财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施_寇永红.docx

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1、 财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施 寇 永 红吕博 【 摘 要 】 随着社会公众对扶贫资金的曰益关注，审计机关应积极开展财政扶贫资金绩效审计，客观公正 地评价扶贫资金绩效情况，促进扶贫资金绩效的提高。现阶段，我国扶贫资金绩效审计工作还比较薄弱， 存在重视不够、覆盖范围有限、审计力度和深度不够、资源整合不到位以及公开程度不高等问题，影响了 国家审计作为公共资金守护者作用的有效发挥。在今后的工作中，要通过强化扶贫资金绩效审计意识、加 强与其他专业性审计相结合、深化绩效审计的深度和力度、有效整合审计资源、加大审计结果公开力度以 及拓宽结果利用渠道等方式，切实改进和提高扶贫资金绩效审计工作质量和

2、水平。 【 关 键词】 财政扶贫绩效审计 、引言 近年細着国家财政收人的不断增加，财政扶贫资金投人力度逐步加大，有效地促进了贫困地区的经 济发展和民生改善，贫困人口逐年减少，其生产生活条件逐步翻明显提高。但是扶贫资金在项目申报审 批环节中存在重复申报、虚报冒领等问题，在资金的分配、管理和应用中存在管理和使用不规范、资金闲 置、工程建设质量不高、虚报冒领、 挤占挪用和损失浪费等问题，甚至还出现了个别人员涉嫌贪污侵吞扶 贫资金现象，在一定程度影响了扶贫资金使用效益和国家扶贫政策的有效贯彻落实。 新时期下，深人分析酿财政扶贫资金绩效审计现状及存在的问题，在此基础上酿提出加强扶贫资 金绩效审计的改进措

3、施，对于进一步指导审计人员绩效审计行为，防范绩效审计风险，提高绩效审计质 量，推动扶贫资金绩效审计工作深人开展，有着非常重要的理论意义和实际意义。 二、财政扶贫资金绩效审计工作现状 (-）绩效审计尚未完全成为我国财政扶贫资金审计的重点 从近年来审计机关开展扶贫资金审计来看，更多的还是财务收支审计，而真正意义上的、完全的绩效 审计项目开展的还不够深人，绩效审计还没有完全成为财政扶贫资金审计的重点，具体表现在：目前审计 仍是以扶贫资金的财政财务收支审计项目为主，更多关注扶贫资金收人、支出和结余情况的真实性、合法 性、合规性，很少把扶贫资金绩效审计作为一个独立的审计项目来安排实施。尽管在常规的财政财

4、务收支 审计中会涉及到绩效方面的问题，但其经济性、效率性、效果性、公平性和环境性等方面的整体分析和科 学评价都不够，这与真正意义上的财政扶贫资金绩效 审计还有一定距离。 (二）审计覆盖范围有限，还难以做到全覆盖 一是扶贫资金按照管理部门、资金来源和使用用途的不同，可以划分为很多细项，包括中央和地方财 政预算安排的发展资金、以工代赈资金、易地扶贫搬迁资金、少数民族发展资金等多类专项扶贫资金，如 此繁多的资金种类难以在有限的时间内实现审计全覆盖。二是扶贫资金多头管理，中间环节过多，存在分 *寇永红、吕博，审计署驻西安特派员办事处，邮政编码： 710068,电子信箱： , 19 散使用和交叉投人现象

5、。扶贫资金往往涉及到财政、发改委、扶贫、民委、林业、农业、残联等部门或单 位，而且资金拨付链紐长，从中央到省、市、县，再到具体实施的乡、村、户，由于中间环节过多，资 金下拨，层层审批，手续也较为繁杂，各部门之间缺乏有效的协调配合机制。三是财政扶贫资金和具体项 目实施地点的分布呈现出点多、面广、 “ 小而散 ” 及地处偏远等特点，由于审计人员不足以及时间有限， 审计监督难度较大祖监督成本也比较高。 (三） 审计的深度和力度还不够 一是重事后结果评价，轻事前、事中的绩效监控。目前开展的绩效审计多是事后进行，反映和证明资 金使用结果的审计证据容易取得，因此审计人员往往以审查和评估事后的结果为主，而对

