邓崧电子政务绩效评估的方法技术论.pdf

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1、 收稿日期:2007-12-06 *本文系国家社会科学基金项目/地方电子政务的公共性及其提供模式研究0(项目编号:06CZZ018)的阶段性成果。陈振明、薛澜:5中国公共管理理论研究的重点领域和主题6,5中国社会科学6 2007 年第 3 期。考虑到电子政务研究的时效性,这里笔者主要通过网络调研了 2001年至 2006 年 5月的国内外相关学术文献,通过对这些文献做分析后得出了相关结论。查询范围和手段主要利用中国期刊网、Elsevier、ProQuest 等数据库资源。电 子 政 务 绩 效 评 估 的 方 法 技 术 论*邓 崧 孟庆国 摘 要:电子政务是在现代科学技术飞速发展的情况下形成

2、的新兴领域。对它的研究需要从多个角度来进行,尤其需要跨学科研究。电子政务绩效评估方法论是公共管理方法论中的重要组成部分,可以从哲学层面、学科层面及技术层面来进行其方法论的探究。在哲学层面,从本体论、认识论、价值论对电子政务绩效评估的方法论作了论述;在学科层面,对支撑电子政务绩效评估的一些学科作了分析;在技术层面,对电子政务绩效评估的一些常用技术作了介绍。关键词:电子政务;绩效评估;方法论;技术中图分类号:C3;C931 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2008)04-0024-16作者简介:邓崧,云南大学公共管理学院副教授、清华大学公共管理学院博士后;孟庆国,清华大学公共管理学院

3、教授(北京 100084)电子政务的管理研究是当前公共管理理论和实践中的重要研究领域。电子政务绩效评估也成为公共管理绩效研究中的重要话题,是当前公共管理研究中的热点。电子政务绩效评估的研究是一个复杂性问题,但作为公共管理的一个分支,在方法论上也会遵循管理学研究的一些规律。这就在于:需要选择特定的方法,遵循特定的过程,来解决特定的问题。现在的专业研究越来越突出学科交叉,管理学更是如此。因此,电子政务绩效评估的开展也需要很多相关学科的支撑和交叉,其研究方法论也符合一般科学研究方法论的规律,存在着哲学层面、学科层面、技术层面等方面的视野研究。本文也正是拟从这一研究视角来对电子政务绩效评估的方法论和技

4、术体系进行探索,以期促进电子政务绩效评估在我国的进一步应用,并对我国的公共管理作出一定的有益摸索。一、电子政务绩效评估文献研究情况由于电子政务绩效研究的重要性,很多学者对此给予了关注和重视。在这方面的研究虽然取得了一定的成果,但仍存在着很大的不足。根据对相关文献的分析,笔者认为,目前电子政务绩效评估这方面的研究文献具有以下特点:11 研究电子政务价值取向的文献多,研究电子政务绩效确定的理论和方法的文献少。大量的文献是在现代公共行政的背景下,结合我国政治发展的特色,对电子政务的价值取向做定性描24社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论述;而针对如何确定电子政务

5、绩效的理论和方法的文献则很少。21 从政治学、社会学方面来研究电子政务意义的文献多,从经济学、管理科学与工程等方面研究电子政务绩效的文献少。31 对电子政务绩效做概念介绍、定性描述的文献多,而对电子政务绩效做定量分析的文献少。41 从战略方面做宏观理论研究的多,而从微观方面做具体技术方法研究的少。目前,国内外关于电子政务绩效定量分析的文献极少。在国外,关于电子政务绩效定量分析的理论和方法几乎是一片空白。在国内,2004 年,彭国甫研究了价值取向与政府绩效体系的关系(主要是定性的理论描述,也并末涉及到电子政务,但对电子政务绩效的研究有借鉴意义);2005 年,杨雷提出了在电子政务绩效评估中可以使

6、用 CVM 法,这在理论上对电子政务绩效评估研究是一个极大的创新,但由于缺乏具体的模型,在具体的工程应用及技术方法上也仍是一片空白,这样离真正的实践应用还有不小的距离。本论文的研究正是基于方法论的基础,以期丰富电子政务绩效评估的方法论和技术体系研究,完善我国的电子政务绩效评估制度,从而推动我国电子政务的进一步发展。总之,从方法技术论的角度来考虑电子政务绩效的研究,对于完善电子政务绩效评估体系有着重要的指导意义。科学的方法论会使我们在这一领域的探索事半功倍。但在这一方面,还有很多的工作要做。二、电子政务绩效评估方法论的哲学基础在哲学上,方法论与本体论、认识论、价值论有着密切的关系,并与特定时期的

