6郝君-我国环境空气质量标准之合理性质疑.pdf

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1、经济社会转型与环境法的发展 2012 中达环境法论坛（2012.11.1618武汉）论文集 36 中 达 环 境 法 学 者 计 划 Delta Scholar Program on Environmental Law武 汉 大 学 环 境 法 研 究 所 RIEL of Wuhan University 我国环境空气质量标准之合理性质疑 以PM2.5制定过程为例 郝 君*（中南财经政法大学法学院，武汉 430073）摘要：我国的新的环境空气质量标准已经公布，也在按规定的“路线图”一步步实施，但在环境空气质量标准制定过程中涉及的一些问题还有待解决。本文试图通过分析我国环境空气质量标准的现状，找

2、出本次环境空气质量标准中的 PM2.5 的制定过程中存在的法律问题，提出对我国环境空气质量标准的一些完善建议，希望对我国以后的环境质量标准的修订能有一定的帮助。关键词：环境空气质量标准 PM2.5 合理性 完善 一、我国环境空气质量标准发展历程回顾 我国可查的最早与大气环境质量标准有关的法律法规是 1982 年 4 月 6 日由国务院环境保护领导小组颁布的大气环境质量标准（GB 309582）。其立法依据是 1979 年的中华人民共和国环境保护法（试行）的规定。本次大气环境标准将大气环境质量分为三级，在质量区上分为三类，并依照类别不同制定了不同的浓度限值标准。该标准控制的污染物包括总悬浮颗粒、

3、飘尘（空气动力学粒径在 10 微米以下的微粒）、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、光化学氧化剂等六种。本次标准的解释权委托给了中国环境科学院。1总的来说，本次的大气环境质量标准的制定，从内容上看，虽然条文比较少，规定的污染物也比较少，但还是有一定的积极意义。这表明国家开始对大气环境质量加以关注，这对我国刚进行改革开放初期的大气环境保护，还是具有积极的指导作用。20 世纪 80 年代以后，我国的环境保护的立法走上了快车道，呈现出一片繁荣的景象。1989 年我国的环境保护法正式颁布后，1979 年的中华人民共和国环境保护法（试行）的规定已经宣布废止，1982 年颁布的大气环境质量标准的立法依据已归于无

4、效。1996年，由原国家环保总局和国家技术监督局联合颁布了新修订的环境空气质量标准（GB30951996），本次修订的依据是中华人民共和国环境保护法和中华人民共和国大气污染防治法。在本次修订的标准中，在以下几个方面进行了修改：（1）调整了该标准的名称；（2）增加了14种术语的定义；（3）调整了分区和分级的有关内容；（4）补充和调整了污染物的项目、取值时间和浓度限值；增加了数据统计有效性的规定。2 提出本次修订的单位是国家环境保护局科技标准司，该标准的解释权由国家环境保护局享有。从前者与后者的对比可以看出，本次修订添加了新的污染物，铅、苯并a芘、氟化物。后者在标准的规定上也更为详细和严谨，在术语

5、的定义上更符合科学性。2000年1月6日，当时的国家环保总局发布了环境空气质量标准（GB3095-1996）修改单的通知，此次修改单上修改的包括：一、取消氮氧化物(NOX)指标；二、二氧化氮(NO2)的二级标准的年平均和小时浓度限值进行放宽；三、放宽了臭氧(O3)的小时平均浓度限值。3本次修改可以说是放宽环境空气质量标准的一次修改，是一次标准的倒退活动，本次修改未涉及PM2.5的相关内容。随着我国一些地区环境空气质量的不断恶化，更高的环境空气质量标准被提上了议事日程。2008年，环境保护部下达了环境空气质量标准（GB3095-1996）修订项目，该项目由中国环境科学院承担4。之后中国环境科学研

6、究院进行了一系列的标准的修订工作，到2010年年底，编制组完成了环境空气质量标准（征求意见稿）的编制工作，并向一些环保部门征求意见。时值2011年11*作者简介：郝君，中南财经政法大学法学院硕士生，2012 年度中达环境法学位论文奖学金获奖学生。1 参见 1982 年颁布的大气环境质量标准。2 参见 1996 年颁布的环境空气质量标准。3 参见 2000 年关于发布环境空气质量标准（GB3095-1996）修改单的通知。4 环境空气质量标准征求意见稿编制说明，资料来源于http:gkmlhbbbgth201011W020101130374443039627.pdf,（2012 年 9 月 20

