我国政府绩效审计理论研究与实践现状_周亚荣.docx

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1、 我国政府绩效审计理论研究与实践现状 周亚荣 (武汉大学经济与管理学院，湖北武汉 430072) 摘要 丨 近年来随着我国财政体制改革的逐步推进，政府绩效受关注的程度越来越高，同时，政府绩效审计不 管是在理论界还是实务界都取得了 一 些成果。本文在总结我国政府绩效审计理论研究成果和实践经验的基础上， 对当前的理论研究提出了相关建议，就今后的研究重点进行了展望。 丨 关键词 丨 政府绩效审计 ； 理论研究 ； 实践 ； 综述 ;展望 I中 图 分 类 号 丨 F23 9 44 丨 文献标识码 丨 A 丨 文章编号 丨 1004-4833(2008)02-0015-)7 一、我国政府绩效审计研究的

2、几个阶段 (一 ） 20世纪 80年代中期至 90年代初的萌芽 阶段 这一阶段是我国政府绩效审计的萌芽时期。 20 世纪 80年代中期至 90年代初，中国政府提出经济建 设要以提高经济效益为核心。在国有企业每况愈下 的客观压力下，对国有企业的经济运营责任检查控制 成为政府审计监督中的重要内容。 1985年国务院发 布的关于审计工作的暂行规定规定我国审计机关 的主要任务之一是对国营企业事业组织、基本建设单 位、金融保险机构的财务收支及其经济效益进行审计 监督丨 1丨。1988年国务院颁布的中华人民共和国审计 条例则以 “ 效益 ” 取代了 “ 经济效益 ” 的提法，扩大了 效益审计的内涵，并将审

3、计对象扩大到 “ 本级人民政 府各部门、下级人民政府 ” ，即政府效益审计丨 2丨。这一 时期的理论研究成果主要是针对企业经济效益的论 述，对政府绩效审计的讨论零星地散落于对整个经济 效益审计的探讨中。如林蒲、程时在对成本收益评价 方法进行探讨时，提到 “ 无论在内部审计的经营审计 或是政府审计的绩效审计工作中，成本收益评价都是 一项重要的审计 方法 ” 丨 3丨。但这一阶段对效益审计方 法的介绍还是侧重企业的效益审计。 (二 ） 20世纪 90年代的初步研讨阶段 20世纪 90年代，我国不论在立法上还是在理论 上都开始了对政府绩效审计的探索，使政府绩效审 计在审计对象和审计内涵上有进一步拓展

4、。这一时 期我国政府绩效审计是以效益审计和经济责任审计 两种形式开展的。 1994年的中华人民共和国审计 法将效益审计范围扩展到国务院各部门。 1998 年，国务院在为审计署定编时，把党政领导干部任期 经济责任审计作为审计署的一项新设专项职能丨 4。 1999年，中共中央办公 厅、国务院办公厅联合印发了 县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规 定对党政领导干部任期经济责任审计的目的、对 象、范围、内容、程序等进行了规定。虽然 20世纪的 最后几年，国家审计机关的审计重点之一是经济责 任审计和舞弊审计，但审计理论界一直关注政府绩 效审计。首先是出版了一批介绍国外经验的译著， 如：中国商业出版

5、社 1990年出版了约翰格林的绩 效审计 1992年出版了布朗等编著的政府绩效审 计等等。这些译著对我国政府绩效审计理论研究 起到了积极的引导与推动作用。此时学者们在关注 企业经济效益 的同时也将目光投向了政府部门。如 曹惠明在探讨企业经济效益评价时，也论述了政府 部门的绩效评价，并设置了效果、经济、效率等指 收稿日期 2007-11-09 修订日期 200 8七 2-12 作者简介丨周亚荣 （ 1971 ）女，河南开封人，武汉大学经济与管理学院讲师，从事政府会计 .政府审计研究。 标 5。 1999年，天津市审计协会将政府绩效审计作 为其重点研究课题，并在政府绩效审计课题研讨综 述中对政府绩

