我国政府绩效评估运行方式改进与政府绩效审计_覃易寒.docx

《我国政府绩效评估运行方式改进与政府绩效审计_覃易寒.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国政府绩效评估运行方式改进与政府绩效审计_覃易寒.docx（4页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、 我国政府绩效评估运行方式改进与 政府绩效审计 覃易寒 【 摘 要 】 政府绩效审计是政府绩效评估的子系统，其功能作用的发挥与政府绩效评估体系运行方式有着 内在联系。本文在对政府绩效评估运行方式与政府绩效审计的关系进行理论分析及现状考察的基础上，认 为我国现行的政府绩效评估运行方式影响了政府绩效审计作用的发挥，进而提出借鉴英美等国的成熟经 验，通过完善多主体结构、开展多路径评估与增强评估系统开放性等措施，改进我国政府绩效评估运行方 式，促使我国政府绩效审计的作用得到充分发挥。 【关键词】 绩 效 评 估 运 行 方 式 改 进 政 府 绩 效 审 计 引言 随着我国经济社会的发展及责任型政府、

2、服务型政府建设的推进，社会公众越来越关注政府的责任及 其绩效管理，而政府绩效审计和政府绩效评估是强化政府责任和提高政府绩效管理的两种有效途径。我国 自上世纪80 年代开始，各级审计机关就在不同层面开展了效益审计和经济责任审计，一些地方和部门也开 始对政府绩效评价进行探索与实践，同时不少学者也对政府绩效审计及政府绩效评估的相关理论进行了研 究，以此来推进我国政府绩效管理制度的建立和发展。范柏乃 （ 2007)认为，政府绩效审计是一种特殊形式 的政府绩效评估活动，是政府绩效评估与管理的重要组成部分。温美琴、徐卫华 （ 2009)也指出，政府绩效 审计是政府绩效评估的一种重要方式，是政府绩效评估体系

3、的重要组成部分，是实现政府绩效评估目标的一 种有效方法。从目前情况看，我国政府绩效审计和政府绩效评估工作虽然发展迅速但尚未形成成熟体系，政 府绩效审计与政府绩效评估缺乏配合，彼此工作结果的相互利用程度不高，在一定程度上制约了政府绩效管 理水平的提高。 本文认为，政府绩效评估运行方式会直接影响政府绩效审计在政府绩效评估中的作用发挥程度，通过 探讨政府绩效评估 方式的改进来提高我国政府绩效审计的效果，对于提高政府绩效评估的工作质量，强化 政府绩效管理具有重要现实意义。 二、政府绩效评估运行方式与政府绩效审计关系：现状考察 (一）政府绩效评估、政府绩效评估运行方式与政府绩效审计 政府绩效审计是对政府

4、及其公共部门履行职责管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检 查和评价，提供政府及其公共部门经济责任履行情况的信息，促进公共资源的管理者、使用者改进工作， 更好地履行经济责任 （ 温美琴、徐卫华， 2009)。一般来说，政府绩效评估是指运用科学的方法、标准和 程序，对政府及其公共部门的公共责任、服务质量、管理效率和公众满意度等进行评价，以促进政府绩效 的改善和提高。政府绩效审计与政府绩效评估的目标是一致的，两者都关注政府行为的经济性、效率性和 效果性，都是通过对政府管理绩效的考核和评价，强化政府责任和提高政府绩效管理水平。从本质上看， 政府绩效审计属于政府绩效评估的范畴，它是政府绩效评

5、估的一种特殊形式（范柏乃， 2005)。 *罩易寒，广东技术师范学院会计学院，邮政编码： 510655，电子信箱： 。 本文为广东省 2010-2011 年度审计科研课题 “ 财 政专项资金绩效审计研究 ” 的阶段性研究成果。 29 政府绩效评估是一个复杂的体系，包括了评估主体、评估对象、评估标准、评估技术等多项评估要素， 这些要素通过评估运行方式使评估目标最终得以实现。根据主体不同，政府绩效评估运行方式可以分为 “ 政 府内部评估 ” 与 “ 政府外部评估 ” 两种基本类型。政府内部评估是由政府内部人员完成的评估，一般包括 : (1)上级部门对下级部门的评估； （ 2)政府内设评估管理机构的