7、哲学思潮有关。现代西方哲学思潮大致可以划分为科学主义、人本主义两大体系。20 世纪下半叶,随着耗散结构论、协同学、超循环论、混沌和分形理论等一系列复杂性理论研究的出现,复杂性理论成为自然科学研究的重要前沿;并且复杂性理论也被广泛地应用到社会科学的研究上面,成为一门多学科交叉的新兴学科。因此,研究电子政务绩效评估的方法,有必要从哲学层面来探讨电子政务绩效评估的方法论基础,从而来指导电子政务绩效评估应用的开展。(一)电子政务绩效评估的本体论本体论(Ontology)是指研究世界的存在及其本质和本性的理论。本体论在古希腊被称为第一哲学,/本体0 一词来源于希腊文 ontos(即存在,有),本体论就是

8、以本体为研究对象的学问。在康德(Immanuel Kant)明确把科学与哲学区分开来之后,对科学的批判性反思就成为哲学的一个主要研究领域。其中,科学是否蕴涵着本体论承诺,科学的本体论承诺对科学发展的影响等问题,西方哲学界都有着广泛的讨论。康德、胡赛尔(Husserl Edmund)、奎因(WillardvanOrmanQuine)、库恩(Kuhn Thoms Samua)、劳丹(Larry Laudan)等西方主流哲学家,尽管各自的哲学观点不同,但都承认科学具有本体论承诺。奎因认为,不论是科学家或是哲学家,当他们在建构和谈论一种理论时,都连带着他们的本体论态度,任何科学理论都有其本体论承诺。当

9、代科学哲学家劳丹认为,科学研究进行得以可能的本体论为前提,任何具体科学都是在特定的/研究传统0 中展开活动的。这里的/研究传统0 以他的话说,就是/一组本体论和方法论的-做什么.和-不做什么.0。20 世纪初以来,本体论的复兴虽然呈现出迥然各异的态势,但其共25 美 拉里#劳丹:5进步及其理论问题6,上海译文出版社1991 年版,第79-80 页。李小兵:5奎因的本体论承诺6,5北京社会科学6 1994 年第 4期。宋宽锋:5试论科学的本体论前提和生存论基础6,5学术月刊6 2001 年第5 期。肖建华:5本体论的哲学意义6,5江汉论坛6 2003 年第 2期。吴建南:5公共管理研究方法导论6

10、,科学出版社2006 年版,第 54-55 页。杨雷:5电子政务效益的经济分析与评价6,经济科学出版社2005 年版,第109-126 页。彭国甫:5价值取向是地方绩效评估的深层结构6,5中国行政管理6 2004 年第7 期。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论同点则是对人类生存问题的关注和对人文精神的呼唤。对于电子政务这个公共管理中的新兴领域而言,一般的哲学观点如实证主义、结构主义、经验主义、行为主义、现象学、本体诠释学等,以及诸多一般方法论如耗散结构理论、协同学、超循环理论、突变论、分形理论和混沌理论等都可以应用,一般的科学方法如归纳、演绎、证实、统计

11、等也不例外。因此,对电子政务的认识途径和研究方法论体系应当是多元的。事实上,科学是使知识系统化与形式化的事业,它并不局限于某一特定的认识论,人本主义与结构主义同实证主义一样是系统的和严密的,只是由于它们认识论的不同而采用了不同的方法论。科学的发展是一个历史的、动态的、革命的过程,要想获得突破,必须摆脱原有的思维框架和元话语的束缚。电子政务绩效评估的研究对象、研究的技术条件、服务的对象及成果无不是在一定的社会和物质条件下的产物,与之相应的概念、解释、范式、语言表达、研究方法都会随着社会历史和事实的改变而改变。电子政务绩效评估也是一个动态的过程,也会随着社会环境的发展而发展。(二)电子政务绩效评估

12、的认识论认识论是探讨人类认识的本质、结构,认识与客观实在的关系,认识的前提和基础,认识发生、发展的过程及其规律,认识的真理标准等问题的哲学学说,又称知识论。唯心主义认识论否认物质世界的客观存在,坚持从意识到物质的认识路线;不可知论否认客观世界可以被认识;唯物主义认识论坚持从物质到意识的认识路线,认为物质世界是客观实在,强调认识是人对客观实在的反映,申明世界是可以认识的;辩证唯物主义的认识论则进一步把实践作为认识的基础,把辩证法运用于认识论。电子政务绩效评估的认识论首先要厘清该体系下的主体与客体的关系。我们在研究电子政务绩效评估时,由于研究出发的视角不同,可能采取的形式也会不同:如主体、客体完全