6、效审计的概念、意义和特征，政府绩 效审计的理论依据、内容和目标，政府绩效审计的程 序，政府绩效审计的评价方法和标准等进行了较好 的论述。但总的看来，这一阶段的讨论还是初步 的，不全面、欠深入的。 (三 ） 21世纪初至今的深入研究阶段 进入 21世纪后，在经济责任审计和舞弊审计己 经比较成熟的基础上，审计机关又将关注的目光投 向绩效审计。在 2002年全国审计工作会议上，审计 署提出将财务收支审计和效益审计结合起来。 2003年至 2007年审计工作发展规划则将 “ 积极 开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使 用效益 ” 作为审计工作的主要任务。 理论界对政府 绩效审计的研究更是全面展

7、开。邢俊芳等人的最 新国外绩效审计、审计署外事司的国外效益审计 简介、陈思维等人的经济效益审计等专著、教材 的出版促进了相关研究。学术论文的研究主要集中 在以下领域 :第一是对国外政府绩效审计经验的介 绍 ;第二是政府绩效审计的比较研究；第三是从整体 上阐述政府绩效审计理论或对开展我国政府绩效审 计工作的思考 ;第四是就政府绩效审计理论中的某一 方面问题如政府绩效审计职能、绩效审计项目选择、 绩效审计评价等进行研究。 2000年之后，我国对国外政府绩效审计经验的介 绍更加深入、更具针对性，并根据西方国家的经验启 示开始积极探索中国特色绩效审计。此方面的研究 主要有 :张继勋对美、英、德、日、加

8、拿大、澳大利亚、瑞 典、新加坡、印度等国政府绩效审计的综述 7;彭华彰 等对澳大利亚绩效审计案例的论述及其对我国绩效 审计的启示等 8。 各国的政治体制、经济制度等环境的不同，为政 府绩效审计的比较研究创造了条件。通过比较，可以 求同存异，不断深化对绩效审计的理解和认识。此方 面的研究主要有：程新生、陶能虹对中、美、法政府绩 效审计环境的比较 9;陈全民等就社会需求、经济制 度、政治体制、法制环境、文化传统、技术基础等方面 对中西方政府绩效审计环境的比较 10;张继勋等以政 府项目为基础，从案例的视角对中美政府绩效审计的 差异进行比较。这些研究一般能够通过比较研究对 我国今后开展政府绩效审计提

9、出一些建设性意见。 对政府绩效审计理论的整体阐述和探讨反映我 国学者对该问题理解的逐步深化，并进一步对我国 如何开展政府绩效审计展开思考 。 此方面的研究主 要有 :刘力云对绩效审计问题的初步认识 11;廖洪提 出绩效审计是审计发展的必然趋势和高级阶段的思 想 ，加深了审计工作者对绩效审计的 认识 ； 吴国萍对 我国当前环境下开展政府绩效审计需要解决的问题 进行的思考 w ;余玉苗、何晓东以核心效用观为指导 思想，对政府绩效审计的实施框架进行了勾画 13;王 会金、易仁萍对政府绩效审计的若干理论问题展开 的论述 14。 经过几年的探讨，学者们无论在基础理论和应 用理论上都有了新的突破。近年来的

10、研究集中在绩 效审计项目选择 、 审计职能 、 审计方法 、 评价指标等 具体领域。此方面的研究主要有：刘力云对绩效审 计项目选择和确定方法的研究；许百军以公共选择 理论为基础对我国经济效益审计目标取向的研 究 |5;鲍国明等就公共资金绩效审计项目的选择与 确定进行的论述 16;谢志华等就政府绩效审计职能 的论述等 17。此外政府绩效审计中的绩效评价是目 前实务中的难点和研究热点，而针对财政支出、政府 投资项目等较容易出问题的部分开展绩效审计相对 来讲操作性较强，易于突破，此方面的研究占多数 : 池晓勃 、 林卫对财政支出效益审计标准的思考 18;陈 伟松对财政基建投资效益审计的分析和评价 1

