的收入效应与替代效应（食品券或收入补贴）（食品券或收入补贴）a2其它商品Xb0b1a0a1f0 x0 x2x1f1f2u0u1u2p0p1p2o（2 2）支出的短期和长期效应（住房补贴）支出的短期和长期效应（住房补贴）（3 3）支出的直接

6、或间接效应。）支出的直接或间接效应。青藏公路自驾车增多青藏公路自驾车增多 藏羚羊迁徙面临威胁藏羚羊迁徙面临威胁（4 4）支出的累进或累退效应）支出的累进或累退效应 如低收入补贴、高等教育资助等。如低收入补贴、高等教育资助等。（5 5）支出的跨代效应；公平或效率效应；）支出的跨代效应；公平或效率效应；各种利益集团对政府支出决策的影响等。各种利益集团对政府支出决策的影响等。扶贫支出计划扶持重点选择：为了避免跨代贫穷，扶助弱势社群亦应在儿童及青少年阶段就开始。二、二、公共支出的成本公共支出的成本效益分析效益分析（一）成本、效益含义（一）成本、效益含义1.真实的成本、效益及个人损益2.直接与间接成本、

7、效益3.有形与无形成本、效益 边境儿童学费与国防安全4.中间与最终成本、效益：案例：火山爆发与美国农业5.内部与外部成本、效益 社会成本内在成本外在成本 社会效益内在效益外在效益 社会净效益社会效益社会成本 直接成本与效益，间接成本与效益等案例：某公共防洪工程的成本和收益构成案例：某公共防洪工程的成本和收益构成 成本与收益的类型 成 本 收 益 实质的直接的 有形的 建筑该工程投入的人力、财力、物力，该工程的管理维修费用 农产品增产、水力发电 无形的 田野的损失 美化环境、增进健康 间接的 有形的 水的转向所造成的损失 减少了土壤侵蚀，养鱼业发展 无形的 野生资源的破坏 保护了农业社会 中间的

8、 建设管理和维护旅游设施建设农具厂投入的人力、物力 增加了本地区的旅游收入，增加了农具厂的收入 最终的 建设、管理和维护该工程所投入的人力和物力，田野的损失 控制洪水、灌溉便利，发电，减少土地侵蚀，农产品增产 内在的 建筑、管理和维护该工程所消耗的人力和物力 对本地区提供的直接福利（包括以上全部）外在的 下游地区对该工程建设的支持 帮助下游地区控制了洪水 金融的 因地价提高，农具厂职工工资提高而使工程造价提高 土地所有者增加了收入，农具厂职工工资提高 讨论讨论成都市修建地铁的成本与效益？（二）计算方法（二）计算方法方法一：净现值法（把将来的钱折合到现在）净现值Bt1/(1i）t1Ct2/(1i

9、）t2 选取的条件：净现值 0 Bt1 代表t年的收益；i代表贴现率；t1 代表收益的时间 Ct2 代表t年的成本（投资费用）；t2 代表成本支出的时间。方法二：内部收益率法方法二：内部收益率法BBt1/(1/(1r r）t1CCt2/(1(1k k）t2 选取的条件：选取的条件：rk rk B Bt1 代表代表t t年的收益；年的收益；r r代表项目收益率；代表项目收益率；t1 t1 代表收益的时间代表收益的时间 C Ct2 代表代表t t年的成本（投资费用）；年的成本（投资费用）；t2 t2 代表成本支出的时间；代表成本支出的时间；k k 代表市场融资成本率。代表市场融资成本率。（三）、成

10、本（三）、成本效益分析的程序效益分析的程序 机会成本机会成本 时间价值时间价值1.固定预算中的项目，用于其他公共项目的价值2.撇开预算项目，考虑项目由私人部门投资可能产生的价值贴现率常用长期公债利率、私人投资利息率；政府投资项目内在报酬率等替代（四）成本收益分析难点、局限性（四）成本收益分析难点、局限性难点1：尽管政府支出的成本效益分析的方法与私人的相的成本效益分析的方法与私人的相同，但同，但政府支出项目所涉及的因素更多，这决定了条目列举、目标函数等确定的困难。难点2：有些因素在市场上找不到相应的价格，如环境治理、生命救助、时间价值等，它们的成本与效益很难准确估计，因此，类似于此的无形成本与价

