高标准基本农田建设存在的问题及对策.docx

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1、高标准基本农田建设存在的问题及对策李少帅，郧文聚( 国土资源部土地整治中心，北京 100035) 摘 要: 总结了 10 年来高标准农田建设取得的进展，系统分析了当前高标准农田建设面临的问题，并提出 改进建议。当前高标准农田建设既面临着涉农资金投入与耕地资源禀赋不匹配，资金投入分散等机制体制方 面的问题，同时还面临着田块破碎度大、权属状况复杂等社会现实问题。破解问题的关键是进一步完善机制 体制，加大涉农资金在国家层面上的统筹力度，与土地承包经营权流转相结合，构建政府主导、国土部门搭 台、相关部门集中投入的高标准农田建设体系。 关键词: 高标准基本农田; 农村土地整治; 土地流转; 涉农资金中图

2、分类号: F205: F301. 2文献标识码: A文章编号: 1673 2464 ( 2012) 03 0189 05ISSUES AND APPROACHES TO THE CONSTRUCTION OFHIGH-STANDARD OF BASIC FARMLANDLI Shao-shuai，YUN Wen-ju( Center for Land Consolidation，MLR，Beijing 100035，China)Abstract: This paper summarizes the achievements of high standard farmland construct

3、ion and analyzes the issues and presents approaches The issues lie in unmatched farm investment with farmland resources，scattered investment mechanism，and fragmented farmlands and complicated ownerships as well The approaches is to improve the mechanism，enhance national investment in agriculture and

4、 combination of land transfer，and to establish a system of governments leading，land and resource departments execution and other related departments concentrated investmentKey words: high standard basic farmland; rural land consolidation; land transfer; farm funds开展农村土地整治，大规模建设旱涝保收高标田约 0. 4 亿 hm2 ，仅

5、占耕地总量的 1 /31，其余为准农田是我国重要的战略举措，对保障粮食安全、中低产田，由此看来，我国高标准农田建设工作潜提高耕地综合生产能力、改善农业生产条件、发展力巨大。现代农业具有重要意义。十七届五中全会、近几年的中央一号文件以及 “十二五”规划建议都对土地1 高标准农田建设工作进展整治工作、建设旱涝保收高产稳产农田提出了明确要求。根据 2009 年国土资源部开展的全国农用地目前高标准农田尚没有统一的建设标准，开展等级调查成果，我国 1. 2 亿 hm2 耕地，高产稳产农与高标准农田建设工作有关的国土、农业、水利、收稿日期: 2011 08 02; 修订日期: 2012 02 24; 责任

6、编辑: 车遥。基金项目: 国土资源部公益性行业科研专项 ( 201011016) 。第一作者简介: 李少帅 ( 1981 ) ，男，硕士，主要从事农村土地整治研究。E-mail: liss715 163. com引用格式 : 李少帅，郧文聚 高标准基本农田建设存在的问题及对策 J 资源与产业，2012，14( 3) : 189 193Li Shaoshuai，Yun Wenju Issues and approaches to the construction of high-standard of basic farmlandJ Resources Industries，2012，14( 3

7、) : 189 193190资 源 与 产 业2012 年农发办等部门根据自身业务特点，在高标准农田建 设方面既有交叉又各有侧重。在地方层面，部分省 份出台了高标准农田建设标准，如四川、江苏省人 民政府分别制定了 四川省高标准农田建设技术规 范、江苏省高标准农田建设标准 ( 试行) ，广东省农业部门和国土部门联合制定了 广东省现代标准农田建设标准 ( 试行) 。综合看来，高标准农田应具备以下特征: 水资源有保证，农田集中连片且单片规模较大，灌排等农田水利设施达到一定标准，道路通达率较高，林网健全，便于机械化操作、土壤肥沃、农业生产方式先进、产出效益突出等。多年来，通过在高标准农田建设方面的连续

