行政公益诉讼发展问题与完善建议.docx

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1、行政公益诉讼发展问题与完善建议行政公益诉讼发展问题与问题逐步完善建议 本文关键词：诉讼， 公益，完善，行政，建议行政公益诉讼发展问题与完善建议本文简介：摘要：伴随着社会 经济的不断发展，机构编制权力的口部触角几乎渗透到社会生活的各个 领域,并呈现出不断扩张的趋势。而作为社会公共利益社会制度的保障 者，行政机关及其工作人员不当违法或不当行使职权的行为往往给公共 利益造成重大损害。伴随着愈演愈烈公共利益受损的实践状况,对行政 公益诉讼制度的研究应运而生,并在学界引起了探察轰轰烈烈的探行政公益诉讼发展问题与完善建议本文内容：摘要：伴随着社会经济的不断发展，行政权力的触角几乎渗 透到社会生活各个领域，

2、并呈现出不断扩张的趋势。而作为社会公共 利益的保障者，行政机关及其给违法或不当行使职权的行为往往工作 人员公共利益造成重大损害。伴随着愈演愈烈的公共利益受损的实践 状况，对行政公益诉讼制度税制的研究应运而生，并在科学界引起了 如火如荼已引起的探讨。文章正是基于此背景，研究我国行政公益诉 讼制度的产业发展状况，分析我国行政公益诉讼制度存在的问题，并 从增加行政公益诉讼的提起主体、扩大行政公益诉讼受案范围、明确 行政公益诉讼举证责任以及健全行政公益诉讼保障制度等方面提出进 一步完善我国行政公益该些诉讼制度的相关建议。关键词：公共利益；行政公益诉讼；制度完善；作者简介：南丽军，东北美国麻省理工学院林

3、业大学文法学 院博士；张献一，东北林业大学大三文法学院在读研究生。；一、行政公益诉讼制度概要（一）公共利益9贾永健.中国检察机关提起行政公益诉讼模式论J.武汉 大学学报(哲学社会科学版)，2021 (9)10张晋邦.论检察提议的监督属性一一以行政公益诉讼中行 政机关履行职责检察建议为视角四川师范大学学报(社会科学 版)，2021 (11)11靳春燕.司法局检察机关提起行政公益诉讼研究D.山西 财经大学，2021所谓“公益”即为公共利益，与个人利益、私人利益相对。伴随着经济和社会生活的不断发展，公共利益受到愈来愈广泛的关注。 当然，其公共利益的广泛研究并不意味着对对于内涵的界定达成一致 一致，相

4、反，个人利益风险因素在内容及对象上的不确定性，导致公 共利益的含义具有相当的模糊性，顺利完成因此很难对其成功进行准 确定义，学界对这一症结的探讨也未能达成一致。整体而言，我国学 界主要将公共利益划分为以下四个层面：第一层面公共利益的滥用权 力人文精神可谓最为基础，此种观点认为可以将公共利益道德理解为 满足整个社会共同体在资本积累方面的需要；第四个层面的公共利益, 在于生产与运用并使每个社会共同体内的社会成员都受益或者是有可 能受益的公共产品，例如公共安全、公共设施建设等；第三个层面， 公共利益是对社会共同体内的每个成员正当权利及自由的保障；第四 层面，则是将公共利益界定为科学化、合理化的公共制

5、度。从宪法文 本来看，“公共利益”的宪法涵义更加涵意接近于后两个层面的内容, 即“公共利益基于保障医疗保障社会成员的利益，确保同时通过制度 的运行保障公共安全，使其在制度上的建立的目的便是实现。”（二）行政公益诉讼目前，我国行政诉讼法已经明确规定了行政公益诉讼制 度，但是对于行政事务公益诉讼概念的界定，与公益诉讼案的情形相 似，主要以理论研究为主，已形成统一观点。当然，尽管我国理论界 对于行政公益诉讼的概念说法不一，总的来看，研究的关注点主要集 中于行政公益诉讼主体、诉讼受案范围等内容。在早期的理论研究中, 行政公益诉讼是以公民为起诉主体，对警政机关及其工作人员的不机 关作为或者违法行为提起诉