11、格，大多只能采用影子价格（资源的真实成本或替代成本）、机会成本。案例：拯救大兵瑞恩与生命的价值 生命的价值收入的损失？难点3：贴现率确定困难。原则上，贴现率应为社会贴现率，即整个社会愿意为了未来而放弃现在的成本与收益的贴现率。但是，由于社会成本与收益确定困难，所以，贴现率选择大多和私人投资所用的贴现率相同。公共项目能够造福后代，理论上其贴现率应该公共项目能够造福后代，理论上其贴现率应该比私人投资所用的贴现率低！？比私人投资所用的贴现率低！？案例：英吉利海峡海底隧道一位记者在评论英国是否应该考虑修筑英吉利海峡海底隧道时，曾劝说道：“修筑海底隧道，并不是因为枯燥的成本效益分析说它值得，而是因为英国

12、人需要一个大项目奋发起来”。（94年完工，耗资150亿美元，是原来预算的两倍）如果支持某一个项目的人都能够从中找到“使人发奋”的理由，那么，如何在项目之间选择？成本收益分析人员玩弄的花招1 连锁反映花招案例：政府修建公路，其直接收益是减少了个人和企业的交通成本。与此同时，当地的饭馆、加油站等利润可能上升。这又会使得当地食品等利润上升。若把间接效应加到收益一方，则任何项目都是正收益。问题：忽略间接损失（如乘火车的人减少，火车经营者利润下降），把那些仅仅是收益转移的内容作为收益的增加。启示：计算一致性 既有间接收益 就要有间接损失相对应。成本收益分析人员玩弄的花招2 劳动力花招美国国会讨论是否实施

13、B2海盗轰炸机计划，国防部不想在该项目上花钱。但是，加利福尼亚州的参议员丹尼范思坦表示支持该计划，她宣称：该计划能够提供大量就业机会、精密技术或电子干扰系统。工人工资是否属于收益？案例：地方小水电建设成本收益分析人员玩弄的花招3 重复计算花招政府实施某灌溉工程，对土地的影响有：a土地价值增加b耕种土地获得的净收入增加。此时，收益a +b?小结成本收益分析并不是一个完善的工具。在某些领域，如美国的清洁空气法、濒临灭绝物种法、食品药物和化妆品法等明确禁止采用。成本收益分析需要完善的政府行为配合。习题小王每次乘坐地铁要花3元，但如果价格高点的话，他就要改乘公共汽车，乘车时间要多出5分钟，但票价只要2

14、元。他每月往返10次。他所在的城市正在考虑整修地铁，整修后旅行时间可缩短10分钟，但票价上涨1.5元以弥补其成本。票价上涨和旅行时间同一年实现且永远如此。利率为25。问：对小王而言，该项目的收益和成本的现值是多少？三、最低费用选择法最小成本分析法，适用于分析那些成本易于计算、效益不易衡量的项目，如一些社保项目支出。此方法没有计量公共支出项目的社会效益，只计算每个被选项目的有形成本，并以成本最低为原则确定支出项目。其优点是简化效益的计算，在效益确定的条件下，只分析其成本费用的高低。四、公共劳务收费法1、含义是针对政府提供的满足社会公共需要的物品或服务，通过选择适当的定价方法，合理地确定收费价格，

15、从而使这些物品和服务得到最有效的使用，以提高财政支出效益的一种方法。2、适用范围适用于可以买卖的、适于采用定价、收费方法管理的公共服务部门。3、定价方法平均成本定价法：指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。二部定价法：由两种要素构成定价体系，一是与使用量无关的按月或年支付的基本费，二是按使用量支付的从量费。负荷定价法：根据不同时间段或时期的需要制定不同的价格。4、公共劳务定价的种类根据公共劳务属性和外部性大小定价：低价：可以促进社会成员最大限度地使用这些 “公共劳务”使之获得极大的社会效益。如义务教育、强制注射疫苗等。平价：可以用收取的费用弥补该项“公共劳务”