7、 日访问）。经济社会转型与环境法的发展 月初，网上出现了“PM2.5风波”5。正值网上“PM2.5风波”对环境空气质量标准吵的沸沸扬扬之时，由国家环境保护部、国家质量监督检验检疫总局在2011年11月16日联合对外发布了环境空气质量标准二次征求意见稿，开始向全社会第二次公开征求意见。6在二次征求意见稿中，最大调整是将PM2.5、臭氧（8h浓度）纳入常规空气质量评价，并收紧了PM10、氮氧化物等标准限值，提高了监测收据统计有效性要求。7直到2012年2月的最后一天，环境保护部颁布了 关于实施（GB3095-2012）的通知。8与此同时，环境保护部与国家质量监督检验检疫总局联合发布了国家环境质量标

8、准环境空气质量标准的公告。新的环境空气质量标准由此正式诞生。在此次修订中，主要的修订了以下内容：（1）调整了环境空气功能区分类，将三类区并入二类区；（2）PM2.5正式纳入到该环境空气标准中，对臭氧8小时平均浓度限值作了规定；（3）调整了颗粒物（粒径小于等于10 m）、二氧化氮、铅和苯并a芘等的浓度限值；（4）调整了数据统计的有效性规定。9此次发布的环境空气质量标准按关于实施（GB3095-2012）通知来看，采取分步，分期实施。实施标准的时间如下：2012年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市；2013年，113个环境保护重点城市和国家环保模范城市；2015年，所有地级以上

9、城市；2016年1月1日，全国实施新标准。10 自此，环境空气质量标准之争算是告一段落，实施新环境空气质量标准的计划也在一步步施行，但在环境质量标准制定过程中涉及的相关法律问题还待我们加以研究。二、我国环境空气质量标准的现状分析（一）我国环境标准与环境空气质量标准辨析 环境标准是国家根据人体健康、生态平衡和社会经济发展对环境结构、状况的要求，在综合考虑本国自然环境特征、科学技术水平和经济条件的基础上，对环境要素间的配比、布局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作的某些技术要求加以限定的规范。11根据有些环境与资源保护法学者的研究，我国的环境标准，按其性质和作用，可以分为环境质量标准、污染物排放

10、标准、基础标准、方法标准、样品标准等五大类。12在级别上可分为国家标准和地方标准两类。也有学者认为是三类二级标准，即环境质量标准、污染物排放标准、基础标准与方法标准三类国家和地方标准两级。13 环境质量标准是环境标准的下属的一个子类，环境空气质量标准是按环境要素对环境质量标准所做的一个分类。我国的环境空气质量标准属于强制性标准，由环境空气质量标准的量值来制定空气污染物排放标准。空气质量标准作为一个最基本的标准，以保护人体健康为追求。（二）环境空气质量标准的一般制定过程 我国的环境质量标准的制定权由于我国的国务院部委的改革，而出现了几次变动，环境标准的制定权限也发生了一定的变化。根据1979年的

11、环境保护法（试行）规定，由该法授权国务院环境保护机构会同有关部门拟定环境保护标准。到1989年修订后的环境保护法中第九条规定：“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准；省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。”1999年由国家环保总局发布了环境标准管理办法，依据环境保护法和标准化法的规定，加强了对环境标准的管理工作。根据环境标准管理办法第十一条规定，我国的环境标准的一般制定程序为：“（一）编制标准制（修）订项目计划；（二）组织拟订标准草案；（三）对标 5 指的是 2011 年 10 月 22 日以后由于

12、人们开始关注PM2.5 所引发的舆论事件。见PM2.5风波中的空气质量之争，绿色视野，2012 年第一期。6 环境空气质量标准 二次公开征求意见，环境保护部拟制定PM2.5 标准：油气田环境保护，2011 年第 6 期，p54。7 同上。8 参见关于实施 环境空气质量标准(GB3095-2012),http:/www.lawyee.org/Act/Act_Result.asp,2012 年 9 月 28 日访问。9 参见环境保护部关于发布国家环境质量标准环境空气质量标准的公告，http:/ 年 9 月 28 日访问。10 参见关于实施环境空气质量标准(GB3095-2012),http:/ww

13、w.lawyee.org/Act/Act_Result.asp,2012 年 9 月 28 日访问。11 吕忠梅，高利红，余耀军：环境资源法学，119 页，北京，科学出版社，2004。12 吕忠梅，高利红，余耀军：环境资源法学，119 页。13 欧祝平，肖建华，郭雄伟著：环境行政管理学第 153 页，北京，中国林业出版社 2004。372012 中达环境法论坛（2012.11.1618武汉）论文集 准草案征求意见；（四）组织审议标准草案；（五）审查批准标准草案；（六）按照各类环境标准规定的程序编号、发布。”从环境标准制定的程序来看，国务院环境保护行政主管部门和省、自治区、直辖市环境保护行政主管