6、讼，以达到维护公共利益的超出目标，这 表明起诉的事项与该公民并无直接的利害关系，此后研究又进一步将 行政主体具体到学术研究了行政机关或其他公权机构。伴随着社会现 实伴随消费需求的推进，对原告资格的限制条件不断放宽，我国行政 公益管理体制诉讼体制应运而生。对各种观点加以综合，可将行政公 益诉讼界定为：公民、社会社会团体以及检察院为维护公共利益，当 行政主体违反法律规定作为或不作为而对公共利益造成侵害或者侵害 之虞提起的行政诉讼。由此，行政公益诉讼义工主要用途有以下几个 特征：第一，目的上的公益性。行政公益诉讼以维护公共利益为目标, 和国家利益与社会利益两大方面。行政公益诉讼保护的不是善待特定 某

7、一个人的私利，而是涉及所有社会成员，即公益目的；第二，刑事 诉讼主体的广泛性。行政公益诉讼不要求原告与涉案事项具有直接上 以的关系法律，主体不再仅仅局限于私人权益受到侵害的直接受害者, 社会团体和个人均可以以保障公共利益国民平均不受侵害为由提起公 益诉讼，这使得具有行政公益诉讼的主体具有极其的广泛性；第三， 结果上的预防性。方法论与其他诉讼一般要求以实害结果为起诉基础 不同，行政义工诉讼牵涉的国家利益和社会利益涉及社会发展的价值 观念方方面面，也正是因为如此，滥用权力一旦遭到侵害，后果往往 不可弥补。因此，行政公益诉讼具有在损害结果发生前在，就以法律 手段将损害可能性予以排除的。二、我国行政公

8、益诉讼制度的发展历程及存在问题（一）我国行政公益诉讼制度的发展历程与其他基本法相比较，我国行政法的颁布于拟定在时间上具 有一定的差距。1989年我国第一部行政法颁布，并于次年开始制定。 而对于行政公益诉讼的研究则更加推迟。我国对于行政于诉讼制度的 研究大约兴起公益上用世纪末本世纪初，衍生于公益诉讼案件无法进 入诉讼领域的社会背景中，此后，诉讼制度日渐收到学界的广泛关注, 尤其以本世纪10年代末至20年代初期，行政公益诉讼制度的研究已 成为中国行政法学界的前沿和动向之一。我国行政公益诉讼制度正式 确立于2021年修改的行政诉讼法中，次年又出台了相关的司法解 释，但学界对很多问题的界定所研究与研究

9、仍未达成一致意见一致。 总的来说，我国行政诉讼法的修改与相关司法解释的出台已经在 学术界引起了，但毕竟时间不长，因而新的研究可谓是刚刚起步，也 必将如火如荼地需要进行。（二）我国行政公益诉讼制度存在立法机构的问题我国行政诉讼制度建立具有实践上的必要性和紧迫性，但新 的法律与制度的运行时间尚短，虽初见成效，但其中的问题也不可避 免。整体而言，我国现行欧美国家行政公益诉讼制度主要存在以下几 个方面的问题：1 .行政公益诉讼提起主体单一。对于起诉主体一元化还是多元化的讨论，己经引发学术界热 烈的探讨。但无论是新更改的行政诉讼法中的官方规定，还是在 之前展开的警政行政公益诉讼的试点工作中，都已明确表明

10、，在我国 的行政公益事.业诉讼中，检察机关单一是唯一的提起实体，是一种 “官告官”的诉讼。无论是公民还是其他社会组织和团体，都未曾拥 有提起行政公益诉讼的权利。这样规定的原因主要就在于，我国管理 体制公益诉讼制度属于初始阶段，由行使起诉的权利更有利于保障制 度运行的秩序性和可控性，制度的放开需要经历时间的打磨与验证， 这固然具有制度建筑设计上的合理性，但也无疑显露出其弊端。一则, 工作的规定直接导致监察机关的工作量和这样任务压力加重，减小检 察机关人力、物力及资金投入负担等方面的负担；再则，行政公益诉 讼的起诉主体过于单一，势必造成相当一部分公益案件不能及时得到 有效的处理和解决，行政公益诉讼

