基于“人本经济”思想的高速公路征地补偿标准的探讨.pdf

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1、第 2 9 卷 第2 期 2 0 0 9年 4月 中 外 公路 2 7 3 文章编号：1 6 7 1 2 5 7 9(2 0 0 9)0 2 0 2 7 3 0 4 基于“人本经济 思想的高速公路征地补偿标准的探讨 唐俊 忠，刘世 铎。吴群 琪(长安大学 经济与管理学 院，陕西 西安 7 1 0 0 6 4)摘 要：现有对高速公路征地补偿问题的研究 多集 中在对补偿 资金 的管 理与发放 等操 作层面上，没有 注意到在以人 为本，全面、协调、可持续发展观要求 下，高速公路征地补偿采 用 现行的补偿标准引致 的不合理 因素。该文在分析高速公路对社会经济影响特点的基 础上，探 讨如何建立基于“人本

2、经济”思想 的适合 于高速公路建设项 目征地的补偿标准。关键词：高速公路；人本经济；征地补偿；补偿标准；土地 功能 作为公 益性、大型基 础设 施项 目，高速公 路 征地补 偿一 直沿用 法定标 准，甚 至 按 照法 定标 准 最 低 限对 失 地农 民进行 补偿。这样 的补偿 标准对 失地农 民的利益 造 成 了极 大 的损 害，使得 失地 农 民生活堪忧。同时，由 于 高速公路 对沿线 社 会 经济 影 响 程度 的不 同，失 地农 民面对不 同的发展 机 会，按 照现 行 的 补偿 标 准 对农 民 进行 补偿，势必会造 成两 极分 化，使得 生活在 高 速公 路 沿线腹地、发展机会甚少

3、 的失地农 民与生活在高速公 路 出人 口地 区、面对 较 多 发展 饥 会 的失 地 农 民在 收 入 水平、生活 水平 上差 距进 一 步 扩 大，违 背 了 以人 为本，全 面、协调、可持续 的发 展观。1 从“人本 经济”思 想 出发，高速公路 征 地 补偿 标 准 的确 定 应 注 意 的 内容“人 本经 济”思 想 强调 人 是 一切 活 动 的根 本、中心 和主体，以人 的全 面发展 为 目的，与 以往一切 社会 以物 质 财 富的生 产、分配、交换 和 消费为 中心 的“物本 经济”有着本质区别。因此，基于“人本经济”思想的征地补 偿 标准要 注 意以下几 方 面。(1)高速公

4、路的建设会给社会经济带来 巨大的正 面 影响，对 于 为高速公 路建 设贡献 出所需 土地 的农 民，必须予以合理补偿，补偿标准要保证失地农 民生活水 平不降低并有一定程度的提高，使其长久生计有保障。(2)中国的集体土地所有制下，土地对农 民有 多 重效用，包括所有权的经济实现功效(直接经济收益效 用)、基本生活保障效用、就业机会保障功效等。对失 地农民进行补偿，实质上就是要对土地上所附着的各 收稿 日期：2 0 0 8 一O 4 2 3(修 改稿)作者 简介：唐俊 忠，男，硕 士研 究生 E ma i l：t a n g j u n z h I 6 3 c o rn 项社会功能进行合理 的替

5、代。因此，补偿标准要充分 考虑 土地对 于农 民的多 重 功 能，不 能 仅 局 限在 对 土 地 直接 经济产 出 的补偿，对 于 土 地对 农 民的 社会 保 障 功 能要 充分加 以考 虑。(3)补偿标准要体现高速公路对沿线社会经济的 影响特点，体现社会公平原则。高速公路对沿线社会 经济的影响强度在建成运营后 的相 当长一段时间内，由于出入 口的强 制集 散 作 用，会 呈 现 出沿 出入 口向外 递减的趋势。对 占用的同样 品质 的土地，因所建道路 对地 方经 济及社会 的贡 献 不 同实 施 差 别补 偿 标 准，道 路对地方经济及社会贡献度大的地 区，采用较低补偿 标准；贡献度小的