6、评估； （ 3)各部门自我评估及对员工个人 的绩效考核。政府外部评估是由政府外部的评估者完成的评估，主要包括： （ 1)权力机关或审计机关的评 估； （ 2)社会公众的评估； （ 3)大众传媒的评估； （ 4)民间组织的评估。 评估方式作为评估得以实现的途径和形式，在整个政府绩效评估活动中占有比较特殊的地位（桑助来， 2009)，科学合理的评估方式能够引导评估主体进行客观公正的评估，保证评估活动有效开展。政府绩效 审计是政府审计机关作为评估主体开展的评估活动，其功能作用的发挥必然与政府绩效评估体系的运行是 否合理有着内在的联系。 (二）我国政府绩效评估运行方式对政府绩效审计的影响 我国政府绩效

7、评估与政府绩效审计工作均开展于上世纪 80 年代。政府绩效审计主要通过以下两种途 径在政府绩效评估工作中发挥作用：一是对政府及相关部门经济责任履行的经济性、效率性和效果性进行 审计，督促政府及相关部门履行责任、改善管理绩效；二是相关绩效审计报告作为政府绩效评估的依据。 从目前情况看，由于我国政府绩效评估运行方式存在评估主体单一、评估路径单向和评估过程封闭等问题 (桑助来， 2009)，对政府绩效审计功能作用的发挥具有一定的负面影响，主要体现在三个方面 ： 1. 评估主体单一，政府审计机关在绩效评估体系中的主体地位不明确 目前，我国政府绩效评估基本是由政府主导型评估，主要以内部评估为主，评估主体

8、较单一。由于我 国审计体制的原因，政府审计机关实际是作为 “ 内部评估者 ” 的身份参与政府绩效评估，且在绩效评估体系 中的作用不大，未成为政府绩效评估的主体力量。 2. 评估路径单向，影响政府绩效审计作用的发挥 我国政府绩效评估路径主要是自上而下的，各地方和部门更加重视来自上级的评估。如前所述，政府 审计机关对于同级政府整体评估而言是内部评估者的身份，而对同级其他职能部门又是作为外部 评估者独 立开展绩效审计。从现实情况看，由于政府绩效审计的法定地位不够明确，地方政府或部门的重视程度有 限，导致政府绩效审计结果的利用度不够，政府绩效审计在政府绩效评估中的作用未得到充分发挥。 3. 评估过程不

9、透明，导致政府绩效审计的社会影响力受限 在我国政府绩效评估和绩效审计过程中，绩效评估和绩效审计采用的数据来源、评估方法和指标等缺 乏透明度；绩效评估和绩效审计的结果主要上报上级部门，一般不向社会公布。不透明的评估过程和评估 结果不仅影响到社会公众的知情权，也降低了政府绩效审计工作结果的影响力和权威性。 三、 政府绩效评估运行方式与政府绩效审计：国际经验借鉴 目前国外政府绩效评估的做法已较为成熟，这里主要考察具有代表性的英、美、澳三国的经验，以期 为推进我国政府绩效评估与绩效审计的发展提供借鉴。 1. 美国经验。 （ 1)立法明确政府绩效评估的法定地位， 1993 年美国国会通过了政府绩效与结果

10、法 案，首次以立法的形式确立了政府绩效评估制度，要求设定政府财政投入的绩效目标和进行年度绩效考 评。 （ 2)评估主体多元化，评估方式由内部评估和外部评估共同构成，外部评估是主流；评估路径由开始 的 “ 自上而下的分解 ” 发展到现行的 “ 自下而上的综合 ” 。 （ 3)政府审计机关在政府绩效评估中起着重要 作用，政府问责办公室（原国家审计总署）代表国会对政府及各部门进行绩效考评，并逐步成为外部评估 的主要形式。政府绩效与结果法案中规定 “ 美国审计总长应向国会报告法案执行情况，包括其他联邦 机构遵守该法案的前景预测 ” 。政府问责办公室的职责包括代表国会对政府各部门进行年度绩效评估；接 受

11、国会委托对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题评估；可授权政府部门内设的考评机构对该部 门的绩效或计划、项目进行评估。政府问责办 公室在美国政府绩效评估中的作用主要表现在两方面：一是 通过对政府及政府各部门的绩效评估、调查，评价和监督政府管理绩效的经济性、效率性和效果性，内容 涉及面广，包括政策制定、项目运行、财务管理和人力资本等方面；二是汇总各部门的绩效评估结果，对 30 外公布有关部门实施绩效评估的评估报告。 2. 英国经验。 “ 英国已初步形成了以政府自身评估为基础，以公民评估为核心，以国家审计署绩效审 计为主力，舆论传媒、专业评估机构等共同参与的多重评估格局 ” （ 桑助来， 20