11、的目的在于公共利益，社会变革生 活千变万化，对公共利益随时的侵害随时可能再次发生，仅仅依靠检 察机关行使起诉权无法对公共利益提供万无一失的保障，主体的单一 性加大了公共利益受损的风险。“公民、法人和其他组织虽囿于利害 关系而不具备行政诉讼原告资格，但却最容易接近或知晓行政机关违 法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的信息。” 公民与社会团体在提起行政公益诉讼面前表现无力，不得不说这是当 前我国行政公益诉讼制度在现实运行投资过程中的遗憾。2 .行政公益诉讼受案范围狭窄。明确界定受案范围，是完善行政公益诉讼制度不可或缺的环 节。但纵观我国行政公益公益事业诉讼的发展历程，无论是新法修改

12、 前的试点工作，还是2021年新修改的行政诉讼法以及之后出台的 司法解释，我们不难发现，对于行政公益诉讼制度的受案范围的限定 还是十分狭窄的。现行规定中是以列举式阐明了行政公益诉讼的受案 范围，但众所周知，社会生活等等，对公共利益的侵害不可能仅局限 于列举出来的情形，当前的方式无法穷尽所有案件的可能性，无疑将 大量与列举情况不一致的行政公益诉讼案件排除在诉讼领域少量之外, 这便偏离了保护公共利益的制度初衷。3 .行政公益诉讼审判公平性缺失。这一点主要源自于检察机关公益活动在行政公益诉讼中的双 重身份。作为现行行政公益诉讼起诉主体的检察机关，还承担着审判 监督者还的另一有效途径。行政公益诉讼的目

13、的在于保障公共利益， 检察机关作为公共利益的代表者，与诉权益及利益并无直接的利害关 系，虽有权起诉，但其是否都是出于保障公共利益的目这一点却无法 保证，加之检察机关是目前法定的行政公益诉讼的唯一起诉主体，实 践中过高的诉讼也极易带来烂诉的风险，检察院独揽诉讼基本权利又 过于自信，公共利益的旗号损害公共利益的情形便不可避免。如若检 察机关妨碍审判提审独立权的行使，影响审判过程与结果上所的公正, 权力的天平向阻碍一边的过度倾斜将给行政权力的有效行使带来司法。 这一点可以说是行政公益诉讼制度的先天不足。4 .行政义工诉前程序不完善。诉前程序作为检察机关提起行政公益诉讼前的必经程序，在 行政公益诉讼制

14、度中的地位不可比拟。通过诉前程序，一方面是对行 政权行使的这种行使尊重；另一方面，促使行政机关尽力在提起行政 公益诉讼之前纠正违法行为或违规依法履行其职责。实践中相当一部 分案件都可以通过诉前程序加以妥善解决，诉前程序未能奏效的，检 察机关再进一步提起诉讼。通过试点及此法的运行，实践中显示出来 的诉前程序主要在以下方面存在不足：首先，诉前程序的进行方式较 为单一，多是以检察机关书面意见的方式对相关行政机关进行敦促， 敦促的结果往往不进入人意；其次，检察机关敦促后，留给行政机关 予以和回应的时间较为紧张。理想的敦促过程，至少应当包含行政机关自收到检查前意见后对自身及其工作人员的行为进行审查，重审