13、分离(客观分析的方法),主体、客体完全不分离(主观分析的方法)以及介于这两者之间的分析方法等。因此,一套电子政务绩效评估制度的研究,也取决于研究者对电子政务的认识和研究的视角,这样,不同的研究者就会得出大相径庭的评估制度。(三)电子政务绩效评估的价值论价值论转型主要是就西方哲学的发展轨迹而言的。西方最初的哲学,也就是古希腊哲学,主要是思考和回答宇宙的本原或始基的哲学,通常被称之为本体论哲学;中世纪的经院哲学也基本属于这类哲学。文艺复兴以后,人的解放和科学的发展,促使哲学开始转向主要思考知识或真理的问题,如什么是知识,知识是怎样获得的等,这就是通常所说的认识论哲学。进入工业社会以后,生产力的飞跃

14、提高,极大地展现了主体人的能动的创造力量,使世界的财富或/价值0 的创造迅速提升;但与此同时,也使人的贬值等异化现象越发普遍起来,价值问题开始进入现代人的视野。到了 19 世纪中期,新康德主义弗莱堡学派的思想家出于哲学自身的困惑,开始把哲学问题归结为价值问题,提出了价值哲学的构想。这些思想首先影响到了英语国家,特别是美国,到19 世纪末 20世纪初,价值论已为西方哲学所普遍重视。这就是西方哲学从本体论到认识论,从认识论到价值论的转型。价值哲学研究的是价值问题,但价值问题并不是一个与价值哲学相伴生的问题。人类对价值的思考是古已有之的事,价值是哲学中最古老的问题之一。只不过历史上人们很少直接使用/

15、价值0 一词,而是使用其它具体价值词如/善0、/利0、/美0 等来表述价值问题。这种情况,西方和中国大体一样。正因如此,/价值0 一词在相当长的历史时期里,不是作为哲学概念,而是作为经济学概念来使用的;对经济之外的事物,人们通常也不用/价值0 概念来评价。国内有一部5价值学说史6,涵盖了西方和中国的价值学说,也包括马克思的价值学说,但通篇讲的都是经26参见何炼成 5价值学说史6,陕西人民出版社 1984 年版。罗中起:5价值论转型及其哲学方位6,5沈阳师范大学学报6(社会科学版)2007 年第 4 期。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论济学范畴的价值,正

16、说明了/价值0 这一概念在历史上的学术隶属范畴。在西方思想史上,较早使用/价值0 概念的是休谟、笛卡尔和康德等,但在他们那里,/价值0 也只是一般性概念,而不是范畴性概念。价值是人们对事物的认识、态度、观念、信仰和偏好,是人的主观思想对客观事物的认识态度。从哲学上来说,是主体需求与客体属性之间的关系,即/A 事物对 B 事物有价值0 的过程。因此研究价值就应该考虑主体与客体的关系。关于电子政务价值,笔者对其做了分析,认为电子政务价值是公众对电子政务服务的认识、态度、偏好和行为的反映,在经济学上也称为效用。从哲学上来看电子政务价值,它是电子政务用户的需求和电子政务服务某些属性的关系。没有电子政务

17、(缺少客体),自然不存在电子政务的价值;离开了用户(缺少主体),也不存在电子政务价值的基础。因此,研究电子政务的价值,就必须和它的用户联系起来。关于电子政务价值研究的目标,从公共经济学上来说,研究电子政务价值的重要目标就是完善电子政务绩效评估,以增加社会的福利和效用,其价值体现在它所引起的消费福利变化的大小上。(四)电子政务绩效评估的方法论由于方法论是对研究者思维抽象而基础的概括,因此很难找到一个统一的分类标准。学术上对于方法论的研究也有很多的划分,下面枚举几种方法论:11 科学主义科学主义源于经验主义,实证主义、逻辑实证主义和批判理性主义等均属于其下。此处主要举经验主义、实证主义两个方面。经

18、验主义是科学主义的开端,它相信客观事实,认为所有的科学只和客体相关,而无需理论性解释,经验的东西就是存在的东西。因此,其认识论就是通过经验来认识世界,方法论就是呈现经验的事实。简言之,就是收集/事实0,使它条理化并加以表达。实证主义是近代自然科学尤其是诸如物理、化学等学科研究的核心思想。因此实证主义方法论也被称为/科学方法0 或假设)演绎法。实证主义认为,一切科学都必须立足于观察的基础上,通过实验来检验,进而建立法则和理论。实证主义与经验主义都以观察为基础,但是实证主义不仅仅只是呈现事实,它还必须对事实进行检验,并以此为基础提出以后可以用于预测、或是解释的理论。实证主义认识论认为,知识是通过经