8、投入，增加了有效耕地面积，优 化 了 农 用 地 利 用 结构，改善了农田基础设施条件，提升了耕地等级和产能。据统计，我国农田有效灌溉面积从 1999 年的 0. 53 亿 hm2 增加到 2009 年的 0. 59 亿 hm2 ，节水 灌溉面积从 2000 年的 0. 16 万 hm2 提高到 2009 年 的 0. 26 万 hm2 ，粮食单产从 1999 年的 4 687. 5 kg / hm2 增加到 2009 年的 4 875 kg /hm2 。19992010 年，全国通过土地整治建设高产稳产基本农田 0. 13亿 hm2 ，补充耕地的约 340 万 hm2 ，农田产出率提高 10

9、%2!20% ，农业生产条件明显改善。2 建设高标准基本农田亟须破解的关 键问题2. 1 资金投入与耕地资源禀赋不匹配当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增 建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土 地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建 设 的10% 土地出让收益等，上述资金大部分来源于土地 出让收入。其中，除中央分成的 30% 新增建设用地 土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮 食主产区倾斜外，大部分资金由各地自行使用。据统计，2009 年全国 2 /3 的土地出让收入来源于沿海3省份。如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济4，发达地区土地出让收入历年排在前列 这些地区 耕地面

10、积小，农业生产条件较好，农田有效灌溉面 积比例、农业机械化程度和粮食单产较高 ( 表 1) ， 因此高标准农田建设任务少，资金富余。而河南、 黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让 收入较低，耕地面积大或耕地后备资源丰富，农田 水利和交通设施不健全，农田有效灌溉面积比例、表 1 部分省份 2010 年度农业生产状况分析表省份农作物总播种有效灌溉有效灌溉农用机械总单位面积农用机械谷物单位面积面积 /103 hm2面积 /103 hm2比例 /%动力 / 万 kW拥有量 / ( kW /hm2 )产量 / ( kg /hm2 )北京320219682728.55 676天津455347765

11、9513.15 266吉林5 0781 685332 0013.96 266黑龙江12 1293 406283 4012.85 305上海39620251992.56 506江苏7 5583 814503 8115.06 369浙江2 5051 446582 3849.56 742河南14 1815 033359 8186.95 838湖北7 5282 350313 0574.16 091湖南8 0192 721344 3525.46 280四川9 4772 524272 9533.15 496贵州4 7811 016211 6063.45 133云南6 3441 562252 1593.44

12、 240新疆4 6643 676791 5033.25 909注: 数据来源于 2010 年度中国统计年鉴。 根据 19992010 年中国统计年鉴有关数据测算。 第 3 期李少帅等: 高标准基本农田建设存在的问题及对策191农业机械化程度和粮食单产较低，这些地区高标准 农田建设任务重，资金缺口大。由此形成了区域间 的资金投入与高标准农田建设任务 “倒挂”现象。2. 2 田块破碎度大，权属状况复杂我国耕地形态细碎、零乱，田坎比例超过集约2，化水平中等国家一倍以上 耕地平均地块大小 仅为 0. 087 hm2 ，是荷兰平均地块大小的 3. 8% 。如四川省金堂县的 1 个土地整治项目区，1 农户

13、家庭3 口人，承包经营的土地共 0. 24 hm2 ，却有 37 块耕 地，平均每块不足 0. 006 7 hm25，不仅不适合使 用大型农业机械开展规模化作业，对于农户自身来 说，由于其承包的耕地零星分布在不同区位，耕种 起来也极为不便。这种状况严重制约了农业现代化 发展，也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。 一方面，为减小田块破碎程度，提高灌溉保证率， 确保道路通畅，则必须降 低 田 坎 系 数、小 田 并 大 田，同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地， 所有这些都涉及到权属调整工作，牵涉到农民土地 权益，十分敏感和复杂，为避免产生纠纷，一些地 方开展有关工作时，仅对修建农田水利设施占