11、9;李 小丹、曹广明从财政支出效益审计的目标入手，构建 的财政支出效益审计评价体系 20;钱水祥以绍兴市 环城河工程效益审计 项目为例 ， 提出了一套政府投 资项目效益审计评价指标体系等 21。另外，中国审 计学会 2005年至 2006年的立项课题中有 5项（占 全部项目的 1/3)是关于公共工程（项目 ） 绩效审计 的 4。 中山大学管理学院 、 广州市审计局联合课题 组、南京审计学院国际审计学院课题组、陕西省审计 学会课题组等分别以公共经济学、公共管理学、政府 经济学、规制经济学等理论为源头，或者以西方国家 国家审计机关有关审计报告和研究报告为基础 ， 或 者以典型项目绩效审计的案例为基

12、础 ， 采用递阶层 次、系统分析等方法，就公共工程颂目）的绩效审 计 评价模式与运行机制进行了专题研究 。 二 、 我国政府绩效审计理论研究成果的总结 (一）政府绩效审计的内涵 就绩效审计的称谓 ， 国内外学者曾有过经营审 计、管理审计、货币价值审计等不同的提法。 1986年 最高审计机关国际组织在第十二届国际会议上将其 统一称为 “ 绩效审计 ” 。宋常、吴少华、刘家义等均对 中外学者的研究进行过归纳，并认为从与国际惯例 接轨及对外交流的角度看，我国采用 “ 绩效审计 ” 一 词较为妥当。关于政府绩效审计的概念，国内 外理论界还没有统一的认识。我国早期的研究主要 是对经济效益审计加以界定，强

13、调 “ 经济效益 ” 即资 金使用效益 22。近年来的研究：如天津市审计学会 课题组、宋常、吴少华、雷达、刘家义、吴国萍、王会 金、易仁萍 22 2 231214等都基本认同世界审计组织在 利马宣言中的表述，即绩效审计是对政府管理活 动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性 进行的审计。对概念中的组成要素 经济性、效 率性和效果性，即通常讲的 “3 E” 也形成了较为一 致的结论。经济性是以最低费用取得一定质量的资 源，即支出是否节约 ；效率性是指以一定的投入取得 最大的产出或以最小的投入取得一定的产出 ;效果性 是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期 结果。至于经济、效率和效果

14、之间的关系，余玉苗、何 晓东认为应以项目的核心效用来判断。若核心效用 偏重于效果，绩效就表现为结果；若核心效用偏重于 经济或效率，绩效就表现为行为。政府绩效审计就是 要审查核心效用与为实现核心效用而投入的公共财 政资金之间的关系 13。另外，此概念还明确指出政府 绩效审计的被审计者是政府当局，即国家各级行政机 关及从事公共收支和国家基金管理的各级部门。这 在观念上澄清了人们的传统认识，指出对政府进行审 计的必要性。而重庆大学、审计署驻重庆特派员办事 处课题组则从我国的 “ 审计风暴 ” 、美国国家审计署的 更名中得到启示，赋予绩效审计以责任泡括经济责 任与非经济责任）的高度，认为应该通过有效的

15、问责 机制使绩效审计的结果有效落实，认为政府责任审计 是绩效审计发展的最高形态 (二）政府绩效审计的内容和范围 当前，国外审计界一般认为政府绩效审计的内容 主要是 “3 E 。 近年来，有些国家 （ 加拿大、英国、澳大 利亚等 ） 提出了 “5 E” 概念，主张增加环境 （ environ men第 公平 （ equity)两个内容。我们认为随着绩效 审计实践活动的展开，政府绩效审计的内容还会扩 大。宋常、吴少华将我国早期的研究，如李敦嘉、陈守 德、赵玉华等的观点总结为 “ 二分法 ” 和 “ 三分法 ” ，并 赞同石爱中的观点认为 “ 3 E” 审计表明了我国政府绩 效审计的内容，其他均应视

16、为 “3 E” 的具体表现形 式 22。这些具体表现形式实际上也是政府绩效审计 的范围，具体包括 :第一，行政单位的经费支出。行政 单位涉及各级政府部门、人大、政协以及由国家财政 提供工作经费的党派机关和部分社会团体。第二，国 家投资建设项目， 主要是指由财政性资金财政拨款 或财政融资般资的各种建设项目。有些项目并不全 部是由国有资金投入的，但只要是属于政府审计管辖 范围内的投资项目都可以进行绩效审计。第三，其他 各种专项公共资金的使用。专项资金是指财政预算 安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定 用途的财政性资金，比如行政事业专项资金、社会保 障基金、农业专项资金、环境保护专项资金等