19、验取得的,而且这些经验要经过一致认可的可证实证据的证实。其方法论是对事实陈述的证实。科学主义在电子政务绩效评估中的应用表现在:在电子政务绩效评估时,应当遵循电子政务的发展规模,评估的体系应当建立在大量的客观事实和数据基础之上。21 人本主义人本主义走的是与科学主义不同的另一个方向。人本主义强调的是主观性而非客观性,强调的是个别性而非重复性,认为人是世界的主体,人是研究的起点,也是研究的回归点。人本主义包括意志主义、生命哲学、存在主义、法兰克福学派。与人本主义比较密切的是现象学。人本主义的认识论认为,知识是在人的意识世界中主观获取的,其方法论为研究个人的世界。以存在主义、现象学为例,人本主义研究

20、多以深度访谈等为研究方法。人本主义是电子政务绩效评估中的重要研究视野之一,它在电子政务绩效评估中的应用表现在:在做电子政务绩效评估时,应当充分考虑用户的因素,强调用户的感受,把这些因素纳入到相关的电子政务绩效评估体系中来。31 结构主义27邓崧:5论政府绩效下的电子政务价值评估6,5情报杂志6 2007 年第 9期。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论结构主义的理论基础是瑞士语言学家索绪尔(Ferdinand de Saussure)的结构语言学。结构主义认为,研究所关注的并不是对象本身的意义,而是这些意义得以产生的机制。/结构主义是作为对人道主义(存在主

21、义)以及现象学的反动而出现的。0结构主义的认识论认为,现象世界并不一定能反映机制世界,而要通过研究组成系统的各要素的相互关系来认识。因此结构主义的方法论涉及到理论的建构,理论可以解释我们所观察到的东西,但其真实性是不可检验的,因为并不能直接证明它们的存在。如果从结构主义的视角来研究电子政务绩效评估,可以将电子政务分为多个子系统,并去研究这些子系统之间的关系和影响机制,从而来构筑科学的电子政务绩效评估体系。41 复杂性理论在20 世纪 70 年代之前,/复杂性0 研究涉及甚少。之后,关于复杂性、非线性理论的研究开始增多,从上个世纪 70)90 年代期间,涌现了耗散结构论、协同论、超循环论、混沌和

22、分形理论等处于科学研究前沿的一系列新理论。并且复杂性理论逐渐成为自然科学与社会科学所共有的研究指导理论,新的研究成果不断涌现。与之前的/简单性0(相对于复杂性而言)理论相比,复杂性理论将成为未来科学研究的重要理论工具。复杂性理论的认识论认为,从系统的自组织过程中可以认识事物尤其是高度复杂的系统。其方法论就是通过研究系统自组织的产生条件、动力机制、产生途径等方面来认识复杂现象。电子政务绩效评估研究对象本身由于具有公共性,目标多元化等特性,因此研究过程高度复杂。正是这种研究对象的复杂性,造成了电子政务绩效评估的困难。因此,复杂性理论研究也是电子政务绩效评估研究的重要理论工具。(五)电子政务绩效评估

23、的方法论与本体论、认识论、价值论的关系电子政务绩效评估的方法论与本体论、认识论、价值论的关系可以见图 1:图 1 电子政务绩效评估方法论与本体论、认识论、价值论的关系 如图 1 所示,电子政务绩效评估的方法论在哲学层面上,同其它学科一样,会受到哲学形态的影响,对于特定的研究者来说,他所采取的电子政务绩效评估方法论是与相关的本体论、认识论和价值论相统一的。电子政务绩效评估的本体论主要考虑的是电子政务研究的主体和客体,电子政务绩效评估的认识论是反映电子政务绩效评估研究中的主、客体的关系,电子政务绩效评估的价值论反映了研究者在评价客体过程中的价值立场,而电子政务绩效评估的方法论则是这一研究、互动过程

24、中的方法路径。因此,电子政务绩效评估的方法论应当与电子政务绩效评估的本体论、认识论和价值论是一致的,并受到它们的影响。三、电子政务绩效评估方法的学科基础电子政务是伴随现代科技和现代政府管理飞速发展的产物,它本身就是多学科交叉的。电子28张一兵:5索绪尔与语言学结构主义6,5南京社会科学6 2004 年第 10 期。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论政务绩效评估作为公共管理绩效研究的重要组成内容,其研究方法具有大系统的复杂性,要求综合的知识,与多个学科相关。因此,电子政务绩效评估在方法上的研究一定要多学科交叉,需要借助多个学科的研究方法。这里简要地介绍一下