16、的人力、物力耗费，一般适用于从全社 会的利益来看，无需特别鼓励使用，又 无必要特别加以限制使用的“公共品”。如公路、公园、铁路、医疗等。高价：适用于从全社会利益来看必须限制使用 的“公共劳务”。如汽车牌照费五、零基预算方法(一）概念指在编制本年度预算时，不受以往年度预算的约束，即在新的财政年度开始时，对以往年度批准的各项预算支出数额，重新进行审核和确认。其意义在于有效地对社会资源进行合理配置，按照轻重缓急确定优先项目，使预算更符合节约和效率原则。（二）缺点零基预算并不能避免政府部门夸大开支的可能性；在实行中也存在大量的文牍成本。总结 资源稀缺政府失灵提高财政支出效果成本效益分析方法最小费用分析

17、方法劳务收费分析方法零基预算方法政府采购制度国库集中收付制度提高财政透明度3 3 国外财政支出效果评价简介国外财政支出效果评价简介 美国的财政支出评价包括部门绩效评价和项目（program）绩效评价。在2003年的预算中，美国管理当局制定了一项简单的评级制度，根据成效计分卡标准来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。管理及预算办公室（OMB）负责评价各机构的绩效，每个季度管理及预算办公室评估各机构的工作进展状况以及绩效目标完成情况，同时对各机构为完成目标而采取的措施及进一步完善措施等问题做出详细的评论。成效计分卡标准的运用为衡量部门绩效提供了切实可行的依据，使各部门的工作结果具有可比性，计分

18、结果促进各部门努力改进自身存在的问题、提高管理绩效。项目支出绩效评价方面引入了项目评价体系（Program Assessment Rating Tool，下文简称PART），设计了PART调查表，PART调查表的最初草案是在2002年5月发布的，总统管理顾问委员会于7月10日通过定稿，7月16日正式发布使用。管理当局计划每年对大约1/5的联邦项目进行评级，到2008年所有的项目都将使用PART。PART设计了一系列问题，评价项目的目的及设计、战略规划、管理、结果和责任，包括那些不是项目或机构可以直接控制但影响项目或机构的相关因素。美国财政支出绩效评价要求各部门制定长期绩效目标和年度绩效目标，管

19、理及预算办公室和各机构一起选定可以有效反映项目目的、项目优先权的绩效衡量指标，根据这些目标和指标来评价目标的完成情况，从而确定项目的绩效。澳大利亚联邦政府是在1997至1998财年开始酝酿推行以财政支出绩效评价为核心的财政支出预算改革，1999至2000财年正式实施财政支出绩效评价制度。绩效评价包括的主要内容是：将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等。澳大利亚财政支出效益主要是通过绩效评价指标的实现与否来体澳大利亚财政支出效益主要是通过绩效评价指标的实现与否来

20、体现的，因此绩效评价指标事实上成为澳大利亚政府财政支出管理现的，因此绩效评价指标事实上成为澳大利亚政府财政支出管理的中心环节。的中心环节。澳大利亚财政支出绩效评价指标主要包括两方面的内容：部门事业发展目标（outcomes）绩效指标和部门产出（outputs）指标，前者用于评价事业发展目标是否实现，后者则由联邦专款绩效指标和部门基本支出绩效指标构成，联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等，部门基本支出绩效指标主要是用于评价部门基本支出的使用情况。澳大利亚财政支出的绩效指标设计既兼顾了政治、社会、经济等不同的标准，综合考虑了长远、中期和当前效益以

21、及直接和间接效益，同时也注重指标体系的相对稳定性和通用可比性。他们的指标设计很值得我们借鉴。英国和瑞典两国在公共支出效绩评价的组织方式和所遵循原则上如出一辙，在评价工作的操作方法和主要工作程序上也较为一致。两国对公共部门绩效考核的方法较为简单，一般是采取目标目标与执行结果的对比分析评价与执行结果的对比分析评价，这项工作主要是依赖于各个政府部门的自我评价，财政和审计部门则在此基础上选择若干部门进行综合性评价与审计。但两国在公共支出项目效果的评价方面却有较完善的方法和程序。(一)公共支出项目效果的评价方法 为准确反映公共支出项目的实施效果，两国都提出要针对不同的项目、不同的问题采用不同的评价方法，