6、于那些有关项目 立项、资金分配、执行过程等真实、详细、完整的第一手资料往往较难取得，对事前和事中的绩效情况难 以进行有效的审计监督，难以起到事前尽早防范、事中及时纠正的作用。二是重资金和项目绩效，轻政策 和制度绩效。审计人员往往习惯从资金的管理使用和项目的建设实施中查找效益低下的问题，而不善于分 析、发现政策和制度层面在设计和执行中存在的影响 绩效的问题，而这方面的问题往往就是根源性问题或 产生其他问题的原因。例如，财政扶贫资金在多头管理的体制下，不仅导致管理成本高和效率低下，还极 易产生多头申报、重复安排以及职责不清等问题。三是重经济效益评价，轻社会效益和生态效益评价。社 会效益和生态效益的

7、体现是间接的，需要一个漫长的周期才能显现，不易进行量化考核，由于受到审计取 证困难、技术方法和手段有限等原因的制约，审计人员可能就会在一定程度上存在避难就易，重经济效益 指标轻社会效益和生态效益指标的倾向，影响了绩效审计的力度和嫌。 (四） 审计监督合力还有 待于进 一 步加强 现阶段，扶贫资金绩效审计的监督合力还没有得到有效发挥，具体表现在：首先，广大审计人员的绩 效审计素质和能力还有待于进一步提高。与传统的财政财务收支以及专业审计及调查项目相比，由于绩效 审计项目开展的数量较少，大部分审计人员实战经验积累不够，在一定程度上存在绩效审计所要求的能力 和素质不足问题。其次，审计力難扶贫资金绩效

8、审计方面合作也远远不够。审计署多年才组织实施一次 大型的扶贫资金专项审计，而常规性扶贫资金审计工作是由地方审计机关来开展，他们对每个乡镇、村组 的贫困状况比较了解，有利于绩效审 计的开展。但由于地方审计机关接受本级人民政府领导，独立性不够 强，审计工作容易受到干扰，审计的质量和成果就有可能较难保证。相比较而言，审计署特派办独立性 强，但由于组织机构有限、人员较少，难以对扶贫资金绩效审计进行全覆盖。因此，从这个角度来看，特 派办和地方审计机关还没有完全形成有效的审计监督合力。第三，社会审计的力量未被充分利用。在审计 力量不足的情况下，经过适当的教育和培训，社会审计力量可成为国家审计的一个强有力的

9、补充。但是从 审计实践来看，现阶段，社会审计力量还没有被充分利用到扶贫资金绩效审计项目中。 (五） 审计结果公开程度不高，社会影响力相对偏弱 2013 年底，审计署对外发布了 19 个县财政扶贫资金审计结果公告，揭示了扶贫资金管理使用中存在 的突出问题，取得了较好效果。但是，在扶贫资金绩效审计方面，像这样有影响力的审计结果略显偏少。 主要表现在以下几个方面：一是审计报告质量不高，影响了审计结果利用的基础。报告披露典型的、普遍 性的问题不多，重大的违法违纪问题也很少，难以引起有关部门的重视以及社会共鸣。同时，部分审计项 目结束后所提出的审计建针对性和可操作性不强，难于彻底整改执行，建设性作用难以

10、有效发 挥。二是 地方审计机关在一定程度上可能会受到来自地方政府的干预。审计机关在公布审计报告之前都必须提交政 府审查，然后再以政府的名义向人大汇报，因而扶贫资金审计披露问题的强度和力度可能就会受到影响。 三是沟通协调存在难度影响了审计结果的利用。审计机关和被审计单位都是同级别单位，地位不够超脱， 取得其他部门的配合比较难，沟通协调也不是很顺畅，若地方政府和相关部门对审计结果不够重视，审计 整改难度较大，责任追究难度更大，审计结果的利用大打折扣。 20 71994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House. All righ

11、ts reserved, http:/ 三、加强和改进财政扶贫资金绩效审计的措施 (-）充分认识扶贫资金绩效审计的重要意义，强化绩效审计意识 首先，开展扶贫资金绩效审计是服务于国家扶贫开发工作、维护基层贫困群众利益的需要。扶贫开发 工作直接关系到贫困人口的脱贫致富和贫困地区的歸可持续发展，是实现共同富裕、构建和谐社会的一 项重要措施。加强扶贫资金绩效审计，既是法律赋予审计机关的重要职责，也是国家审计更好地服务于扶 贫开发工作、推动完善国家治理体系的具体体现。通过积极开展扶贫资金绩效审计，着力揭示和反映分配 不公、挤占挪用、损失浪费、损害贫困群众利益的问题，可推动和保障国家各项扶贫政策以及制度措