25、其中的部分相关学科。(一)系统学基础11 系统学是现代公共管理学的基石之一,公共管理学的系统方法是从系统工程中移植过来的系统分析的一部分,电子政务体系本身就是一个复杂的巨系统,因此电子政务绩效的研究需要系统科学理论的支撑。系统方法就是根据行政对象所具有的客观的系统特征,从整体出发,着眼于整体与部分、层次、结构、环境等的相互联系、相互作用,求得优化的整体目标的综合方法。系统方法是现代公共管理技术方法中层次较高的、适用性很强的技术方法。因为系统的存在具有普遍性,系统方法的运用也就具有普遍性。用系统方法研究电子政务价值评估,有利于明确电子政务价值评估系统和环境的关系,有利于确定内部各个环节的关系,从

26、而有利于建立科学的电子政务绩效评估体系。运用系统科学要掌握以下原则:整体性原则、层次性原则、关联性原则、优化原则、模型化原则。21 系统建模的主要方法有以下五种:(1)推理法。对于内部结构和特性已经清楚的系统,即所谓的/白箱0 系统,可以利用已知的定律和定理,经过一定的分析和推理得到系统模型。(2)实验法。对于那些内部结构和特性不清楚或不很清楚的系统,即所谓的/黑箱0 或/灰箱0 系统,如果允许进行实验性观察,则可以通过实验方法测量其输入和输出,然后按照一定的辨识方法得到系统模型。(3)统计分析法。对于那些属于/黑箱0,但又不允许直接进行实验观察的系统,可以采用数据收集和统计分析的方法来建造系

27、统模型。(4)混合法。大部分系统模型的建造往往是上述几种方法综合运用的结果。(5)类似法。即建造原系统的相似模型。有的系统,其结构和性质虽然已经清楚,但其模型的数量描述和求解却不好办,这时如果有另一种系统,其结构和性质与之相同,因而建造出的模型也类似,但该模型的建立及处理要简单得多;我们就可以把后一种系统的模型看成是原系统的相似模型。利用相似模型,按对应关系就可以很方便地求得原系统的模型。电子政务绩效评估体系本身就是一个系统,因此对它的构建应当遵循系统寻模的原则和规律。系统科学对于管理学的指导作用,同样适用于对电子政务绩效评估的方法体系。(二)政治学基础1.政治决定电子政务的意义电子政务,重在

28、政务。这个政务,就是公共行政。电子政务的发展,由公共行政自身的发展决定。而纵观公共行政的思想演进,政治中的意义,才是公共行政的真正中心。各种行政形式,只是在不同的现代化条件下,对意义的不同显现和实现方式。电子政务如果不想做无用功,首先还是要追问意义:我们到底要做什么,在什么条件下来做我们想做的事?可以说,政治的根本意义在于/谋幸福0,在眼前体现为/为人民服务0。如何做好服务,既要认清当前的约束条件,如服务的效率问题还没有解决;更要直面世界潮流带来的挑战,要求我们以更具效能、更加公正的方式来提供服务,将来还有社会自我服务的问题。按照工业化这样一个大范畴进行区分,实际有两种意义和阶段上的官僚制。一

29、种是韦伯式的官僚制,一种是公共选择式的官僚制。映射到电子政务的政务观上,如果信息技术与韦伯式的官僚制结合,意味着电子政务的目标模式,是不触及现有政务职能划分的单纯技术手段的应用,如政府上网工程。如果信息技术与公共选择式的官僚制结合,意味着电子政务的目标模式,是在职29社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论能转变意义上的信息技术应用。从绩效模式上看,两种官僚制的共同点在于效率导向。这也是被公共行政学界普遍认为的这种模式的传统性所在。韦伯式的官僚制,是大政府模式,支持这种模式的电子政务,如同其政务本体一样,侧重于将政府作为一个成本中心,只考虑效率,不考虑成本,搞

30、的完全不是有效益的信息化。公共选择式的官僚制,是小政府模式,这种模式及其信息化实践,往往在受到财政压力的情况下,把成本控制当作了首要任务,追求将效率建立在成本控制之上。面对这一大堆问题,总的趋势而言,政务现代化越是向前发展,电子政务越是内生于政务本身,越是成为政务本身的实现方式。为了避免挫折,我们需要加强对公共行政的研究,更需要加强对政治的研究,因为政治决定电子政务发展的意义。2.我国电子政务在/以人为本0 方面的特点我国特殊的行政生态环境,决定了在官僚制框架下的电子政务,在/以人为本0 方面具有如下特点:(1)/以人为本0 是在政治-行政二分前提下提出的。政治决定行政,行政不能背离政治本质自