12、09)。英国政府绩效评 估方 式与绩效审计的特点主要有几个方面： （ 1)绩效评估主体从单元化发展到多元化，从初期以政府机构自我 评估为主，到现在内外部评估相结合；评估路径由 “ 自上而下的单向反馈方式 ” ，到现在有公众参与测评 的 “ 自上而下、自下而上多向结合方式 ” 。 （ 2)对评估主体的职责范围有明确分工，政府审计在绩效评估 中扮演重要角色，国家审计署负责中央政府机构的绩效评价，审计委员会负责地方政府的绩效评价。 (3)注重绩效评估结果的公开化，每个绩效审计报告发布前都会由英国国家审计署发布新闻通告，所有绩 效审计报告全部在审计署网站上刊登， 社会公众可以随时查阅。英国绩效审计在政

13、府绩效评估中的作用主 要体现在：一是向议会提交政府绩效审计报告，议会公共账目委员会一般会就绩效审计反映的问题举行年 度听证会；二是向部门管理层提供建设性报告，促进其加强和改善管理；三是向社会公众公布绩效审计报 告，通过媒体和公众的社会监督施加压力，促进政府管理绩效的改善。 3. 澳大利亚经验。 （ 1)政府绩效评估采用政府内部评估和外部评估相结合的方式。政府内部评估主 体由内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会三个机构组成；外部评估机构由国会参众两院、 公共账目和审计联合 委员会、联邦审计署三个机构组成。 （ 2)通过一系列的法律法规，对各评估主体的地 位、职责范围以及评估结果产生的效

14、力进行了明确的规定。如通过公共服务法案、财务管理与责任法 案和总审计长法案等，规定内阁支出委员会负责对所有预算内的政府机构进行考评，考评结果作为 决定预算最终方案的参考；财政部和国库部对各联邦预算单位进行财政财务绩效的评估监控；公共服务委 员会负责拟定政府公共部门准则、公务员行为手册，作为部门绩效考评的基本依据；国会参众两院负责有 关部门的预算审查工作；公共账目和审计联合委员会负责审查所 有联邦机构使用国会拨款的绩效；联邦审 计署专门对联邦政府各部、两个联邦直辖区预算资金使用情况进行绩效审计，并直接向议会报告。 以上西方国家政府绩效评估工作运行的实践经验，可以概括为如下几个主要特点：一是有专门

15、立法， 保障政府绩效评估法律地位、明确界定政府内外评估主体的地位和职责分工、明确政府审计在政府绩效评 估中的主体地位；二是多元评估主体参与，评估路径多向结合的多重评估是西方政府绩效评估方式的主要 特点，政府绩效审计在评估体系中发挥了重要作用；三是评估结果公开化，利用媒体和社会舆论增强绩效 评估与审计的影 响力。 四、政府绩效评估运行方式与政府绩效审计：改进建议 如上文所述，政府绩效评估和政府绩效审计在当代西方公共管理评价活动中更多地呈现出一种融合的 关系，多数国家都是以审计机关开展的绩效审计为主要的政府绩效评估方式。我国政府绩效评估与绩效审 计融合程度明显不够，政府绩效审计还没有真正成为政府绩

16、效评估的有机组成部分，这直接影响到政府绩 效评估及政府绩效审计的工作效果。因此，我国应该借鉴发达国家的成熟经验，改进政府绩效评估运行方 式，确立政府绩效审计的主体地位，加强政府绩效审计与绩效评估的融合，充分发挥政府绩效审计的作用， 推动我国政府绩效评估与管理水平的提升。 (一）完善评估主体多元化结构，明确政府审计机关在政府绩效评估中的主体地位 1.立法明确政府审计机关的评估主体地位 多数西方国家都建立了科学合理的多元化主体结构，并通过立法明确各主体的地位，界定主体的评估 范围、评估内容以及参与方式。我国应借鉴发达国家经验，通过法律法规确立政府绩效评估制度，在注重 完善评估主体多元化的同时，鉴于