17、。第四， 国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。 (三）政府绩效审计的职能和目标 职能是某项事物或工作自身所具有的功能，通 过职能的有效发挥来达到工作目标。谢 志华等认为 政府绩效审计的职能定位决定了其工作目标的确定 与方法选择 17。根据最高审计机关国际组织的国 际组织绩效手册的阐述，绩效审计的职能包括：第 一，为政策制定机构检查确定有关政策是否被经济 而有效执行或为政策制定机构履行此权力提供服 务 ;第二，分析政府项目在经济性、效率性和效果性 方面可能存在的问题，确定业绩不理想的领域；第 三，报告所审项目的影响、既定目标的实现程度以及 未实现的原因；第四，独立分析政府部门的业绩指 标、自我

18、评价说明的有效性和可靠性，或为决策机构 履行此权力提供服务。据此，谢 志华等认为，政府绩 效审计的职能可划分为两个层面：确证或解除受托 责任层面；政府决策有用层面。现阶段我国政府绩 效审计的职能主要是以解除受托责任为主，随着政 府职能的转变，绩效审计实践的发展，绩效审计职能 要向决策有用转变 17。吴国萍认为在我国现阶段政 府绩效审计的目标主要是对公共资源使用和管理的 有效性进行检查和评价，有效性至少应包括经济性、 效率性、效果性和合规性 12。余玉苗、何晓东认为政 府绩效审计主要是针对某一项目的核心效用或者多 个项目的同一核心效用开展的。社会公众的需求决 定公共物品的核 心效用，也决定政府绩

19、效审计的目 标。政府绩效审计的目标包括基本审计目标和具体 审计目标两个层次，基本审计目标是实现核心效用、 满足公众需求、提高公共财政资金的使用效益。具 体审计目标要根据审计人员对绩效的理解，在基本 审计目标的指导下进行层层细化 13。王会金、易仁 萍从发展的角度看待我国的政府绩效审计目标，认 为现阶段的绩效审计是为了评价各项投入资源的经 济和有效程度，并借以寻找进一步提高绩效的途径， 实现由查处达到控制和提高的目的。将来随着现代 行政管理和经济管理的发展，绩效审计将由评价、反 映被审计单位的工作绩效为主，扩大到帮助被审计 单位查找管理漏洞、防止损失浪费、挖掘工作潜力、 改进管理等方面，最终促进

20、管理活动的全面优化 |4。 (四） 政府绩效审计的程序和方法 我国学术界关于绩效审计程序基本达成一致看 法，认为政府绩效审计也应遵循审计法的规定程 序，做好审计准备阶段、实施阶段和终结阶段的各项 工作22。一些学者强调在实施阶段要充分搜集有关 资料，在终结阶段要做好分析评价。近年来的研 究如彭华彰等更加强调后续审计阶段，认为绩效审 计 对审计建议的落实使其必须强调后续跟踪环 节 8。绩效审计方法是决定一个审计项目是否成功 的关键，这是由绩效审计的多样性和复杂性决定的。 我国对政府绩效审计方法的研究成果也各不相同， 前些年主要通过与财政财务收支审计方法的对比进 行探讨，并注重对方法的归类。宋常、

21、吴少华将此总 结为三种观点，并认为凡是有利于绩效审计开展的 方法都应归入绩效审计方法体系，绩效审计方法会 随着时间、地点、项目的不同而有所不同 22。 2005 年后的研究比较能考虑我国实际，如吴国萍认为政 府绩效审计有两种审计方法 ： 以问题为重点的审计 方法和以结果为重点的审计方法。以结果为重点的 方法关注的主要问题是 “ 被审计单位的效益如何？ 有关要求和目标有没有达到 ” ，以问题为重点的审计 方法则主要关注问题的确认和分析。传统审计主要 进行的是以问题为重点的审计，随着我国政府越来 越注重政策的执行效果，我国今后要确定以结果为 重点的审计方法 12。王会金、易仁萍认为在我国现 有的技