31、我膨胀。我国信息化的/目的是要提高行政透明度,提高管理效率,推进勤政廉政。说到底,如果搞信息化后不能便民,反而更麻烦和更复杂了,就没有生命力。要确实让老百姓感到信息化是为人民服务,为老百姓服务,这才有意义0。为人民服务的根本宗旨决定了我国行政的特点,不同于仅仅将公民当作顾客的管理主义,提倡/以人为本0 就是要避免走发达国家现代化的弯路。这与新公共行政旨在扬弃政治-行政二分的背景不同。(2)/以人为本0 是在以职能为中心的工业化行政体制环境中提出的。我国目前的行政环境不适合整体上的政府流程再造,因此/以人为本0 不同于新公共行政的公民导向,是工业化条件下的/以人为本0。(3)/以人为本0 是在官

32、僚制背景下提出的。我国在实现工业化过程中,要充分发挥官僚制的积极作用。强调/以人为本0,有助于在发挥官僚制的积极作用的同时,限制官僚主义的恶性膨胀。而且,越是不得不倚重官僚制,就越是要提高官僚的使命感。(4)我国政治体制与西方不同,对电子政务的政治诉求也不同,/以人为本0 不是政治体制改革,不等于政治性的电子民主,它更多着眼于从行政伦理和民主行政方面入手,完善现有行政体制。3.政治学对电子政务评估研究的理论支撑姜奇平等认为,新公共行政的信息化实质上就是扬弃政治与行政的二分。电子政务在/一站式0 服务之后是什么?狭义的新公共行政,包括治理理论在内,给出了一个近期的答案。这就是电子民主。它不光涉及

33、行政体制改革,还要涉及政治体制改革。用弗雷德里克森的话说,就是/我们应当以这种方式,即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式,管理公共组织和机构0。在这里,治理意味着政治的含义发生了变化。公共行政已不再限于政府,这就不仅不再是行政内部的变革,甚至带来政治本身的变革。电子政务的本质是/政务0,因此研究电子政务就无法脱离政治学的一些理论支撑。中国的政治学体系是在马克思主义指导下成长起来的,目前仍在/加深理论研究,拓展研究领域0 的发展过程之中。41 政治学对电子政务绩效评估研究的理论支撑主要体现在以下几个方面:(1)马克思主义政治学的基本原理30 美 乔治#弗雷德里克森:5公共行政的精神6,中

34、国人民大学出版社 2003 年版,第 202 页。参见汪向东、姜奇平 5电子政务行政生态学6,清华大学出版社2007 年版,第2-6 页。姜奇平:5从行政生态看有中国特色电子政务6,5互联网周刊6 2006 第27 期。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论(2)行政管理学(3)公共政策(三)经济学基础1.经济学对公共管理的影响自20 世纪 70 年代末 80 年代初以来,与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相伴随,西方公共管理学界形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响,掀起了一场声势浩大的政府改革运动,其基本趋势是由

35、传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。这场政府管理的新实践导致了传统公共行政理论陷入了合法性危机,促成了新公共管理的兴起;其强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府。此种政府管理新模式的产生与 70年代以来经济学理论的新发展关系极为密切。经济学/为人们抨击官僚制提供了理论基础,造成了政府总体规模的缩减,并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础0。以市场为基础的新公共管理受到 20世纪 70 年代以来经济学理论新发展的深刻影响。新古典经济学对市场价值的重申改变了公共官僚组织。经济学,特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融合到新公共管理中,取代了官僚组织中高层

36、人员信奉的传统公共行政观念。经济学对新公共管理理论建构的知识影响主要表现在两个方面:对官僚制的批评和以市场为基础的制度设计。前者揭示了政府官僚体制规模膨胀、效率低下和责任缺位等弊端的成因。公共选择理论对此进行了精辟的分析,委托代理理论亦有阐释。之外,公共选择理论和新制度经济学提出了以市场为解决方案的政策建议,以市场模式取代传统官僚制。2.公共选择理论公共选择理论主要从经济学的角度来分析政府的管理活动,强调个人自由和市场作用,打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择的机会,并认为这是解决政府困境的根本出路。政策选择包括:(1)增加服务主体,让私人企业、非赢利公共组织等与政