22、但从两国有关部门介绍的评价案例，可以将其概括为“因素量化法”。这种方法的主要特点是在充分考虑该项目有关量化指标的基础上，把与项目相关的一些非计量因素进行“量化”，并按其影响和重要程度进行排列并与有关标准进行比较，进而得出综合评价结沦。英国与瑞典例如：要评价政府一段时期对教育投入的效果，不单要看政府投入了多少资金，新建了多少所学校，购置了多少教学设备，给教师加了多少薪水，还要考虑有多少学生毕业，多少学生取得优秀，学生的识字率和运算能力提高了多少等因素，甚至还要考虑毕业学生的就业能力(应届毕业生就业率)等长远指标；在评价政府对一所公立医院的资金投入效果时，除了要考虑一些可计量性经济指标外，还要采用

23、诸如看病候诊时间、病床周转率、病人治愈率等特定指标，在与相关指标对比后，如果发现看病候诊时间过长、病床周转率较高而病人治愈率较低，则要建议政府追加对该所医院的支出额度。(二)公共支出项目效果评价工作程序 英国、瑞典两国公共支出效绩评价机构在对某一项目进行具体评价时，一般按照以下程序进行：前期准备立项与计划组织开展工作确定工作方法和标准征求部门意见展开调查细化分析提出解决方案提出建议和警告提出详细报告领导签发，发出报告各方确认，完成报告。各有关部门在收到评价报告后，要对其数据、事实和相关情况等进行核对，在核实无误后反馈给评价机构，进而该项目评价工作结束。评价机构根据评价目的的不同，分别将评价报告

24、送交国会、政府部门、新闻机构或对社会各界公开索取。讨论提高公共支出效果的关键是什么？4 4我国财政支出效果评价现状我国财政支出效果评价现状一、现状一、现状早在2002年2月，广东省人大财经委的代表辛瀑在两会上连续发问，使得如何提高财政资金的使用效益的话题顿成为社会关注的一个问题。湖北恩施州最早进行试点广东省成为第一个进行财政支出效果评价的省。2004年，由该省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅四部门联合发文的广东省财政支出绩效评价试行方案（简称试行方案）也开始于8月生效。广州、佛山等地都出台了财政支出评价的有关文件并建立了相应的评价系统。2005年1月24日，四川省人大财经委在关于四川省2004年

25、财政预算执行情况和2005年财政预算草案的审查报告中建议，在四川省开展财政支出绩效评价、政府投资项目绩效审计，以加强对财政支出的管理和监督，提高财政资金使用效益。上海市财政局负责人表示，今年上海将引入中介机构和社会专家对财政预算的绩效考评试点项目进行评价，预算主管部门也要组织开展自我考评，建立社会考评和自我考评相结合的绩效考评方式。其中与老百姓生活密切相关的公共投入，将积极探索通过问卷调查等方式，直接由人民群众对提供公共产品和服务的效果作出评价。上海还将探索预算绩效考评结果公开的方式和范围。对绩效差劣或未按要求完成绩效跟踪的项目，将追究相关单位和人员的责任，并根据考评结果，安排、调整以后年度预算安排，总结改进项目管理办法，建立绩效对预算编制的正向激励机制。二、问题二、问题尚未形成一套成熟的全面反映财政支出效益评价的工作方法体系。这种工作方法体系的缺位，造成财政管理上只管拨款不问效果，部门和单位只管要钱，不讲究效益的状况。部门和单位用钱缺乏约束机制，拨款和用钱之间存在一个富有想象力的空间，漏洞的产生也就不言自明，财政支出效益评价的紧迫感也就不言而喻了。三、完善思路（讨论）三、完善思路（讨论）（一）关于财政支出分类问题（二）关于评价方法的选择问题（三）关于评价指标的设置问题（四）关于评价标准的确定问题（五）评价主体的确定问题（六）财政支出绩效评价的内容（七）配套的改革措施