6、地区，采用较高的补偿标准。高速公 路属 于封 闭型基础 设 施，出人 口所 在 地 区处 于高 速公 路强辐射域范围内，经济发展速度 高于沿线其他非 出 入 口地 区及 未在辐 射 域 内 的地 区，故 对 出入 口地 区失 地农民的补偿应低于沿线非出入 口及非高速公路辐射 域地区。由于高速公路对 经济影响的特点，相对其他 项 目更 适合采 用“差别补 偿”理 论。(4)相 同数量的货 币对穷人与富人的效用不 同，同时，由于农 民 家庭 收人 构成 的 差 异，人 均 土 地 的差 异，单位 土地 承载人 口的差异，同样 的土 地及其上 的 收 入对不同家庭收入构成的农户会存在差异。因此，补

7、偿标准的确定也要考虑农民对土地依赖程度的不同。2 高速公路征地补偿标 准的 实现途径 该文主张通过洽谈方式实现对 由于高速公路修建 而失地的农民的补偿。在以往高速公路征地补偿过程 2 7 4 中 外公路 第 2 9 卷 中，由于高速公路的公益性质，农 民只能被动接受政府 的补偿标准，其在征地过程中的参与保护 自身利益的 权利缺失。因此，可以借鉴国外征地补偿的相关经验，通过洽谈，要求政府从标准的确定者转变为标准的协 商者，与被征地者作为平等的法律主体共同协商补偿；如果被征 地者接受 政府报价，即可办理 有关手 续；被 征 地者如果对政府的报价有异议，政府可通过司法程序 对 政府拟 征收 的土地进

8、行评 估。土地 评估机 构按照 行 业指导意见进行评估，给出评估价。对评估机构的评 估价，如政府和被征地者双方无异议，即可办理有关手 续，如一方有异议，可向上级法院申请裁决。在这一程 序中，补偿标准的确定不是政府行为，而是双方协商的 结果，失地农 民参与补偿标准确定的权 利受到重视。下文对土 地之于农 民的多重 功 能进 行 分 析，并 通 过 一 定 方法对 其进行量 化，以探 讨一 种 能合 理 体 现失 地 农 民利益的补偿标准。3 土地对农 民的多重功 能及其量化 3 1土地对农 民的 多重 功能 耕地是农 民的生活来源、生产资料、生活保障。农 用 地之于农 民的价值功 能主要包 括：

9、生存 之本，依 赖 于 农 地上的直 接经济 产出；就业 功能和社会 保 障功能等。(1)生存之 本。是指农 用地 不仅是 农 民的 生产 资 料，也是农 民的生活 资料，是 农 民生 活 的直 接 来 源，农 民的家庭 收入大部 分来 自于农 业经 营收入。(2)就业功 能。农 民的就 业 选择 有 两 种：农 业 就 业 机会 和非农就 业机 会。由于我 国户 籍 制度、社 会 保 障制度等的城乡分离，农民进城就业十分不利；且农民 整体素质偏低，易被束缚于土地。这种情况下，农民的 非农就业机会非常小，多依赖于农地提供就业机会。(3)社会保障功能。农用地的社会保障功能是历 史赋 予农 民的合

10、法 权 益。改 革 开放 以后，我 国农 村 实 行家庭联产承包责任制，在土地福利性均分的原则下，国家 以土地使用权的方式，把土地作为保障农 民基本 生活需要的主要手段，农民生活来源几乎全部依靠土 地，包括养老和医疗。在 目前农村社会保障制度普遍 缺失的情况下，农地的社会保障功能不容忽视。在对 西宝高速公路征地补偿的实地调研中发现，经过 1 5 年 的发展之后，尤其有些地区人均土地基本为 0的情况 下，农民仍然认为农地之于他们的社会保 障作用是无 以替代的，尤其随着年龄增大，无法外出打工获得非农 就业机会的情况下，没有土地，可持续生机无法保 障。因此，在市场经济条件下，不从根本上建立起农村，特