17、政府审计在绩效评估与审计中具有功能特性专门化、人 员专业性等优势， 特别是目前我国社会公众参与意识较淡薄，其他评估主体缺位现象较普遍的现状，应赋予政府审计机关在 政府绩效评价体系中的主导地位，充分发挥其在政府绩效评价体系中的作用。从前述国际经验看，各国政 府审计机关均在政府绩效评估中占有重要地位。如美国绩效评价由美国政府问责办公室为主导来执行；澳 大利亚是由政府审计机关根据国会的授权对各部门进行年度绩效考评；英国则规定国家审计署负责中央政 府机构的绩效评价，审计委员会负责地方政府绩效的评价。 31 2.加强评估主体 之间的有效配合 绩效评估主体多元化并不意味着在各种类型各个环节的评估中都要引进

18、各种评估主体，关键要针对不 同的对象和不同的环节，明确相对合适的评估主体进行评估。如英国就明确审计委员会对环境、住房和文 化等服务领域进行评估；其他由地方政府服务检查机构评估，相应的评价结果提交给审计委员会，如儿童 和青少年的服务评价由教育标准办公室 （ OFSTED)提供，成人社会护理的服务评价由社会护理检查委员 会 （ CSCI)提供，福利服务评价由福利欺诈检查机构 （ BFI)提供。 (二） 实现评估路径多方向结合，加强政府绩效审计与评估的融合，充分发挥政府绩效审计作用 在政府绩效评估中，应选择多方向的评估路径，使被评估对象重视来自不同评估主体的意见，为政府 绩效审计工作的有效开展创造良

19、好的社会环境，有利于使政府绩效审计更充分地发挥作用。同时为避免某 些层面产生多头评估、重复检查等现象，有必要理顺评估体系中的各种关系，加强绩效审计与评估体系的 融合，提高政府绩效评估及政府审计的效率和效果，推进政府绩效管理。 (三） 增强政府绩效评估系统的开放性，建立绩效信息系统，扩大政府绩效审计的社会影响 通过 建立绩效信息系统，增强政府绩效评估系统的开放性，借助媒体和社会舆论的影响，增强绩效评 估与审计的工作效果。具体而言，一要提高工作过程的透明度，二要注重政府绩效评估与审计结果的公开。 引导社会公众了解政府绩效评价与审计工作，并为其参与政府绩效评估工作提供渠道。可以借鉴英美国家 的经验，

20、如将绩效审计报告全部在审计机关网站上公布，社会公众可以随便查阅；重大审计项目或发现重 大审计问题时，举行新闻发布会；定期召开专题会议，扩大政府绩效评估与审计的社会影响。 主要参考文献： 桑助来 .2009.中国政府绩效评估报告 .北京：中共中央党校出版社： 246-276. 温美琴，胡贵安 .2007.基于政府绩效评估视角的政府审计研究 J.审计研究 （ 6): 27-30. 温美琴，徐卫华 .2009.政府绩效审计助推政府绩效评估和行政问责制 基于深圳实践的启示 J.南京社会科学 （ 5): 75-80. 叶忠明 .2008.论政府绩效审计的应用模式 J.审计与经济研究 （ 5): 5-9.

21、 张立民，赵彩霞 .2009.论善治政府治理理念下政府审计职能的变革 基于政府绩效评价视角的分析 J.中山大学学报 (社会科学版 ）（ 2): 177-183. 赵路，聂常虹 .2009.西方典型国家绩效考评理论及其对中国的启示 J.宏观经济研究 （ 3): 82-89. Improvement of Governmental Performance Evaluation Running Mode in China and the Governmental Performance Audit Qin Yihan Abstract: Governmental performance auditi

22、ng is a subsystem of governmental performance evaluation, meanwhile its functions are relative to the running mode of governmental performance evalution.Base on the theoretical analysis and practical observation of the relationship between governmental performance evaluation and governmental perform

23、ance auditing, this paper demonstrates that the current governmental performance running mode in China impress impact on the governmental performance auditing. Moreover, in order to improve the running mode of governmental performance evalution and utilize the governmental performance auditing, we have to employ the successful experience from western countries, perfect the multiagent construction, develop various ways of evaluation and enhance the openness of evaluation system, etc. Keywords:running mode of performance evaluation, improvement, govenmental performance audit 32