控制性详细规划编制中的“双重标准”——以固安控规为例.pdf

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1、 1 控制性详细规划编制中的“双重标准”控制性详细规划编制中的“双重标准”以固安控规为例 王亦聪 【摘要】【摘要】在控规“全覆盖”的背景下，基于对现实控制性详细规划编制过程中对编制体系的“深度”和“广度”如何把握的思考，本文以固安县县城控制性详细规划的编制为例，在分析了北京、广州、上海等城市控制性详细规划编制经验的基础上，着重对固安新老城区的控规编制方法进行了比较研究，提出了控规编制层次划分和规划控制体系构建的“双重标准”，即针对“改造提升型”和“整体开发型”两类发展趋势的城市，提出差别化的控规编制体系，以期对不同功能区域的控规编制体系制定提供参考，使控规编制更具针对性和灵活性。【关键词】【关

2、键词】控制性详细规划；双重标准；控规编制层次；规划控制体系；固安 1.1.控规编制与实施管理的现实问题控规编制与实施管理的现实问题 控制性详细规划（以下简称“控规”）的作用表现在（1）承上启下，强调规划的延续性；（2）与管理结合、与开发衔接，作为城市规划管理的依据；（3）体现城市设计构想；（4）城市政策的载体1。可见，控规在深化总规和指导修规，实施城市管理与开发建设，引导城市群体空间与单体建筑建造，平衡社会各方公共利益等方面，都是起着衔接作用的重要环节。所以，控规“协调性”的好坏，是其实施效果优劣的决定因素。而控规的“协调性”最终又是通过控规的控制体系和控制要素的“深度”和“广度”来体现的。在

3、实践过程中有些地区控规控制的内容出现过细过多的情况，使规划编制部门产生庞大的工作量，导致控规编制进度总是赶不上城市建设的步伐，自然也起不到先行控制的作用。而且由于它的事无巨细，对城市建设中出现的各种不确定因素的处理有失灵活性，又加上开发主体对利益的追求，就产生了各种调整控规的需要。而另一些地区控规控制的内容出现过浅过少的情况，对修规的指导不充分，对专业稍显薄弱的城乡规划管理部门来说，也没有很强的参考价值。1 同济大学，天津大学，重庆大学，华南理工大学，华中科技大学联合编写.控制性详细规划M.-北京：中国建筑工业出版社，2011.6 2 以上所述控规编制中出现的现象，是由于我们对城市不同类型的区

4、域，均使用相同的编制模式，而产生的规划与实践的不匹配现象。2.2.不同类型区域的差异分析不同类型区域的差异分析 2.1.2.1.建设现状有别建设现状有别 城市的不同区域，由于形成过程的不同，会造成用地功能、分布形态、建筑密度、容积率等要素的极大不同。以新老城区为例，老城区往往地块划分较细碎，用地权属错综复杂，建筑密度相对较大，而新城区则相反，地块划分较整齐，用地性质较纯粹，有些区域甚至没有现状建设情况。如果使用相同的控规编制层次划分方式，往往会造成编制层次分区对于老城区显得控制规模过大，每个分区信息量繁多，图则表达不清，给规划管理带来不便；或对于新城区显得控制规模过小，每张分图则的信息雷同，造

5、成大量的重复工作，延长控规的编制周期，对规划实施造成时滞。2.2.2.2.建设时序有别建设时序有别 在以区划为核心的土地使用管理活动中，控规编制最终实现“满覆盖”才能实现管理活动全程监管。但是规划管理实际过程中，往往不能较好考虑当前开发建设需求与城市整体发展要求的契合2。控规的“满覆盖”往往会出现一刀切的现象。例如城市某些新开发区域尚没有开展建设项目，甚至没有建设项目意向，就编制了控规。在这种情况下编制的控规，不仅是对控规编制工作的资源浪费，而且不能很好的预计未来发展需求，在日后的使用过程中还要做大量调整修改后才能使用。所以控规编制需要有良好的途径与区域建设时序接轨。2.3.2.3.发展趋势有

6、别发展趋势有别 城市的不同区域，有着不同的发展情况，但大体上呈现两种发展趋势。城市老城区、历史保护区、资源型旅游开发区等呈现“改造提升型”发展趋势，新城市开发区、各类工业园区等呈现“整体开发型”发展趋势。所以，对于发展趋势较为保守的区域，可以提出较为明确具体的规划控制要求，而对于发展趋势较为蓬勃的区域，若规划控制过于具体刚性，在建 2 董金柱 徐 政.趋于协作治理的大都市控规编制技术与管理机制研究以北京市控规编制体系为例J.理想空间，2010.6(NO.39):7-11 3 设和管理中会产生许多调整规划的需求，不能更好的促进和引导城市建设。3.3.“双重标准”的概念“双重标准”的概念 通过对以