12、施落 实到位，使贫困地区和贫困人口得到真正的实惠。其次，开展扶贫资金绩效审计是有效利用公共资源、提 高资金使用效益的需要。在提高扶贫资金本身的使 用效益上下功夫，使得有限的公共资源实现效益最大 化。审计机关对扶贫资金绩效进行审计监督，可以通过发现和揭示问题，分析原因，提出趙，督促整改 等方式，有力地促进扶贫资金使用效益的提高。第三，开展扶贫资金绩效审计是制约公共权力、建立高效 廉洁政府的需要。扶贫资金分配权、管理权、使用权等的运用是否公开、公正、科学、透明、高效，是社 会公众普遍关注的热点问题，需要强有力的监督和规范。通过对扶贫资金分配的公平性、项目决策的科学 性、管理措施的效率性进行审计监督

13、，可以规范权力的有效运行，提高政府运转效能，强化对权力制约 规 范，预防权力腐败现象的滋生。 (二） 将扶贫资金绩效审计与经济责任审计、跟踪审计、财政审计大格局等相结合 一是与扶贫资金跟踪审计相结合。与跟踪审计相结合，可以有效实现审计关口前移，审计人员可以随 着扶贫项目进度参与项目建设监督，进行现场跟踪审计，及时掌握信息，发现管理的薄弱环节和存在的问 题，把问题消灭在萌芽状态，从而实现对事前、事中阶段的审计监督。 二 是与相关领导干部经济责任审计 相结合。将扶贫资金绩效审计融人相关领导干部经济责任审计中，把绩效情况作为衡量经济责任履行情况 的一项重要考核内容，既有助于更 全面、更真实地评价领导

14、干部经济责任履行情况，又提高了绩效审计的 覆盖面，并通过关注权力运行是否高效透明、决策制定是否科学民主等内容，拓展了绩效审计的领域和范 围，保证了绩效审计的深度和广度。 三 是与财政审计相结合，纳人财政审计大格局之中。在财政审计中强 化绩效审计意识、增加绩效审计内容，是提高绩效审计覆盖面的最有效祖也是最可行的路径，有利于实 现财政审计从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变，同时，通过整合审计资源和 审计项目组织方式，有效提高扶贫资金绩效审计工作质量和工作水平。 (三） 开 展绩效审计监督和评价，深化绩效审计深度和力度 一是事前、事中、事后审计兼顾，实现审计重点全覆盖。应从以事

15、后审计为主，向事前、事中、事后 审计兼臟变，从项目立项和资金分配的源头开始介人，全程跟踪项目执行和资金使用，尽早发现失职渎 职、决策失当、风险隐患、管理漏洞、体制性障碍和制度性缺陷等重大问题，并提出改进管理、完善制度 的趙。二是资金、项目和政策绩效并重，实现审计内容全覆盖。资金绩效审计是以资金为主要审计内 容，围绕资金的筹集、分配、管理和使用，对扶贫资金的绩效情况进行审计。项目绩效审计是以项目为主 要审计 内容，围绕项目的立项、建设和运营效果，对扶贫项目的绩效情况进行审计。政策绩效审计是以政 策为主要审计内容，围绕政策及相关配套政策的制定、执行和效果，对扶贫政策的绩效情况进行审计。资 金绩效审

16、计和项目绩效审计大多关注具体的、微观层面的问题，政策绩效审计则关注的是体制、机制、制 度层面的问题，三者应予以兼顾。三是经济效益、社会效益和环境效益统筹考量，实现评价指标全覆盖。 社会效益和环境效益已是绩效审计的重要内容，因此，扶贫资金绩效审计不仅要计算酿的、有形的、现 实的、可用货币衡量的微观经济效益，而且要考量间接的 、无形的、预期的、无法用货币计量的宏观经济 效益、社会效益和环境效益，这就要求在设计绩效审计评价指标体系时，应涵盖经济性、效率性、效果 性、环境性和公平性，建立一个多层次、立体的指标体系。 (四） 进一步有效整合审计资源，强化财政扶贫资金绩效审计合力 一是提高审计人员绩效审计