22、术条件下，政府绩效审计的方法更多的是借 鉴财务审计所采用的方法，如：顺查法、逆查法、抽查 法等。除此之外，还可以采用费用效益分析法、多项 目系统评价法等。将 来可以更多地转向系统分析方 法、现代数学分析方法、行为科学分析方法等，并广 泛借用政府绩效评估的方法 14。 (五） 政府绩效审计评价标准和评价指标 纵览我国近两年有关政府绩效审计的研究论 文，几乎每篇都提到现阶段设置评价标准或评价指 标的重要性，相当多的文章也都从不同角度设置了 名目繁多的评价指标。在此需要明确的是评价标准 与评价指标并非同一概念。评价指标反映的是被审 计单位的 “ 绩效是什么样的 ” 结果，评价标准反映的 是 “ 绩效

23、应该是什么样的 ” ，是进行绩效评价的尺 度 4。将评价指标的计量结果与适当的评价 标准相 比较，才能衡量实际工作的效率和效果。评价指标 和评价标准构成了政府绩效审计评价的核心内容 。 国内学者对政府绩效审计的评价标准有较为统一的 认识 ， 认为评价标准的建立需要审计人员考虑项目的 特征、审计的目标，并与被审计单位及有关专家等沟 通交流 ， 通常的评价标准包括 ： 国家制定和发布的发 展规划及行业发展目标 、 指标 ;有关专业管理部门发 布的规范 、 技术标准 ;行业预先制订好的标准或预算 标准 ;被审计单位制订的控制制度、管理办法等 4。 综合国内对政府绩效审计评价指标的研究 ， 主 要涉及

24、政府绩效评价的三个对象 :政 府总体 、 政府部 门和政府项目 。 有的研究是从政府总体的角度构建 评价指标体系，而李小丹、曹广明则是从公共财政支 出的效益评价为主去构建评价指标 20。现阶段有关 政府某一部门的绩效评价指标的研究较少 。 个别研 究根据审计工作的实际需要分类设置了一些评价指 标，指标也有一定的应用价值，但指标主要从财政财 务审计的角度设置，注重对资金的评价，实物评价不 足。政府项目方面，又有政府投资建设项目 （ 公共工 程项目 ） 和专项资金项目之分 ， 专项资金项目的绩效 审计评价研究几乎没有，公共工程项目的研究较多。 2006年 6月中国审计学会在北京举办公共投资项目 效

25、益审计研讨会 24，南京审计学院课题组、中山大学 管理学院与广州市审计学会课题组、内蒙古自治区 审计厅、吉林省审计厅等分别从各自的角度出发，提 出不同的指标体系和具体指标 。 鉴于各方学者研究 的视角不同，各项目的审计目标有所差异，我们无法 评价这些指标的好坏，只希望通过实践来验证。 (六）政府绩效审计报告 较早的研究认为绩效审计报告没有统一的格 式，报告的格式和内容因审计评价的对象、内容的不 同而不同 11。绩效审计报告的内容一般应包括被审 计对象的一般情况 、 运用的评价方法和得出的结论 、 建议等。而余玉苗、何晓东认为以核心效用为中心 进行的政府绩效审计使得绩效审计报告的规范化成 为可能

26、 13。总的看来，绩效审计报告应该分为两大 部分 :第一部分是规范政府绩效审计报告 ， 这一部分 如同财务审计报告一样，在用语和结构上应该规范； 第二部分是详细审计报告 ， 在这部分应对政府绩效 审计的过程和结论进行详细描述 ， 指出其存在的问 题 ， 提出解决这些问题的对策 、 措施和建议 。 三 、 我国政府绩效审计实践现状 20世纪 80年代中国政府提出经济建设以提高 经济效益为中心后，审计机关就安排了一定数量的 效益审计。据 1984年审计资料记载，当时全国有 22 个省、市、自治区的 270个县以上审计局对 1263个 部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了 经济效益问题 。2