37、府机构一道来参与公共产品的生产与提供;(2)创造市场机制和形成竞争格局,用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供/用脚投票0 的机会;(3)破除垄断,允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。3.委托代理理论委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利,一种代理关系就建立起来了。这个代理人受契约(正式、非正式的)制约,代表着委托人的利益,并相应获取某种形式的报酬。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的经济人假设下,代理人利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的

38、利益为代价,产生逆向选择和道德风险问题。在公共选择领域,选民和政治家,政治家和官僚构成委托代理关系。官僚作为代理人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给,必须忠实执行委托人的意愿。但是在实际的运作中,由于公共生产的非市场性质、利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位,政府机构存在严重的委托代理问题。官僚追求自身利益,在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时,官僚与政治家拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同,官僚在这种信息不对称中处于优势地位。政治家要减少官僚的投机行为,必须获取足够的信息,这将大大增加代理成本。从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约中,可能存在严重的逆向选择

39、和道德风险问题。官僚利用其拥有的不对称信息,追求自身效用最大化,在实质上逃避了委托人的监督和控制。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。公共选择理论认为,要改善官僚制的运转31 澳 欧文#E1 休斯:5公共管理导论6,中国人民大学出版社 2001 年版,第 78 页。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的/公共垄断0,在公共部门中恢复竞争,引入市场、准市场机制。根据其官僚预算最大化模型,尼斯坎宁提出了相应对策:在官僚机构之间引入竞争,打破某些机构对公共服务供给以及对生产成本信息的垄断;重构公共部门的激励结构

40、,激励官僚采取最小化成本策略,而非预算最大化策略,以效率逻辑取代扩张逻辑;将私人市场方法扩大运用到公共服务的生产中,采取签约外包方式提高效率。另一方面,公共选择理论主张分权化、公共组织的小规模化,给予公民/用脚投票0 的机会,以激励公共物品的生产效率。4.经济学对电子政务评估的支撑公共选择理论和新制度经济学的以市场为基础的改革理念导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。比较公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论提出的市场化改革主张和新公共管理诸多公认特征,可以发现两者之间存在紧密的传承影响关系:公共选择理论与新公共管理特征中的预算削减、民营化、供给生产相分离、签约外包、用者付费与凭单

41、制、竞争、分权化等相关;委托代理理论则构成了供给生产相分离、绩效责任、分权化、绩效管理、改进财政管理和审计、绩效稽核、人事管理等特征的理论基础;交易成本理论对新公共管理特征中的供给生产相分离、签约外包、分权化产生了相当的影响。由上可见,经济学对电子政务绩效评估体系运动起到了重要的指导和推动作用。经济学,特别是公共选择理论和新制度经济学对电子政务绩效评估体系的理论和实践产生了不可低估的知识影响。基于此,经济学对于电子政务绩效评估体系研究而言有着特别的意义。其一,经济学作为一门较为成熟的社会科学,为电子政务绩效评估体系提供了强有力的理论支持,为其发展成为严密、完整的理论体系奠定了基础。电子政务绩效

42、评估体系形成于西方政府改革运动中,其教义、特征是从实践中提升而来。经济学以普遍的人性假设为基础,运用均衡分析和边际分析方法,通过建立理性模型进行演绎推理,能对个体行为做出更好的解释和预测。虽然经济学在公共部门中的运用受到了广泛的批评,但是不可否认经济学的假设、理论和方法对于公共部门管理研究而言是相当有效的、可资借鉴的。经济学对官僚制缺陷的分析和对市场机制优越性的强调改变了社会思潮,促成了电子政务绩效评估体系运动的兴起,为其以市场为基础的公共政策设计提供了理论支持。电子政务绩效评估体系以经济学为基础,借鉴其假设、理论和方法,从而有可能发展成为政府管理新的理论体系的重要分支。其二,经济学与电子政务

43、绩效的跨学科整合转变了传统的政府管理思维,开阔了公共行政的研究视野,丰富了其理论内容。经济学指出,传统的规制取向的官僚制存在严重的激励问题,认为/公共垄断0 导致了公共生产中的资源浪费、政府规模膨胀,破除了对官僚机构作为高效公共服务的直接垄断生产者的迷思。基于人性预设的转变,政府管理由如何完善规则来控制官僚,转变为如何有效激励官僚,更好地提供公共服务,重视绩效和结果,减少繁复的规章制度对官僚的制约,在公共部门间开展竞争,运用市场机制激励个体提高效率,从而走出规制导向的困境。公共选择理论和新制度经济学的研究方法和分析工具,如政治市场、激励兼容、交易成本等,融入电子政务绩效评估体系的理论框架中。其