14、部门，首先要编制的环保计划任务，之后确定环保标准的主编单位和参编单位，组成环保标准编制组。由环保标准编制组负责环保标准的制定和修订，要按照环保标准计划书的要求、编制程序和规定进行工作。之后通过征求意见等程序完成标准草案的制定，最后通过审查批准等程序完成环境标准的制定工作。（三）环境空气质量标准的法律地位与作用 环境空气质量标准具体的法律地位与作用由中华人民共和国大气污染防治法（以下简称大气法）进行规定。根据标准化法第七条的规定，“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准时强制性标准，其他标准是推荐性标准。”据此可知，我国的环境空气质量标准为强制性标准。根据大气污染防

15、治法第三条的规定，“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”第十五条规定了大气排污总量控制制度，第十七条规定了大气污染的限期治理制度。但在大气污染防治法中只是笼统的规定了环境行政部门的责任。根据环境空气质量标准制定的目的，环境空气质量标准最根本的目的就是用来保护人体健康和公共福利。根据大气污染防治法第七条的规定，“国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准。”但大气污染物排放标准可能存在与环境空气质量标准脱节的情况。三、我国环境标准制定过程中存在的法律问题（一）环境质量标准的定

16、位与修订程序保障缺失 我国的环境质量标准管理体制比较混乱。根据标准化法的有关规定，国家标准由国家有关部门委托国家标准管理单位编制，国家有关部委审查批准，国务院标准化行政主管部门编号，国务院标准化行政主管部门和有关部委联合发布。14在标准化法中第七条也对环境标准进行了一定的限定，“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准时推荐性标准。”而在国家环境标准管理办法中规定，由国家环保总局负责全国环境标准管理工作，这与以上的规定相冲突，造成我国的环境标准管理体制的混乱。环境质量标准法律上的定位不明。在环境法学界，对环境标准的定位也有不同的看法，大多数环境

17、法学者认为环境标准是环境法的渊源和环境法体系的组成部分，但也有一些学者提出了不同的意见，具体有“违法性判断准则说”，“环境法肯定说”，“环境法部分肯定说”，“环境法关联说”等。15杨朝霞博士认为只有环境标准制度才是环境法的渊源，其将环境标准制度定义为“有关规定环境标准的制定、修改、分类、分级、标准限值、法律效力、法律意义、适用和监督的有关法律规范与文件所组成的整体。”16 在环境空气质量标准的修订更新程序上，法律保障不足。在环境标准管理办法中只有一些原则上的规定，并没有给出一个标准实施到何种程度之后或者多长时间之后进行修订的标准。这样很可能使标准在实施很长时间之后已经不适应经济社会的发展要求下

18、才进行修订，不利于提高环境健康水平和改善环境质量。容易出现在经济发展的情况下，还在采用比较旧或较低标准的环境空气质量标准。如PM2.5的相关标准，在 2005 年世界卫生组织已经发布了“关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则”，我国直到 2008 年才开始相关的标准修订工作。其实早在 90 年代末期，已与美国合作进行相关的研究。从以上分析可以看出，我国的环境质量标准的定位还不明朗，争议还未得到解决，环境质量标准的法律规范性难以得到认同。在实际操作中，环境空气质量的具体实施难以得到有效保证。在新标准中涉及到分期实施中，也难免有违反公民的平等权之嫌。（二）环境健康理念未得到切实贯穿 美

19、国根据其大气污染状况、科技经济发展水平，将大气质量标准分为第一标准和第二标准。第一标准的目的是保护公共卫生及人群健康；第二标准时为了保护公共福利，防止对土壤、水体、农 14杨朝霞：论环境标准的法律地位对主流观点的反思与补充，行政与法，2008（1），111 页。15 杨朝霞：论环境标准的法律地位对主流观点的反思与补充，行政与法，107 页。16杨朝霞：论环境标准的法律地位对主流观点的反思与补充，110 页。38 经济社会转型与环境法的发展 作物、畜牧、商品、运输以及个人财产、舒适和安宁产生不利影响而制定的。17而我国在国家环境保护制修订工作管理办法中，遵循的是多重原则，保护人体健康只是原则之一

20、。根据研究表明，PM2.5这种细微颗粒物对人体健康的危害比粗颗粒物或者沙尘暴更大。粒径在2.5 微米以下的细颗粒物，直径相当于人类头发 1/10 大小，被吸入人体后会进入支气管，干扰肺部的气体交换，引发包括哮喘、支气管炎和心血管病等方面的疾病。这些颗粒还可以通过支气管和肺泡进入血液，其中的有害气体、重金属等溶解在血液中，对人体健康的伤害更大。18在一般的考虑之下，环境质量标准应该先规制那些对人体健康最有害和最有风险的物质，然而，在我国经济发展的压力下，这种比PM10或者TSP危害更大的颗粒物在环境空气质量标准中却没有在现行标准中得到体现。直到 2011 年 11 月份，环保部公布环境空气质量标