27、0世纪 90年代初，全国审计工 作会议提出 “ 两个延伸 ”后，各省、市审计局掀起了效 益审计的热潮。据 1992年审计研究资料 7、 8期 的记载，共有湖北省、上海市、天津市、大连市等 12 个省市的审计局进行了企业效益审计的实践。这一 时期，我国审计机关还结合宏观经济财务收入审计， 开展了一些具有宏观性质的绩效审计。比如，全国 审计机关同时开展的建设项目开工前审计和五省市 公路养路费审计等。这段时期政府绩效审计的最大 特点是关注与财务收支审计有关经济活动的投入与 产出问题，无论是审计范围还是审计内容都比较狭 窄、具体，偏重效率性审计方面。 进入 21世纪后，审计机关对绩效审计实践的探 索更

28、加积极。 2001年审计署组织的退耕还林还草试 点工程资金审计和农村电网审计以及 2002年组织 的重点机场审计 m中就试图检查这些专项资金的使 用效果，含有绩效审计的做法。在地方审计 机关中， 深圳市审计局的政府绩效审计实践最为人们关注， 也是国内审计机关最早开展的有明确目标、程序和 标准的效益审计实践 8。早在 2001年 2月，深圳在 中华人民共和国宪法、中华人民共和国审计法 确立的审计监督制度框架内，颁布了深圳经济特区 审计监督条例 26，根据本条例深圳市审计局先后 于 2002年对市人民医院等 12家市属医院医疗设备 采购及大型医疗设备的使用和管理情况进行绩效审 计； 2003年对深

29、圳市海上田园风光旅游区、深圳经济 特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳 市福利彩票公 益金 4个项目作为独立的审计项目进 行绩效审计； 2004年对深圳市科技三项费用、深圳市 环境保护局部门预算、深圳大学城等 8个热点项目 进行绩效审计，这也是深圳市第一次对部门预算进 行绩效审计； 2005年深圳市审计局对市本级2003至 2004年政府采购、深圳大学 2004年度部门预算、市 青少年活动中心运作与管理等 10个项目进行绩效 审计。连续 4年 52项绩效审计项目引起了李金华 审计长的关注，他要求将深圳的经验在全国推广。 总结深圳审计局的实践经验有如下几方面，首先在 项目选择方面把 “

30、人民群众关注 ” 与 “ 财政投入 大 ” 的项目作为择项标准，其次逐步建立绩效审计项目 库，实行滚动式年度项目计划，科学制订绩效评价标 准，最终使绩效审计达到了增值的效果。除深圳外， 地方审计机关中湖北省近年来就财政资金效益审计 进行了重点探索。其中包括荆门市审计局自 2000 年以来对行政管理成本的绩效审计 ;湖北省审计厅 于 2005年对鄂黄长江大桥等 3个重点建设项目进 行的固定资产投资效益审计 ;湖北省审计厅于 2006 年组织开展的扶贫资金效益审计试点等。据 2004 年的中国审计报报道，浙江对省内近百个城市基 础设施项目进行了效益审计。 2006年的中国审计 报提供的资料显示山东

31、省审计厅、审计署驻南京特 派办分别于 2006年出台了有关推进效益审计的指 导意见，这些均说明近两年全国各地审计机关对政 府绩效审计的探索和实践取得了一定进展。这些实 践解决了政府绩效审计项目的选择、具体的审计技 术方法、评价标准的确定等操作层面上的问题，为今 后进一步推广绩效审计提供了一定的技术保障和借 鉴。据统计，到 2006年底，我国审计机关投入绩效 审计的力量已达到整个审计力量的 40%左右。 四、结论与建议 综上所述，通过十几年（特 别是近两年）的理论 研究和实践探索，我国理论界对政府绩效审计的基 本概念等问题已经有初步统一的认识，实务界的探 索也取得一些初步成果，但距离西方国家成熟