14、用土 地进行权属调整，项目区田块较为破碎的现状仍然 没有改变。另一方面，一些地方通过土地整治完成 了权属调整，形成了规范的格网条田，但由于农民 承包的土地面积较小，户与户之间又重新筑田埂做 界址， 土 地 重 新 破 碎 化， 有 效 耕 地 数 量 因 此6 8减少。2. 3 投资分散，综合效益难以发挥按照有关部门工作职责，开展与高标准农田建 设相关的工作，包括: 国土部门开展的农村土地整 治工 作，通 过 对 田、水、路、林、村 进 行 综 合 整 治，以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农 民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目 标; 农业综合开发办安排的土地治理项目，以中低 产

15、田改造为重点，结合优势农产品产业带建设，建 设旱涝保收、稳产高产基本农田; 农业部门安排的 高产创建项目，主要包括推广优良品种、集成高产 技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推 进机械化生产等内容; 水利部门安排的小型农田水 利设施建设等。目前，除江苏等少数省份整合上述 专项资金集中开展高标准农田建设外，多数地区由各部门分别组织开展有关工作，投资分散，投资标 准低，难以发挥综合效益。此外，近年来农民外出 打工现象日益普遍，农村劳动力减少导致部分地区 农民降低复种指数，或将原来的精耕细作改为粗放9 10，这些地区农民式经营，更有甚者撂荒耕地对开展高标准农田建设的意愿非常高，希望借此优 化农

16、用地利用结构，加大机械化作业，在有效劳动 力减少的情况下，能够进行适度规模经营。但村集 体等基层组织怕麻烦，意愿不大，没有及时争取相 关部门资金。2. 4 与新农村建设协调不够多年来，高标准农田建设将重心放在农田建设 方面，对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关 注度不高。在一些项目区，常常能够看到农田配有 建设标准较高的混凝土质田间道，而与田间道对接 的村庄道路则高低不平、损毁严重，也常能看到杂 树、杂草，垃圾乱倒乱堆等环境不良现象，与新农11，村建设不相协调 且长久下来势必对已建成的 高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需 进一步丰富，有必要与农村公路、沼气建设、危房 改造、农村清洁

17、工程等农村环境综合整治工作统筹12开展。3 针对建设高标准农田的建议 3. 1 将高标准农田建设与土地承包经营权流转结合 在不改变耕地用途，依法自愿有偿的前提下， 对土地承包经营权进行适度流转。在此基础上，高 标准农田建设能够真正做到降低田坎系数和田块破 碎化程度，建设集中连片的格网条田，进而保障农 业规模化作业和经营。此外，将高标准农田建设与 土地承包经营权流转结合，可以有效破解由于农民 外出打工造成的复种指数降低、耕地被撂荒 等 问 题，并充分利用在农村留守的有效劳动力。3. 2 加大涉农资金在国家层面上的统筹力度建议提高新增建设用地土地有偿使用费中央分 成比例，对用于农业开发的土地出让收

18、入和用于农 田水利建设的 10% 土地出让收益也可提取适度比例在国家层面上统筹安排。以此提高国家财政转移支付能力，向高标准农田建设任务重的区域倾斜，破192资 源 与 产 业2012 年解涉农资金投入与耕地资源禀赋不匹配的难题。实际，制定本省高标准农田建设规划。b. 聚合有构建政府主导、国土搭台、相关部门集中投关部门专项资金，组织实施高标准农田建设。c. 开3. 3展绩效评价工作，为进一步改进和完善高标准农田入的高标准基本农田建设体系建设工作总结经验。任何部门单独开展高标准农田建设的局限性都2) 国土部门搭台。首先，国务院关于严格规较大。一方面，受投资规模限制，投资较为分散;范城乡建设用地增减

