水资源费征收标准研究.pdf
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1、2011年第8期水资源费征收标准研究姬鹏程孙长学张璐琴内容提要水资源费征收标准既是一个理论问题，更是一个涉及实践操作的现实问题。确定合理的水资源费征收标准是促进科学用水、节约用水的前提。本文根据我国 取水许可和水资源费征收管理条例 对水资源费征收标准基本原则的规定，围绕影响水资源费征收标准的主要因素，利用处理复杂系统的模糊数学模型，对不同地区的水资源价值进行综合评价，并以城镇居民用地表水为例，探索将水资源价值综合评价指数转化为征收标准，以期为各地制定科学合理的水资源费征收标准提供参考借鉴。关键词水资源费征收标准模糊数学模型水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，它的可持续利用是经济社会可持续发
2、展的重要保证。针对水资源短缺的严峻形势，我国政府提出要建设节水型社会的目标。然而，由于我国征收水资源费的时间较短，相关理论研究和实践经验不足，目前，我国水资源费的征收标准普遍较低、差异较大，未反映水资源供求关系，征收管理不规范，这些问题已严重制约了水资源费对调节和保护水资源功能的发挥，也制约了我国深化资源价格改革的步伐。确定合理的水资源费征收标准是促进科学用水、节约用水的前提，是在水资源管理上落实科学发展观与构建“两型社会”的内在要求，是深化资源价格改革的重要举措。一、我国水资源费征收标准现状我国水资源费征收标准及相关政策演变可以分为三个阶段：第一阶段是19791987年的有偿用水探索阶段，水
3、资源费的征收由地方管理，主要针对城市地下水的取用，国家还没有制定全国统一的规范；第二阶段是19881997年的水资源费征收发展阶段，中央开始统一制定水资源费征收办法，水资源费征收仍由地方执行；第三阶段是1998年以后至今的水资源费规范征收阶段，地方和中央管理的水资源费征收标准有了明确规定。目前，全国31个省、市、自治区都已先后开征了水资源费，总体来看，我国现行不同地区的水资源费征收标准体现了以下特点：一是水资源费征收标准基本体现了不同水源取用水水资源费的区别。地下水资源费征收标准普遍高于地表水资源费征收标准，且大多高于1倍以上，直接从地下自采自用水的水资源费标准高于城市公共供水的水资源费标准。
4、二是水资源费征收标准基本反映了不同行业间的差异，起到了一定的宏观调控作用。水资源费征收标准由高到低呈现出高耗水的高消费行业、工业、居民、农牧业的排列顺序。三是部分地区开始探索实行单一水资源费与累进水资源费相结合的征收标准。例如2009年，广东省开始对企业的超额取水部分实行累进加价制度，超额取水不足10%的部分，加收1倍水资源费；超额取水10%以上、不足20%的部分，加收2倍水资源费；超额取水20%以上、不足30%的部分，加收3倍水资源费；超额取水30%以上的，取水许可审批机关应当责令其暂停取水，限期整改。然而，我国各地现行水资源费征收管理中仍存在很多问题，主要表现在：一是水资源费征收政策不统一
5、。水资源费的征收政策和征收标准通常在地方一级形成，其规范方式有直接和间接、简单和复杂、具体和抽象的区别。二是水资源费征收标准普遍偏低。除北京和天津两地外，其他地区现行水资源费征收标准普遍偏低，甚至有些地区只是象征性地征收，难以达到促进节约、保护水资源的作用。三是征收标准未反映水资源供求关系。现实中，大江大河流经几个省区就有几种不同的水资源费征收标准，这就导致邻省同一取水工程水资源费征收标准不同的现象。四是水资源费征收形式不规范。随着各地提高水资源费征收标准的改革，水资源费在水价组成中的比重逐渐加大，但是基本成为了地方政府管理的政策手段，这与资源价格设置的初衷相悖。172011年第8期二、水资源
6、费征收标准测算模型（一）水资源费征收标准的制定原则根据我国 取水许可和水资源费征收管理条例 第二十九条规定，制定水资源费征收标准，应当遵循下列原则：一是促进水资源的合理开发、利用、节约和保护；二是与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应；三是统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采；四是充分考虑不同产业和行业的差别。以上四条原则对水资源费征收标准的制定提出了具体的要求。第一条原则要求水资源费的征收标准要发挥节约用水的作用，满足用户的基本生活和生产需求。对于超过取用水许可范围的水资源费标准应高于一般取用水的收费标准。第二条原则强调制定水资源费征收标准时，要因地制宜，充分考虑本地区水资