7、上区域差异的分析，在 固安县县城控制性详细规划 的编制过程中尝试了“双重标准”的控规编制模式。所谓“双重标准”，在维基百科中的解释为“即某一种行为对一特定族群是可接受的行为，但对另一族群却是禁忌。也就是说，双重标准是一种对一族群的偏见，违反了众生皆平等的普世价值”。应用到控规的编制中，即打破传统的“一个控制范围一套体系”的编制方法，对城市不同功能区域采用不同的规划控制体系及指标控制方法。4.4.控规编制层次划分的“双重标准”控规编制层次划分的“双重标准”4.1.4.1.层次划分的目的层次划分的目的 控规在总体规划和修建性详细规划之间起着承上启下的作用，所以在控规编制实践中通常在总规和地块之间细

8、分规划层次，并针对每一个规划层次明确相应的控制内容，以便将总规的意图有效落实。同时，通过编制分区的划分，形成层次清晰、规模适度、界限明确的规划单元，并对其进行编码，确保每一地块的唯一性，实现控规全覆盖下的单元网络化管理，向下以指导修规的编制。4.2.4.2.相关规划比较研究相关规划比较研究 依据我国一些城市已有的控规编制经验分析，许多城市都形成具有自身特色的控规编制和管理办法。对于控规编制层次的划分，也都根据自身的特殊情况提出了相应的划分方法。但经过总结发现，各地大体上都将用地划分了三个控制层级。北京控规主要围绕中心城和新城两条主线编制，形成“片区街区地块”的三级划分形式。广州市控规以行政街道

9、（镇）为基础，划分若干规划管理单元，形成“行政区行政街道（镇）规划管理单元”三级层次结构3。上海市在总体规划、分区规划的基础上提出了“控制性编制单元规划”，通过“控制性编制单元规划”分解和落实总规意图。在单元划分基础上再进行规划深度分层，形成“单元规划街坊地块”的划分层次。3 刘云亚 易晓峰 吴天谋.广州市控制性详细规划的发展历程与现行体系J.理想空间，2006.1(No.39):31 4 通过比对，第一层级基本上是参考行政区划、区域功能定位等因素划分；第二层级主要按照一定的用地规模，依据城市道路、自然界限进行划分；第三层级一般为第二层级的进一步深化，同样依据城市街道、自然界限等要素更细致的划

10、分地块。这种常用的编制层次划分体系，无疑使控规编制更加系统，但对于不同发展情况的地区（如历史保护区、旧城改造区、工业园区等），尤其是在第二、三层级的划分上，还是仅将分区规模和界线等作为划分依据，很难对不同区域进行针对性控制。4.3.4.3.上海“规划深度分层”上海“规划深度分层”上海市控规编制的过程中，考虑到地区发展的长期性和差异性，为适应控规全覆盖与有效性要求，针对发展趋势不同的区域，采取不同的规划深度、不同的控制方式，提出“两个编制范围、两种控制深度”的控规分层控制方法4。这种编制方法认为控规编制是动态的，在第一次控规编制时，实现街坊深度的全覆盖，地块深度有针对性地进行覆盖5。4.4.4.

11、4.编制层次“双重标准”的实践编制层次“双重标准”的实践 借鉴上海“规划深度分层”的编制方法，在 固安县县城控制性详细规划编制中，对于控规编制层次的划分，总体上形成“功能片区控制单元地块”三个层次。片区的划分主要参考特定功能区域，依据城市道路围合的区域而划定。固安县县城控制性详细规划 将规划用地划分为老城居住片区、工业园区北区、工业园区南区、工业园区配套服务区等四个片区（见图 1）。在上述城市分区中，老城居住片区属于“改造提升型”发展趋势，工业园区北区、工业园区南区、工业园区配套服务区（下文统称“新城区”）均属于“整体开发型”发展趋势，所以固安针对两种不同发展趋势的片区，在总体的“功能片区控制

12、单元地块”三级划分上又有所区别应用。4 夏丽萍 程蓉.上海市控制性详细规划编制体系介绍J.理想空间，2006.1(No.39):41 5 夏丽萍 程蓉.上海市控制性详细规划编制体系介绍J.理想空间，2006.1(No.39):41 图 1 功能片区划分示意图 5 老城区每个街区内都有大量现状建筑，存在的问题也各不相同，且土地稀缺、权属划分复杂、操作难度高，故仅按“功能片区地块”两个层次编制控规。地块由城市各级道路天然分割而成，用地规模控制在 0km22-0.3km2左右。控规直接针对每个地块进行具体控制，在老城区实现“地块”控规全覆盖。而对于新城区内用地现状简单，规划的使用功能也类似的情况，采