19、挂钩试点切实做好农村土地整另一方面，受职责限制，任何部门都不具备实施高治工作的通知( 国发 201047 号) 明确指出农标准农田建设全部工作的职能。因此建议构建部门村土地整治以增加高产稳产基本农田和改善农村生联动的高标准农田建设体系 ( 图 1) 。产生活条件为目标，同时要求各地以新增费、用于1) 省级人民政府主导。为有效引导相关部门农业土地开发的土地出让收入等为主体，引导和聚集中投入开展高标准农田建设，建议省级人民政府合相关涉农资金，集中统筹使用，切实提高各项资开展如下工作: a. 依据国家新增粮食生产能力建金综合使用效益。其次，高标准农田建设规划是一设、农田土地整治、水利等专项规划，结合

20、本地区种空间规划，需要在掌握 土 地 利 用 状 况、地 形 地图 1 高标准基本农田建设体系第 3 期李少帅等: 高标准基本农田建设存在的问题及对策193貌、地质和农用地等级等情况的基础上编制，这些 基础数据来源于国土部门。最后，国土部门每年用 于农村土地整治等高标准农田建设工作资金稳定在1 000 亿元左右，资金投入比例较大。3) 部门联动。在资金方面，要求各部门集中 投入，做到 建 成 一 片，见 效 一 片。在 建 设 内 容 方 面，要求各部门统筹协调，有序开展。高标准农田 建设的实施工作主要分 3 步: a. 开展田间配套设施 建设工作，包括农田整治、灌溉排水设施、田间道 路、林网

21、配套、居民点整理等，这是建设高标准农 田的核心基础工作，由国土、农发办、水利等部门 协同开展，并做到投资聚道不变、资金不乱、各记 其效。b. 提升农业技术措施，力争高标准农田建 设早见成效。完成田间配套建设工作后，由于采取 了土方平整、修路、建水利 设 施 等 一 系 列 工 程 措 施，土地肥力会降低，需要加大农业技术措施，力 争 3 5 年呈现高标准农田建设成效。农业技术措 施主要包括测土配方、农业机械推广、防病虫害、 培育优良品种等，由农业部门承担。c. 后期管护工 作。将修建的路、桥、井、坝等各类工程设施移交 给村组等基层组织，由村民负责维护保养，政府给 予补助。参考文献1 郧文聚，程

22、锋，王洪波 高标准农田建设: 土地整治的重要内容N 国土资源报，2010-8-31( 5)2 国土资源部 关于开展农村土地整治建设高标准农田的有关 情况C/ / 国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知解读文章汇编 北京: 中国经济出版社，2011: 63-743 财政部 全国土地出让收支基本情况EB/OL( 2010 04 13)2011 07 26 http: / /www mof govcn /zhengwuxinxi /caizhengshuju /201004 /t20100413_286852 html4 张立 彦 土地 出 让 收 入 的 区 域

23、 差 异 分 析J 改 革 与 战 略，2008，24( 4) : 17-195 国土资源部地籍管理司，国土资源部土地整理中心 土地整治 权属管理研究: 土地整治项目权属调整调查及典型案例分析 M 北京: 地质出版社，2010: 35-436 王世平 关于万顷良田建设工程土地权属问题的思考C/ / 2010 年中国土地学会学术年会论文集 北京: 北京大地出版 社，20117 毕继业，朱道林，王秀芬 耕地保护中农户行为国内研究综述 J 中国土地科学，2010，24( 11) : 77-808 王静，邵晓梅 土地集约节约利用技术方法研究: 现状、问题 与趋势J 地理科学进展，2008，27( 3) : 68-749 朱启臻，赵晨鸣 农民为什么离开土地M 北京: 人民日报 出版社，2011: 294-36810 李少帅 关于土地整治市场化的思考C/ /2010 年中国土地 学会学术年会论文集 北京: 北京大地出版社，201111 赵琦，陈曙光，叶新华 高标准农田建设的做法与思考J 农业开发研究，2009 ( 3) : 18-2112 刘彦随 科学推进中国农村土地整治战略J 中国土地科学，2011，25( 4) : 3-8