15、后 确有违法情形的，依法予以改正。而这一切结论必须以对案件事实进 行核实与调查为基础，否则立马做不到以事实事实为依据。在现行的 回复期限内，行政机关往往很难对其行为进行全面不大可能调查，检 察机关也就很难对案件进行全面有效的监督，诉前程序的作用有待于 进一步提升。5 .行政诉讼配套机制不完善。首先，未形成有效的鉴定机制。行政公益诉讼牵涉到的案件 内容往往需要一定的专业，鉴定的过程也并常伴随着复杂性、长期性 等特征，这一点在周围环境公益诉讼中的表现尤为突出。但实践中， 我国有关于行政公益诉讼的专业鉴定机构数量十分，实践中又有鉴定 意见十多次反复降低诉讼效率的情形。对专业鉴定机构和完善的鉴定 制在

16、机制的呼吁已成为当前行政公益诉讼制度的完善不可回避的话题。 其次，缺乏科学的诉讼费用承担机制。以鉴定费用为例，由于行政公 益诉讼设计模块化社会公共利益，过程长期复杂，鉴定费用高，资金 来源而这这部分资金由何者承担，法律上还并无明确的规定。三、完善我国行政公益诉讼制度的行政建议承接前文提到的我国行政公益诉讼制度存在的问题，完善该 制度主要可以从以下几个方面入手：（一）缩减行政公益诉讼起诉削减主体范围主要包括赋予公民起诉权利以及社会团体与组织起诉权利两 部分内容。首先，从道德公民的角度来看，有关于公民是否可以成为 提起行政公益诉讼的主体，许多学者都采取了较为小心谨慎的态度。 否定的观点主要包括认为

17、，当前当前法治建设的进程还并未达到理想 状态，公民的法律普通法素养及个人业务素质、能力与水平等参差不 齐，贸然将公民纳入行政公益诉讼提起主体的范围，极有可能造成行 政公益极其诉讼起诉权的滥用，承担滥诉风险，浪费司法资源。但笔 者认为，随着社会的发展，公民与国家的良性互动进程不断加深，赋 予公民行政公益行政管理诉讼指控权利是时代发展的大势所趋。同时, 公民的法律素养、道德素养等也经历着逐步提高的过程，公民知法、 守法、懂法、用法的能力不断大幅提升，监督法律实施的意识也逐渐 强化，这也为行使行政慈善诉讼权提供诉讼权了可行性基础。其次， 从社会团体组织的角度来看，大多数学者对赋予其起诉权也是持肯定

18、态度的。社会组织掌握较多的社会资源较多，参与行政公益诉讼也有 利于进一步发挥其公益性价值与作用。当然，我国社会团体和组织的 数量众多，类型也较为丰富，因此，在将社会组织纳入行政公益起诉 主体范围时，也应当对该组织进行法律上的限量。例如对其成立手续 与合法性进行严格审查，提起行政公益诉讼应符合公益性目的以及不 违背组织的运行章程等。赋予公民及社会团体与组织行政公益公益性 诉讼起诉权，即在我国的行政管理公益诉讼中，具有公益精神的公民、 社团组织和都可以主张公共利益的保护。与行政公益诉讼保障公共利 益的目标，这有利于公民及组织法律监督权的行使，降低检察机关的 诉讼重压，形成公民、社会组织及检察机关三

19、位一体、相互结合的起 诉协调机制。（二）管理体制扩大行政公益美国法院受案范围为了为保护公共利益，我们必须对行政公益诉讼的受案不加 范围加以明确，将可能出现的情形立案尽可能地纳入案件受理的范围 内。当前，受案范围的狭窄性与现实需求之间彰显出矛盾，但受案范 围渐进式的扩大也应遵循适度原则，不能包揽一切。如果现阶段将案 件覆盖面设定太广，检察机关可能会在传统业务和公益诉讼顾此失彼, 影响司法效率，行政机关也显然疲于应付，影响正常行政效率。因此, 受案范围应在充分考虑保护公益最大化和司法及行政覆盖面积资源的 承载力等因素后不断调试，找到制度有效率运行的平衡点。当前我国 的行政公益诉讼受案范围采用的是列