11、 别是失地农民的就业和社会保障体 系，就无法从根本 上解决被征地后农 民的长远生计问题。3 2 土 地对农 民价值功 能的量化(1)农地直接经济产出功能 P的量化过程及结果 农用地作为一种生产资料，表现为农业为社会提 供 日益丰富的农产品。农用地的这种生产力在市场上 的实现即为农用地的经济价格，实现过程也是农用地 直接经济产出功能的量化。收益 还原法 以土 地收 益价 格 为理 论 依 据，将 农 地 在未来每年预期的纯收益，以一定 的还原率统一还原 为评价 日总收益的一种方 法。计 算公 式为：P 一 式 中：P 为农地经 济产 出价 值量化 值；a为农 地年 纯收 益；r为土地还 原率；为

12、 土地使用 年 限。如果农 民土地 被征 收，农 民集 体将 永 久失 去 相应 土地，农 民永 久失 去相 应 土地 的承包 经 营权 益。应用 无限年期的计算方法，即 n 一。，因此采用该公式计算 农地 经济产 出价值 时，可写成：P一 旦 (2)(2)农地社 会保 障功能 的量化 过程及 结果 每亩农用地养老保障价格。的计算 首先，测算各年龄组人均养老保障价格。农地社 会保障价值中的养老保障价值可用每亩所供养的农业 人口的养老保险总额来近似计算。保险费率采用原中 保人寿个人养老保险费率。可按下式计算每人养老保险费趸缴金额：y，一(y B，+y，xC，)M，。(3)式中：y 为 年龄组人均

13、养老保障价格；Y 为 年龄 组男性公民保险费趸缴金额基数；y J 为 年龄组女性 公 民保险费趸缴金额基数；B 为 年龄组男性人 口占 年龄组 总人 口的 比例；C，为 年 龄 组女 性 人 口 占总 人 口的比例；M 为 J年龄组农民基本生活费(月保险 费领取标准)；M 为 年龄组月保险费基数(取 1 0 0)。每亩农用地养老保障价格 计算公式为：V 一Y 每亩所承载的农村人 口数 比例系数=Y j 比例系数 人均耕地数量(4)比例系数 一人均土地的社会保障额 人均社会保 障额 一农 民人均 年农 业纯 收入 农 民人 均年纯 收入 每亩农用地医疗保障价格。的计算公式 V。一人均 医疗费支

14、出 时 间 比例 系数 人均 耕 2 0 0 9年 第 2期 唐俊 忠，等：基 于“人 本 经济”思 想 的高速公路 征 地补偿 标 准的探讨 2 7 5 地数量(5)每亩农用地就业保障价格 V。的计算公式 V。一年最低生活保障金 时间比例系数 人均 耕地 数量(6)每亩农用地社会保障价格 的量化公式 一(V。4-V。+)人均耕地数量(7)(3)单 位农 地对农 民的 功能 W 的量 化公 式 W P+V(8)所得的单位农地功能量化值可以作为不在高速公 路 辐射域 内的地 区 的征 地补 偿标 准，即基 础 地 区 的补 偿标准。高速公路的强、中辐射域地区的补偿可以此 为依据。难 点在 于根

15、据 高速 公 路 不 同辐 射 域 的强 度，确定其 占非高速公路辐射域地 区的征地补偿标准 的 比仍l。4 陕西省眉 县 西 宝高速公 路征 地 每亩 土地补偿 标准的确定(1)农 地 直 接 经 济 产 出 功 能 P 的 量 化 过 程 及 结果。通 过对眉 县部分农 村农 地 收入、产值 情 况的调查，并与眉 县统计 年鉴数 据 对 比，获悉 眉 县 亩 均耕 地 年 纯 收益约为1 1 0 2 元。实际工作 中主要采用安全利率加 风险调整值 来确 定 土地 还 原 利率，常 见 的是把 银 行 一 年期的定期存款利率作为安全利率，2 0 0 6年一年期定 期存款利率为 3 3 3 。

16、对于风险调整值的确定一般 是通过概率论的方法来计算，其方法比较复杂，但对于 一般种 植 业 用 地 来 讲，其 风 险 调 整 值 可 以在 1 2 ，所 以参 照 国 际与 国 内一 般 经 验，宜 采 用 5 的 还 原 利率较 为符合 实际情 况。将每 亩耕地 纯 收益 与还 原利 率代人 式(2)，得眉 县 耕地征地后，每亩预计纯收益折现后约为2 2 0 4 6元，即若建设项 目征收耕地，补偿给农 民由于失去耕地所 丧失的每亩地上的直接经济产出价值 P为 2 2 0 4 6元。(2)农地社会保障功能 的量化过程及结果。根 据 调 查，眉 县 农 民 人 均 农 业 纯 收 入 约 为