7、源的稀缺程度，亦要考虑水资源本身的价值和水资源条件。第三条原则要求在制定征收标准时要掌握一个“平衡”问题，统筹考虑地表水和地下水开发利用，防止地下水过量开采。第四条原则要求“分类”区别对待不同产业和行业的用水差异及其承受能力，对不同产业和行业制定不同的水资源费征收标准，还体现了政府对经济发展战略和产业结构优化的宏观调控。（二）水资源费征收标准的制定方法在对水资源费及其征收标准的理论分析基础上，形成了四种主要的水资源费征收标准的制定模型：一是影子价格模型；二是收益现值模型；三是供求定价模型；四是模糊数学模型。不同模型各有利弊（表1），从实际可操作性来看，水资源费征收标准制定的模糊数学模型综合考虑
8、了多种因素，并通过对反映多种因素的指标进行排序，形成对不同地区水资源费制定标准的评价模型，并在此基础上确定最终的水资源费征收标准。这一模型更好地体现了不同地区间的差距，而对这些差距总体幅度的掌握又体现了国家政策和地区的平衡因素，且为不同地区制定水资源费征收标准提供了可供比较借鉴的尺度。因此，较为适合我国国情和现状，具有较强的可操作性。（三）水资源费征收标准测算的模糊数学模型模糊数学模型将水资源费征收标准的确定划分为水资源价值综合评价模型和水资源价格计算模型两部分。水资源价值综合评价模型将影响水资源价值的主要因素用分类指标表示出来，并赋予指标不同的权重，组合为一个无量纲的水资源价值综合评价指数，
9、最后通过一定的函数对应关系将其转换为水资源价格向量。（1）水资源费征收标准的分类指标体系水资源费征收标准的制定原则直接反映了影响我国水资源费征收标准的主要因素：水资源供求状况、经济社会发展水平、水资源成本和行业差别因素。其中，水资源供求状况反映一个地区水资源的自然丰缺程度和承载力。当某地水资源供求矛盾较小时，水资源费的征收标准相应较低，反之则反是。经济社会发展水平很大程度上决定了某一地区居民、企业等用水户的经济承受能力，同时，经济发展水平与用水量关系密切，经济发展较快的地区，城市化率相对较高，对水资源需求量较大，面临的资源环境压力也较大，对水资源保护的紧迫性更强。水资源成本主要包括：水资源量前
10、期基础工作费用，即：水文监测费用，水资源勘测、规划、评价费用，水量监测费用；水资源量管理费用，即各种水资源管理机构的开支，水资源实时监控开支；水资源使用的边际成本费用，即由水资源的开发利用所带来的直接和间接损表1水资源费征收标准制定方法比较理论模型影子价格模型收益现值模型供求定价模型模糊数学模型优点反映了资源的稀缺程度可以较全面地反映水资源的价值其公式比较简单，数据容易获得综合考虑了多种因素缺点水资源影子价格不能代替水资源本身的价值。实践上存在很大困难，由于水资源长途运输的不经济性，尚无国际竞争价格需先计算水资源开发项目的净收益，而水资源开发项目大多是多目标的，收集效益和费用资料的工作量大，计
11、算相当繁琐将水资源量的作用放在了决定地位，量的多少决定了供需矛盾的尖锐程度不同影响因素的权重确定问题；水资源价格的上、下限范围界定问题182011年第8期失。行业差别主要是体现水资源费的宏观调控作用。要充分发挥水资源费推动经济发展方式转变、促进经济结构调整的作用，对于高耗能、高污染、高排放的行业以及国家限制发展的行业，适当提高水资源费征收标准。农业、城镇供水行业以及公共服务性行业是享受政策优惠的重点行业，应适当降低其水资源费征收标准。遵循客观性、系统性、代表性和科学性原则，选取影响水资源费征收标准的关键指标。由于水资源成本费用中很大一部分是国家用于公共事业的支出，很难界定其中有多大部分需通过征
12、收水资源费来弥补，且无法从现有的公开出版的统计资料中获得相关数据，因此，在实际测算水资源费时，暂未考虑水资源成本这一影响因素。行业差别对水资源费征收标准的影响与其他三个因素的影响不同，在具体测算水资源费征收标准时，主要是以居民用地表水水资源费征收标准为基准，在此基础上，对其他行业水资源费征收标准进行对照调整。从实际可测量角度，将四大类指标简化为两大类指标，对指标体系进行分类描述（表2）。（2）水资源价值综合评价模型水资源费征收标准各指标权重的确定有以下特点：一是客观权重和主观权重相结合。“主观”和“客观”并不代表权重的可信度，需结合主客观两方面进行分析。二是同一指标具有固定权重。某一单项指标只