32、的政 府绩效审计还有很大差距。我们认为当前需要在以 下几方面进行深入研究。 (一）认真研究我国转型期公共财政框架下的政 府绩效审计问题。新公共管理对西方政府管理的理 论与实践产生了重大而深远的影响，同时也促进了西 方一些国家的审计尤其是绩效审计的发展 n。新公 共管理不仅为绩效审计创造了良好的政治环境，而且 为绩效审计创造了良好的管理环境。从政治环境看， 自 1998年我国政府明确提出财政改革的目标是建立 公共财政以来，中国的预算管理制度进行了一系列改 革 :从部门预算、国库集中收付到政府集中采购、财政 收支分类改革，这些改革基本达到了预期目标，但在 实施过程中还存在不少问题，我国的财政体制还

33、不符 合新公共管理的基本特征。而绩效管理环境下的绩 效目标、绩效协议、绩效预算等更是我国所不具备的。 我国正处于转型期公共财政框架的环境下，而政府绩 效审计处在由财政财务收支审计与绩效审计相结合 阶段到全面的绩效审计阶段的过渡期。如何在当前 的政治、管理环境下探讨我国的政府绩效 审计是目前 迫切需要解决的问题。我们认为，我国推行政府绩效 审计应是一个渐进过程。这也是和预算管理制度改 革的渐进过程相适应的。我国的政府收支分类改革 今年才开始实施 ;部门预算编制方法仍是零基预算， 还未实行绩效预算方法 ;财政资金使用的绩效评价机 制尚未完全建立。这些都将影响政府绩效审计的全 面实施。在我国转型期公

34、共财政框架下，我们将一半 审计力量投入绩效审计的同时，另一部分力量一定要 扎实做好传统的财政财务收支审计。 (二）将政府绩效审计研究的理论与实践有效 结合、互相推动。理论来源于实践，理论是对实践的 总结。理论又高于实践，用于指导实践活动。我国 现阶段有关政府绩效审计的理论与实践存在脱节现 象。如理论上争议比较多的审计方法方面，在许多 理论文章中都只谈到这些方法或对方法进行归类， 却很少阐述实践中应用的如何。对一些实践经验， 如深圳市审计局在政府绩效审计项目选择及项目库 建设、绩效评价指标设置的经验等还未归纳总结使 其上升至理论的高度。我们认为当前一方面要研究 开展政府绩效审计的规范化程序和具体

35、的方法，以 指导实践、指导试点的方向；另一方面要把实践中的 好方 法、好经验进行系统总结和概括，为今后全面进 行绩效审计提供一定的技术保障和借鉴。 三）积极解决好开展绩效审计的法律依据问 题。具有真正现代形式的绩效审计形成于 20世纪 60、 70年代，以各国法律赋予审计机关进行绩效审计 的职责为标志 2006年 2月，我国新的审计法 修订完成，但依然只提到 “ 审计机关对财政收支或者 财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督 ” ， 而没有强调对与财政、财务收支有关的各项经济活 动及其经济效益进行审计监督，更不要说对绩效审 计的法定目标、审计程序等作明确的规定。政府绩 效审计在我 国处于一

36、种非完全的授权状态，我国审 计机关开展政府绩效审计面临审计风险。我们认为 审计署可以先制订绩效审计准贝则以解决政府审计 人员是否有权进行绩效审计、是否有权查阅相关资 料、是否有权作出绩效审计的审计决定或意见等问 题。待条件成熟后，再在下一次修改审计法时，加 上绩效审计的适当条款。 (四）尽快建立政府绩效审计的基本评价指标。 绩效审计评价指标建立的难点在于： （ 1)不同的人在 不同的环境下，对经济性、效率性和效果性的含义理 解是不同的； （ 2)指标运用的不同目的影响了指标的 内容我国学者大都认为必须针 对不同的审计项 目提出具体的评价指标和不同的评价标准，例如高 速公路的绩效审计评价指标 、

37、 国有企业负责人和党 政领导干部的绩效审计评价指标等等 。 这就导致当 前我国对政府绩效审计评价指标研究的不同视角 ， 设置的评价指标体系五花八门 。 西方国家经验表明 绩效评价指标体系是不可能一步到位的，关键是要 对绩效评价的基本指标形成共识 。 就像审计准则的 基本准则一样，目前需要研究制订出政府绩效审计 评价的指导性指标框架。我们认为可以分别就政府 总体、政府机构和政府项目三个评价对象设置基本 指标，当然政府机构、政府项目都要按某种标志先分 类，再分类设置其基本指标。从审计的角度讲，现阶 段从政府总体的角度构建评价指标体系的实际利用 价值不是太高，现实中的审计评价往往是受托对某 些项目的