17、能力，挖掘现有审计队伍的潜能。要按照扶贫资金绩效审计的要求，对审 21 71994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http:/ 计人员进行系统知识更新和业务培训，使现有审计人员尽快胜任绩效审计的要求。此外，扶贫资金审计需 要深人贫困县、走村人户，自然条件和生活条件艰苦，因此对审计人员的意志品质也提出了更高要求。二 是提高 地方审计机关的独立性，充分发挥地方审计机关的作用。由于地方审计机关省、市、县三级机构齐 全、人员众多，因此也是财政扶贫资金审计的主力军，用 “ 上审下

18、 ” 、 “ 交叉审 ” 方式取代 “ 同级审 ” ， 有效增强地方审计机关独立性，充分发挥各级地方审计机关在扶贫资金绩效审计中的作用。三是制定科学 合理的规定和措施积极引人社会审计力量，向社会审计组织购买审计服务。要解决国家审计人员不足的问 题，可以考虑通过公开招投标出资聘请社会审计组织，补充扶贫资金审计主体的力量。四是由审计署与地 方审计机关合作进行全国范围内的扶贫资金绩效全面审 计。特派办的地位超脱、独立性强，善于大项目审 计和大兵团作战，地方审计机关审计人员多，熟悉本地实际情况，两者密切协作，优势互补，能够形成有 效的审计合力，既能提高审计覆盖面，又能提高审计效率和质量。 (五）加大审

19、计结果公开力度，拓宽审计结果利用渠道，提高审计结果利用水平 首先，要努力提高绩效审计报告的质量，做到反映情况要 “ 准 ” 、查处问题要 “ 深 ” 、原因分析要 “ 透 ” 、 措施建议要 “ 实 ” ，为审计结果利用打好基础。欺，坚持审计么公制度，将扶贫资金审计结果公开工作纳人常 规化、规范化、法治化的轨道。特别是扩大地方审计 机关的审计结果么公告范围。第三，深化扶贫资金绩效审 计果的利用水平，可以考虑采取通报、会商、移送等多种方式，力卩强与被审计单位上级部门、纪检监察部门、 司法机关的沟通与縣，确保合理的审计建议得到有效落实，相关问题责任人被依法追究责任，涉嫌案件线索 被有关部门立案查处

20、。第四，可以由审计署定期将各级审计机关全年扶贫资金绩效审计结果进行汇总梳理和深 度分析，由此归纳出具普遍性、典型性及倾向性问题，深人剖析问题产生的原因，力求从体制、机制、制度 层面提出合理化的、切实可行的审计建议， 形 成年度扶贫资金绩效审计汇总专题报告，提交国务院或向国务院 扶贫办、财政部等相关部门藤，提高绩效审计成果的利用层次。 主要参考文献： 蔡春 ， 蔡利，朱荣 .2011.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考 J.审计研究 (4) :32-38. 李四能 .2011.构建中国特色绩效审计模式研究 J.宏观经济研究 （ 11) :76-93. 李凤雏，王永海 ,赵刘中 .2012

21、.绩效审计在推动国家治理中的作用分析 J.审计研究 (3)14-18. 李四能 .2013.绩效审计 :推动完善国家治理的路径选择 J.福建行政学院 学报 (5)93-99. 申志仁 ,王善平 .2010.财政扶贫开发资金审计监管研究 J.湘潭大学学报 (哲学社会科学版 ）（ 4) :1-34. 唐红 ,王善平，谢妙 .2013.财政扶贫资金审计监管的 “ 无影灯效应 ” 改进研究 J.湖南师范大学社会科学学报 (4)89-95. The Situation and Improvement Measures of Performance Audit on the Fiscal Poverty

22、Funds Kou Yonghong Lv Bo Abstract ： With the increasingly public s attention on the fiscal poverty funds, the audit organ should strengthen the performance audit on the poverty funds to assess and promote the performance of the poverty funds. Currently, the performance audit on the fiscal poverty fu

23、nds is relatively weak， undervalued, limited coverage area， insufficient strength and depth, weakly resources integration and limited result notice etc. These factors influence the function of national audit as the guards of public funds. In the future， we need to strengthen the performance audit co

24、nsciousness on the fiscal poverty funds， strengthen the combination with other professional audit ， deepen the strength and depth of the performance audit ， effectively integrate of audit resources， increase the intensity of the audit results notice etc to improve and enhance the quality and level of the performance audit on poverty funds. Keywords ： fiscal, poverty, performance, audit 22 71994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, http:/