13、用“规划分区控制单元地块”三级划分，实现“单元”控规全覆盖，而“地块”层级控规编制仅依据现实建设和管理需要有针对性的进行。（见图 2）其中“控制单元”的划分，在传统的依据城市道路、河流、行政边界、各种规划控制线划分方法的基础上，提出了依据地块用地性质归类划分的方法。本方法主要考虑到相同用地性质的地块有着类似的使用功能、环境容量、建筑建造、配套设施等要求，所以大致将相同用地性质的地块划入同一个“控制单元”，对每个“控制单元”中用地性质相同的地块提出统一控制要求，更有利于城市整体开发及城市空间形态的整体协调，也减少了分别对每个性质相同的地块提出的相同控制要求的重复工作。“控制单元”用地规模控制在

14、2km24km2左右（见图 2）。5.5.规划控制体系构建的“双重标准”规划控制体系构建的“双重标准”5.1.5.1.控制体系的作用控制体系的作用 控制性详细规划中首要的内容，就是控制体系的确定。控制体系是影响控制性详细规划控制功能发挥的最主要的内部性因素，包括控制内容和控制方法两个层面。控制内容层面是指控制性详细规划所控制的要素，它对控制性详细规划功能作用的影响主要在功能作用发挥的广度上；控制方法层面是指为实现规划意图选取控制的手段，它对控制性详细规划功能作用发挥的深度有决定性的影响6。6 同济大学，天津大学，重庆大学，华南理工大学，华中科技大学联合编写.控制性详细规划M.-北京：中国建筑工

15、业出版社，2011.6 图 2 老城区地块划分与新城区单元划分示意图 6 5.2.5.2.控制体系的内在构成控制体系的内在构成 城市规划管理对建设项目的控制一般通过土地使用、环境容量、建筑建造、城市设计引导、配套设施和行为活动六个方面进行，所以这六个方面也是规划管理的控制主要内容。这六个方面的内容还可派生出多个主要控制指标（详见表 1），这些控制指标的控制方法又分为规定性指标和指导性指标。表 1 控制性详细规划控制体系常用指标 编号编号 指标指标 分类分类 注解注解 1 用地性质 规定性 2 用地面积 规定性 3 建筑密度 规定性 4 容积率 规定性 5 建筑高度/层数 规定性 用于一般建筑/

16、住宅建筑 6 绿地率 规定性 7 公建配套项目 规定性 8 建筑退线 建筑后退道路红线 规定性 用于沿道路的地块 建筑后退用地边界 规定性 用于地块之间 9 停车泊位 社会停车场库 规定性 用于城市分区、片的社会停车 配建停车场库 规定性 用于住宅、公建、地块的配建停车 10 地块出入口方位、禁止开口路段 规定性 11 人口容量 引导性 12 城市设计内容 建筑形式 引导性 主要用于重点地段、文物保护区、历史街区、特色街道、城市公园以及其他城市开敞空间周边地区 风格 引导性 色彩 引导性 体量 引导性 13 景观要求 引导性 14 环境保护规定及污染控制 引导性 5.3.5.3.控制体系“双重

17、标准”的实践控制体系“双重标准”的实践 城市建设有着多种不确定因素，对于同一个城市的不同区域，由于片区区位、主体功能、发展趋势的不同，在控制内容、控制方法上也应区别对待。避免每项指标都进行了严格规定，却没有抓住重点，影响控规的实施效果和管理效率。有些指标对于某个功能区域至关重要，需要定为规定性指标，放在另一个功能区域可能就作为引导性指标即可。指标控制方法的区别对待，更有利于体现控规的刚性和弹性。如人 7 口容量、建筑形式、风格、色彩、体量等指标，在老城区尤其是历史保护区，应该作为规定性指标进行严格限定；而在新区建设中，可以作为引导性指标，在不突破强制性内容的前提下，可以根据实际需要做适当调整，