38、效益进行审计 ， 从而对政府的绩效进行评 价，而不是专门用来评价政府总体的绩效。我们认 为基于公共财政体系的建立 ， 以公共财政支出的效 益评价为主去构建评价指标比较能有效指导审计实 践 。 现阶段有关政府某一部门的绩效评价指标的研 究较少 。 我们认为可以结合中国政府实行的财政预 算编制 、 管理体系 、 部门预算 ， 从预算的视角研究政 府部门绩效审计评价指标 。 部门预算可以为绩效审 计评价提供具体目标和评价标准，以各部门预算为 基础构建绩效审计评价指标可以避免由于政府部门 目标多元化的特点使绩效评价指标过多且零星散乱 的局面 。 在对基本指标形成共识的基础上给出在基 本指标指导下的具体

39、指标设置的原则和方法 ，或者 规定对基本指标进行补充 、 调整时的应用原则 。基 本指标的设置将为具体审计对象绩效评价指标的设 置提供依据和指导 。 丨参考文献丨 丨 1丨廖洪，陈波 .我国政府经济效益审计的发展历程 .现状及 改进对策丨 J.财会通讯 （ 学术版 ） 2006(7): 94-96 丨 2丨雷达 .新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计 发展的启示丨 J.审计研宄， 2004(2): 36-42 丨 3丨林蒲 ， 程时 .成本收益评价方法的探讨丨 J .审计研宄资 料， 1986(6): 26-29 丨 4丨中国审计学会 .审计署立项课题研宄报告 （ 2005- 2006)

40、 丨 R 北京：中国时代经济出版社， 2007 丨 5丨曹惠明 .论经济效益评价丨 J.审计研宄资料， 1996(13): 32-35 丨 6丨天津市审计学会天津市审计科培中心课题组 .政府绩效审 计课题研讨综述丨 JJ审计理论与实践 2000(3): 12-13 丨7丨张继勋 .国外政府绩效审计及其启示丨 J.审计研究， 2000 (1) 55-61 8 彭华彰，周铁锐，贺明明 .国外效益审计的启示与开展中 国特色效益审计的探索丨 J|.审计研宄， 2005(1) 48-52 9 程新生，陶能虹 .中、美、法政府绩效审计环境比较研宄 丨 J.审计与经济研宄， 2000(6) 9-12 10|

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43、目效益审计评价指标体系的构建和 应用丨 J|.审计研宄， 2006(5): 29-32 22 宋常，吴少华 .我国绩效审计理论研宄回顾与展望丨 J. 审计研宄 ， 2004(2) 31-35 23 刘家义 .关于绩效审计的初步思考丨 J.审计研宄 ， 2004 (6) 38-42 24 刘英来 .经济责任审计研讨会综述丨 J.审计研宄 ， 2006 (6) 12-16 25 戚啸艳，等 .中外绩效审计制度变迀及我国现行制度体 系完善的思考丨 J|.审计研宄， 2005(6) 22-25 26 温美琴，徐卫华 .论我国审计监督制度的完善 基于 深圳政府绩效审计实践的思考丨 J.南京社会科学 ，

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45、n the Public Sec r J . The Acounlg Reviey 1992(May) 165-172 The retical Research and Practical Conditions of G verrm ent Performance Auditing in China ZiCU Ya rang (College of Economics and Maiagenent Wulan UnVersiy Wulan 430072 Chna Abstract W ih he n reaing advance of public financial system reom

46、in Chna recent y more andmore attention has been Pad o he government Peromane Corsp ndngly ssme achievements have been mae of he government Perfomanee auditing n b ti the iy and Practice The auihor lnally Puts oiwards ome elated ProPosassand Predicts he utue research ocus K ey W ords gverrm ent Pef manoe udilg theoretical research Practice survy Pred icti n 责任编辑：高亚森