17、1 1 0 0 元，农 民人 均纯收入约 为2 0 0 0 元，比例 系数为 0 5 5，农民年人 均医疗支 出约为 1 0 0元。男女人 口比 例约为 1 3：1，平均年龄约为 3 2岁，农村人均基本生 活费用按 1 8 0元 月算。根据表 1，利用式(3)求得平 均每人养老保险费趸缴金额为：y E(2 2 8 0 9 7 7 1 5 0 6 5)+(2 3 4 0 9 5 7 8 1 0 3 5)l 1 8 0 1 O 0 5 6 8 8 5 4 6元 表 1 原 中保人寿个人养老保险费率 元 投保年龄 男性 女性 _ 31 3 2 2 2 9 6 41 4 0 6 2 2 8 O9 77

18、1 5 23 54 3 9 45 3 23 4 09 5 7 8 1 根据农业收入在家庭总收人中的 比例 系数，求得 土地承载 的人均养 老保障价格 为 V-一5 6 8 8 5 4 5 0 5 5=3 1 2 8 7元。假定农 民失 去 土地后 找不 到工 作，必须 由征 地 单位保证有劳动力的农 民的生活问题，按每个月最低 基本生活费用 1 8 0元计算，考虑到现在通货膨胀率和 物价指数的因素，基本可与折现率抵消。故人均失业 保险价格(以 3 O年为期，国家规定 1 8 5 O岁为全劳 力)为：V2 1 8 0 1 2 3 0 X0 5 5 3 5 6 4 0元 以 6 0年为期计算人均医

19、疗保障价格为：V3 1 0 0 6 0 0 5 5 3 3 0 0元 每亩农地社会保障价格的计算，可根据人均耕 地数量，通过式(7)，求得每亩农地社会保障价格，其中(+：+、，3)为人均社会保障价格。人均耕地数量、单位耕地承载人 口数量、人均社会保障价格、单位耕地 社会保 障 价格 的对 照如表 2所 示。表 2单位耕地承载人 口数量与每亩耕地社 会保 障价格对照 可见，在人均社会保障价格相同的情况下，人均耕 地越少，即单位农地承载的人 口数越多，耕地的社会保 障价值越高。随着建设项 目征收耕地数量的增加，人 均耕地将越来越少，其 承载的对农 民的社会保障功能 将越来越强，所以在征地补偿工作

20、中必须重视农地 的 社会保障功能，并且要考虑单位耕地上 承载的人 口数 量对单位耕地社会保障价值的影响。(3)每亩耕地补偿额应为其经济产出价值与社会 保障价值 的和。根据人均耕地数量，可计算得到补偿额与人均耕 地数量的对照如表 3所示。确定的补偿标准可作为对于没有生活在高速公路 辐射区域内的失地农 民的补偿，即对生活于沿线腹地，2 7 6 中 外公路 第 2 9卷 受高速公 路建设 项 目影 响非常弱 的农 民的补偿。表 3 单位耕地承载人 口数量与征地补偿额 的对照(4)假设对高速公路非辐射域的补偿标准为 P。高速公路 出入 口地 区征 地补偿标 准为 P ，且 P 一 (I K)P。，a

21、0；高辐射区征地补偿标准为 P：，且 P：一 (I b)P。，b O；次辐射 区征地 补偿标 准 为 P。，且 P。一 (i c)P。，C 0；低 辐 射 区补 偿 标 准 为 P ，且 P 一 (i d)P。，d 0。本 文确定 的对于不 同辐射 域地 区的补偿 标准 的差 异体 现在：P P：P。P 。即 P。P。Z p。P。P。，或 口 C 口 D (f。5 结 论(I)实地调查中得到西宝高速公 路在 1 9 9 2 年 征地 时对于农 民 的补偿 为每 亩4 0 0 0 元，即使 是 在充 分 考虑 资金的时间价值，不考虑通货膨胀 因素下，4 0 0 0 元 的补 偿标准也无法 保障失