18、以体现规划管理的灵活性。在固安县县城控制性详细规划编制中，基于我们所划分的规划片区，制定了两套控制内容和控制方法。对于控制单元和地块两个不同控制层级，越深入细致划分编制分区，控制指标内容就越庞大，控制的内容就越多，控制深度更深，这也与老城区和新城区的特征及发展趋势相吻合（详见表 2、表 3）。表 2 不同层次开发控制的强制性内容一览表(北京)片区（组团）片区（组团）单元单元 地块地块 人口总量 主导用地性质 用地面积 建设用地总量 人口容量 用地性质 三区六线控制 平均容积率 人口容量上限 总体建筑密度 容积率 公共绿地总量/平均绿地率 绿地率 平均建筑 建筑限高 公益性服务设施总量 建筑密度

19、 市政基础设施总量 配建车位数 出入口方位 公益性服务设施 市政基础设施布点 建筑后退红线距离 禁设开口路段 表 3 不同层次开发控制的主要引导性内容一览表 片区片区 单元单元 地块地块 主导功能 景观特色意向 建筑色彩、风格 产业发展引导 天际线及地标 临街建筑面宽 总体景观定位 景观廊道 临街建筑垂直视角 公益性服务设施选址 部分支路路由 在控制方法上，针对部分指标实行两种方式，详见表 4。在老城区，为使新建、改建和保留建筑相融合，建筑密度、容积率、建筑高度指标，作为规定性指标，提出上限要求；在新城区，就同一控制单元内相同性质的地块提出平均值要求，保持控制单元内建设总量的平衡，允许局部的突

20、破，见图 3。建筑色彩、建筑体量指标，在老城区为与现状相协调，延续 8 老城区风貌，采用规定性控制方法；在新城区，只就同一控制单元内相同功能的建筑做总体的引导，为新城市空间的特色塑造留有余地。环境保护规定及污染控制指标，通常作为引导性指标，但固安新城区内有两个工业园区，所以为营造良好的城市环境，将环境保护规定及污染控制指标作为规定性指标，提高工业园区准入门槛，促进工业企业的污染治理。表 4 控制性详细规划控制指标一览表 编号编号 指标指标 老城区老城区 新城区新城区 1 用地性质 规定性 规定性 2 用地面积 规定性 规定性 3 建筑密度建筑密度 规定性规定性 规定性规定性 4 容积率容积率

21、规定性规定性 引导性引导性 5 建筑高度建筑高度/层数层数 规定性规定性 引导性引导性 6 绿地率 规定性 规定性 7 公建配套项目 规定性 规定性 8 建筑退线 建筑后退道路红线 规定性 规定性 建筑后退用地边界 规定性 规定性 9 停车泊位 社会停车场库 规定性 规定性 配建停车场库 规定性 规定性 10 地块出入口方位、禁止开口路段 规定性 规定性 11 人口容量 引导性 引导性 12 城市设计内容城市设计内容 建筑形式 引导性 引导性 建筑风格 引导性 引导性 建筑色彩建筑色彩 规定性规定性 引导性引导性 建筑体量建筑体量 规定性规定性 引导性引导性 13 景观要求 引导性 引导性 1

22、4 环境保护规定及污染控制环境保护规定及污染控制 引导性引导性 规定性规定性 9 图 3 工业园区南区规划控制单元图则示意 6.6.结语结语 控规的编制层次和规划控制体系建立不是一成不变的，应根据编制对象的特殊要求制定具有针对性的编制方案。固安县县城控制性详细规划的编制实践，对不同功能区域制定差异化的控规编制层次和规划控制体系进行了探索，但该方法尚不成熟，尤其控制指标的平均值法，尚待系统地数据研究和实践经验。固安县县城控制性详细规划还将在未来实施管理中得到进一步完善。10 参考文献：参考文献：1 同济大学，天津大学，重庆大学，华南理工大学，华中科技大学联合编写.控制性详细规划M.-北京：中国建

23、筑工业出版社，2011.6 2桑劲 夏南凯 柳朴 主编.理想空间J.同济大学出版社，2010.6 3王骏 张照.控制性详细规划编制的若干动态与思考J.城市规划学刊，2008，3(175):89-95.4 姚凯.上海控制性编制单元规划的探索和实践适应特大城市规划管理需要的一种新途径 J.城市规划，2007，8(31):53.5 王朝晖 师雁 孙翔.广州市城市规划管理图则编制研究基于城市规划管理单元的新模式 J.城市规划，2003，12(27):41-47.6 北京新城控制性详细规划编制要求 7 北京中心城控制性详细规划（2006 版）8 上海市城市规划条例 9 上海市控制性详细规划技术准则 10 广州市城乡规划条例(征求意见稿)11 广州市控制性详细规划编制技术规定 作者简介作者简介：王亦聪：王亦聪，女女，硕士硕士，城市规划师城市规划师，注册规划师注册规划师。