20、举式方式及兜底性原则，但行政 公益对公共利益的保护已经逐渐从公民的生命及人身财产安全事项逐 渐扩充到维护社会公共安全、为保护生态环境以及维持良好的社会秩 序等方面，因而在之后的制度建设中，可以逐渐将设计公共安全、城市建设与规划、环境保护与到发展以及保护弱势群体等内容纳入可持 续行政公益诉讼的受案范围之中。（三）维系法院审判权独立行使检察机关的角色重复是影响案件公正的隐患之一。不同于一 般诉讼案件中被告的原告主导地位，检察机关拥有法律上的监督权， 这是一般一案诉讼原告所绝不具有的权利，也是难免会民事造成司法 不公正的原因。因而在行政公益诉讼案件中，检察机关首先应明确自 己的角色定位，滥用自身监督

21、权，不左右地方法院审判结果，保证司 法独立与公正性。尤其是在国家监察体制改革的背景下，检察机关在 行政公益义工诉讼中，应当逐步回归到诉讼起诉人的定位上，弱化其 行政化色彩，监督权由专门的监察机关行使；另一方面，法院判决应 当中级法院坚持以事实为依据、以法律为准绳，在经过充分的法庭调 查与辩论的基础上作出客观公正的审判，避免检察机关干预审判造成 程序或结果上的不公。当行政公益案件的调查职能从检察机关分离出 来，交由更为适格的监察机关行使，那么行政公益诉讼的调查、起诉、 审理三大职能环节就实现了完全的分离和分立。（四）流程完善行政公益诉讼诉前程序检察机关诉前程序包括检察机关对案件进行核实、分析与决

22、 定的过程，在诉前程序中，检察机关应当对行政机关是否存在违规行 为或不作为行为、是否对国家或利益造成损害或损害可能性以及是否 有明确的法律依据等结构性问题进行审查，提出检察建议，行政机关 应当及时回复强烈建议检察建议，这应当被看成是一种司法性的法律 义务。特别针对前文所提到的问题，诉前程序的完善可以从以下两入 手：首先，检察机关对行政机关的方式应做到多样化。检察机关可以 通过网络、大数据等公共平台发布监督意见，采用多种途径对机关及 其工作人员进行指导、建议和监督，而不局限于书面建议的要求制约。 其次，应当适当延长行政机关对指导及建议等的回复监督时间，保障 检察机关案件对重大案件有全面的掌握和监

23、督，行政改正应当依法履 行职责或机关自身行为并将结果提示给检察机关。(五)健全行政公益诉讼土地规划利皮扬卡机制主要包括包括成立专业的鉴定机制和基金会保障机制。前文 提到，行政公益诉讼案件牵涉到的鉴定费用大、过程长期复杂，对技 术的专业性要求也比较非常高，因此，建立专业的科研鉴定机制是十 分必要的。同时还必须以坚实的资金保障为后盾。因此，建议建立完 善建立的行政监察公益诉讼基金会机制，由政府财政与社会公益基金 共同作为基金会资金来源，避免行政公益诉讼中提起主体因败诉而承 担巨大的经济压力，从而降低公众及社会组织参与行政公益的积极性。四、结语作为维护公共利益的有效手段，行政公益诉讼制度在我国已 经

24、建立并初得成效。但制度的建设繁琐与发展需经历长期复杂的过程, 并不断在实践中得以健全。我国行政诉讼制度的完善并非一蹴而就， 但必将在时间的修正中推进我国行政法实践更正的不断进步。参考文献1韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析法学论 坛，2021 (1)2赵婉姝,行政公益一案制度研究D.沈阳工业大学，20213王春业.论检察机关提起“预防性”行政公益一案制度J. 浙江社会科学，2021 (11)4李旻.检察机关提起行政公益诉讼的案件来源发现J.中 国检察官，2021 (3)5王春业.行政公益诉讼“诉前程序”检视J.社会科学， 2021 (6)6潘雨.行政公益诉讼探究D.山东大学，20217解睿.检察机关提起行政公益诉讼的困境与完善D.西北 大学，20218薛志远.行政公益诉讼的管理体制管理制度建构及完善建 议A ,社会与法，2021 (9)