22、地农 民 日后 生活，明显偏低。(2)本文 所测算 的补偿标 准充 分考 虑 了人 均 耕地 差别导 致 的单位 土地人 口承 载 力 的差 别，最 终 导致 的 单位耕 地补偿标 准 的差别，而单 位耕 地 承载 人 口数是 反映农 民对土地依赖性的指标之一，因此，更能体现土 地 资源的稀缺性，也 更能 体 现 由于单 位 土地 人 口承 载 力的差异导致 的农 民对 土地 依 赖程 度 的不 同。可 见，对于单位土地由于其对于农 民的贡献不 同，应采用不 同 的补偿 标准。(3)按照征地区片综地价、征地统一年产值标准 对失地农 民进行补偿的结果必然是城市近郊的地价高 于远郊地价。因此，高速

23、公路征地对近郊农地的补偿 费用必然高于远郊农地的补偿费用。而高速公路出入 口一般选 址在城 市近郊地 区，换 言之，高速公路本 身对 近郊地 区 的经济 拉动 作用 要 大 于远 郊地 区，可 以 为 近 郊 地 区农 民的 经济发展提 供更 多的契机。高速公 路的 其他封闭段对所在地区经济发展的促进 作用相对较 小，即农 民从 中获 益 的机 会 较小。在 两 种作 用 的相 互 推动下，必 然导致 高速 公 路不 同辐 射域 的失 地 农 民收 入差距 扩大化。而本文 确定 的补偿标 准却主 张对在高 速公路影响作用下处于弱势地位的农民给予相对较高 标准的补偿，对于出入 口地区的失地农 民

24、，给予相对较 低的补偿 标准，防止失 地农 民生活水平 两极分 化，体现 了社会公 平、正 义的原则。(4)本 文探讨 的补偿标 准充分 考 虑 了高速公 路对 沿线社 会经济 的影 响特 点，较 之 现 行 的征 地 补偿 标准 明显提高，对土地的多重功能进行了考虑，考虑了农民 对土地依赖程度的差异，因此，该补偿标准充分体现了 “人本 经济”思 想，符合 经济发 展 的潮流。(5)要 改革 征地 制 度，赋予 农 民在 征 地 补偿 过 程 中的充分参 与权，增 加征地补 偿工作 的 透明度，加强 补 偿资 金 的管理 力度。(6)本文确定的补偿标准可作为非高速公路辐射 区域 的补偿标 准，

25、对 于高 速公路 出入 口地 区、强 辐射域 地 区、中辐 射地 区等 的补偿 标 准 占非 辐 射 区域 补偿 标 准的 比例 系数 的确定有待 进一 步深入研 究。参考文 献：i l l 宾 建成#经 济增长 方式：中国经 济增 长 的根本 出路 j 当代经济管理，2 0 0 6(8)2 王克强 七跑对农 民基本生 活保 障效用 的实 证研究 以江苏省 为 洲 J 四川大 学 学 报(哲 学 社 会科 学 版)，2 00 5(3)3 徐琴 农村 土地社会 功能与失 地农 民的利益补偿 J 江 海 学 刊，2 0 0 3(6)4 王 升，吴群珙 收人分配 的效用 研究 J 长安大学学 报(社会科学版)，2 0 0 7(2)5 王正立，姜贵善，刘 伟 世界 主要 国家 土地征用程 序 比 较研究 J 国土资源情报，2 0 0 1(3)I S 谢建豪 农用地价值构成与征地价格研究 D 河北农业 大学硕士学位论文，2 0 0 4 7 杨红梅 征 地补偿标 准经济学 研究一一 以重庆 市沙坪坝 区为例 D 西南大学硕士学位论文，2 0 0 6 I s 贾书新 关于征地补偿标准的思考口 经济师，2 0 0 6(4)9 江帆 农村征地费 分配管理 中存在 的问题及 法律对策 J 农村经济，2 0 0 6(8)