13、有一个唯一的权重值，保证了每一指标在不同地区或流域的水资源费征收标准确定时，其“重要性”不会发生改变。三是采用独立权重。由于水资源费征收标准的分类指标体系中不同指标数值间差异较大，且这种差异与权重无关，采用独立权重建立“定权综合”模型。根据已有各地现行的水资源费征收标准的数据，结合特尔菲法确定各指标的权重（表2）。选择使用综合指数法对各指标标准化后的新数列进行组合，负指标的影响系数为负，正指标的影响系数为正，由此形成水资源费征收标准的指标体系。水资源费征收标准指标体系评价模型的组成公式为：（1）其中，P表示水资源费征收标准模糊数学综合评价指数，Ci代表各群体指标，Cib代表各群体指标的标准值，
14、tc代表各主体指标的权重，tb代表各群体指标的权重，td代表各分类指标的权重。（3）水资源价格计算模型水资源价格向量的确定通常采用社会承受能力法，包括物质与心理两个方面。受长期福利水资源取用的影响，我国的水费承受能力比较脆弱。在社会承受能力范围之内进行水资源价格的改革，是水资源价格体系改革成功的首要条件。可以采用以下的理论公式来表示社会承受能力：水费承受指数=水费的支出/实际收入水费承受指数水资源价格的上限就是达到最大水费承受指数时水资源的价格，可用以下公式表示：PD（2）其中，P为水资源价格上限；A为最大水费承受指数；E为实际收入；C为用水量；D为供水成本及正常利润。即水资源价格在P，0之间
15、，由于水资源所处的具体地理位置不同，使其具有区域性特征，这决定了水资源价值应因地制宜，价值的确定应当根据各地水资源储量、供需平衡情况和资源短缺程度等具体情况分别进行。各地在将水资源价值评价指数转为水资源费征收标准时，也通过对区域范围内的用水户调查得出最大水费承受指数。表2水资源费征收标准确定的指标体系影响效应-+-+_单位立方米立方米%元无元元权重0.350.250.40.10.40.30.210.60.40.40.30.3指标名称人均水资源量人均供水量地下水占供水总量比例农业用水量占比工业用水量占比生活用水量占比生态用水量占比节约用水量占实际用水的比重人均GDP城市化率城镇居民人均可支配收入
16、农村居民人均纯收入城乡平均恩格尔系数序号C1C2C3C4C5C6C7C8C9C10C11C12C13权重0.40.40.20.50.5指标名称水资源供给水平水资源需求水平水资源节约水平经济发展水平居民生活水平序号B1B2B3B4B5权重0.60.4指标名称水资源供求关系经济社会发展水平主体指标分类指标群体指标EAC192011年第8期三、水资源费征收标准模拟测算以不同省区城镇居民用地表水水资源费征收标准为例，对水资源费征收标准进行基准测算，构建不同地区水资源费征收标准的理论参考值。在此基础上，充分考虑各地区现行水资源费征收标准和社会可承受能力，提出各省区水资源费征收标准调整的现实可行方案，并依
17、据人均水资源状况，提出五大区域城市居民用地表水的水资源费征收指导标准。其他行业可以在此基准之上进行调整，体现国家宏观调控导向。（一）不同省区水资源价值综合评价指数通过输入各省区相应的群体指标数据，根据公式（1）进行组合，对各省区水资源价值的指标体系相对排序，形成综合评价的序列指标（表3）。（二）不同省区城镇居民用地表水水资源费的理论标准测算根据亚太经济和社会委员会（ESCP）的建议，居民用水的水费占家庭收入的百分比最大不应该超过3%。相关研究同样表明：一般情况下一个家庭的水费支出约占其可支配收入的2%到5%。水利部发展研究中心的研究结果同样表明：当人均水费支出占人均可支配收入比例达到2.5%时
18、，将对居民用水产生较大的影响，可促进居民合理地节约用水；当达到3%时，将对居民用水产生很大的影响；占5%时认真节水，占10%时则考虑水的重复利用。本文以家庭水费承受指数3%来分析。2009年，我国城镇居民人均可支配收入为17174.65元。为计算水资源费征收标准的上限，选取现行最低供水成本、供水企业的平均利润率和最低排污费用，根据公式（2）来计算我国水资源价格上限。2009年和2010年 城市供水统计年鉴 列出了不同地区自来水公司上报的单位售水成本，总体来看，单位售水成本约为2000元/千立方米。2004年 城市供水价格管理办法 已明确规定了供水企业的利润率：“合理盈利的平均水平是净资产利润率
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