44、三,经济学为审视电子政务绩效评估体系的价值提供了深刻的洞察力。电子政务绩效评估体系主张的市场导向在本质上源于新保守主义经济学对市场价值的重新发现、对小政府体制的回归,是20 世纪 70 年代末以来成为主流的市场化运动在政府管理方面的呈现。从历史发展和时代背景来看,如今的市场化浪潮是对第二次世界大战后凯恩斯政府干预主义长期盛行导致的政府规模不断膨胀、预算赤字剧增和最终导致的难于解决的经济滞胀的严重后果的反动。电子政务绩效评估体系是从这个市场化运动中派生出来的,对它的理论价值的定位应置于时代背景和宏观背景32蔡立辉:5西方国家政府绩效评估的理念及其启示6,5清华大学学报6 2003 年第1 期。参

45、见William A Niskanen,/Bureaucrats and politicians0,Journal of Law and Economics,1975,Vol1 18:617-643。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论中考察。电子政务绩效评估体系是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物,破除了传统的公私简单二分,把竞争与垄断视为问题的实质,由规制转变为激励,这将对政府管理产生深远的影响。(四)管理学基础管理学的原理是支撑电子政务绩效研究的又一基石,电子政务的本质就是提高政府管理能力,使其向社会提供高效率、优质量、低成本、高透明的服

46、务。不过,管理学的理论是研究电子政务绩效的重要方法,涉及的内容也很多。这里仅简单地分析现代政府管理中对电子政务绩效有着重要影响的两个概念:新公共管理理论和治理理论。1.新公共管理理论新公共管理理论是在上世纪 80 年代,西方一些国家的政府管理相继出现严重危机,传统科层体制的公共行政已经不能适应迅速变化的信息社会的发展,无法解决政府所面临的日益严重问题的背景下诞生的。它主张在政府公共部门采用私营部门的成功的管理方法和竞争机制,重视公共服务效率,强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力,强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互,强调政府与公民社会的协商与合作,强调政府低成本

47、运作,强调公共服务的质量和最终结果,强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府,强调顾客第一和消费者主权,强调政府职能简化、组织结构/解科层化0、作业流程电子化。新公共管理把企业管理中的一些科学管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率具有极大的促进作用。它调整和改善了政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府部门的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难以及与公众之间日益突出的矛盾;新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。新公共管理不是对现存行政管理

48、体制和方式进行局部调整,而是对传统公共行政模式的一种全面清算和否定,以期达到政府治理善治的秩序。电子政府正是通向这个秩序的重要途径。新公共管理理论对电子政府的发展影响是深刻的,电子政务理论中的许多理念均来自于该理论。2.公共产品理论20 世纪 50 年代,美国学者萨缪尔森提出并部分解决了公共产品理论的一些核心问题,他认为纯粹的公共产品或劳务是指这样的产品或劳务,即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该产品或劳务消费的减少。并提出了公共产品的两个标准:非排他性和非竞争性。1956 年蒂鲍特(C1M1tiebout)发表了论文 5一个地方支出的纯理论6,随即出现了大量关于地方公共产品问题的文献。

49、地方公共产品问题是指:一些公共产品只有居住在特定地区的人才能享用,因此个人可以通过迁居,来选择他所消费的公共产品。/地方公共产品0 理论是对萨缪尔森公共产品理论的进一步补充。在萨缪尔森的基础上,美国学者布坎南建立了以/内部俱乐部理论0 为基础的/布坎南模型0,提出了准公共产品理论。它考虑了在现实世界中,大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的一种商品,即准公共产品和混合商品。准公共产品是指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个,另一个不具备或不完全具备;或者虽然两个特点都不完全具备,但却具有较大的外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品,外部性是其最突出的特征。由于准

50、公共产品具有既有公共性、但公共性又不完全的特点,即具有一定的市场性;因而有着不同于纯公共产品的提供方式。33James M1Buchanan,An Economic Theory of Clubs,Economic,1965(February)1参见 美 萨缪尔森 5经济学6,高鸿业总译,中国发展出版社1992 年版。社会科学 2008 年第4 期邓 崧 孟庆国:电子政务绩效评估的方法技术论近来的研究表明,电子政务是具有公共性的。这主要体现在:1)电子政务具有非排他性。从理论上来讲,电子政务不具有排他性,任何一个人只要具备了相关条件都可以享受电子政务提供的服务,并且人们在通过电子政务平台进行消