21、准（征求意见稿）中，也因害怕全国的绝大多数城市难以达到，建议颗粒物的参考限值的修订标准在考虑WHO的准则值的基础上尽可能延续现行标准。19在 2000 年对环境空气质量标准（GB 30951996）进行修订的时候，将NO2和O3的标准放宽，并取消NOX标准的行为，可以说是为经济发展让路。现行环境标准脱离人们的切身感受，在环保部门公布的环境数据与公众的实际感受相违背，不仅使环境空气质量标准失去了其指导意义，也损害了政府的公信力。在环境质量标准的修订中，应以保护公众的健康为唯一追求，不能因为经济发展的原因而将公众健康放在次要位置。（三）立法过程中的信息公开与公众参与不足 我国虽然在 2000 年以

22、后，在信息公开方面的法律规定有了很大的进步，在 2007 年国务院也颁布了政府信息公开条例，政府在很多方面的信息也没有按要求公开。修订环境空气质量标准的信息不公开，难免造成在公开征求意见时公众参与的不足。由于信息不公开、公开时间较晚或公布时间较短，造成只有少数人知晓这些信息，同时由此造成我国的广大民众对环境质量标准中国内容规定的模糊化，由于宣传的有限，造成民众也不知如何规定是合理的和切实可行的。在征求意见稿的单位中，以各地的环境保护局居绝大多数，带有很浓重的部门主义色彩。公众的意见在修改草案中其中很难得到体现。我国的环境标准制修订程序中，公众参与的程度远远不够的。如国家环境保护标准制修订工作管

23、理办法中的制定程序中只有在第 6 阶段时要求“公布标准的征求意见稿，向社会公众或有关单位征求意见”，至于征求意见是否被采纳，没有采纳的原因就不是回应的程序。可以发现，在标准制修订程序中，公众能够参与的程序非常少。公众参与环境标准制定是制定标准程序民主化的体现，也是环境标准合理性与实践可行性的主要保障。在加拿大制定环境标准的每个步骤中，都包含有公众参与的机会。如PM2.5标准的制定就是如此，在征求意见稿中公布之前，公众对PM2.5可以说是只有极少数人知道，所以才会有网络上的“PM2.5风波”。四、完善我国环境空气质量标准的对策（一）完善环境质量标准的立法及程序规定 我国虽然颁布了环境标准管理办法

24、、关于发布的公告及其它关于环境质量标准立法文件，但并没有使得现行环境质量标准能够满足公众日益增长的环境质量要求。在环境质量标准中，有以下几个方面可以改进：（1）要理顺环境质量标准的管理体制。将环境空气质量标准与标准化法规定的标准相区分，由环境保护部独自主管环境标准的制修订等工作，而不再与国家质量技术监督局联合发布标准。不断完善环境质量标准的地方性标准，完善环境标准的体系，以适应地方的特殊情况。（2）明确环境质量标准的定位。环境质量标准制度作为环境法渊源的一部分，将其与标准化法规定其它标准严格区分，将环境质量标准真正作为环境法的一部分对待，使其由“标准化”向“法律化”发展，提升其法律效力。（3）

25、建立标准的更新审查立法机制。在环境标准的笔者建议对我国的环境质量标准应该有一个专门的机构或者立法程序来审查标准的适用性，对环境质量标准要有一个常态化的更新保障。通过这个审查机制，规定对颁布的标准实行一个审查的期限，对达到期限的长时间没有得到修订环境标准要及时更新，避免出现旧的或者较低的标准沿用很长时间，而与经济发展水平脱节，以及民众 17 蒋瑞，龙炳请，史凯，何剑丹:中美两国大气环境质量标准差异及原因分析，甘肃环境研究与监测，2003（12），462 页。18 霍雨佳：“PM2.5 对人体健康的危害”，生命与灾害，2011（12），15 页。19 环境空气质量标准征求意见稿编制说明，第 24-

26、45 页。392012 中达环境法论坛（2012.11.1618武汉）论文集 的增长的健康需求相背离。（二）加强基础研究，以保护人体健康为唯一目标 基础研究的不足也制约了标准在保护人体健康上面发挥的作用。基础研究的不够，容易出现制定的标准我国的现实脱节的问题。如在加拿大，环境标准的制定机构采取了大量数学、物理、化学模型或现场勘察、监测等艰辛的工作来确保环境标准值的科学性。20我国虽在 1995 年就开始与美国合作，对我国的广州、武汉、兰州、重庆 4 个城市中的PM2.5和PM10的污染水平展开研究21，虽然研究的结果表明的我国的细微颗粒物的污染非常严重，但并没有得到应有的重视，当时“以经济发展

27、为中心”的目标以及我国高速化的城市建设，环保部门并没有制定相关的标准。我国在公布 2012年的新环境空气质量标准时，很多地方也并没有建立有关PM2.5的本底值，这不利于在科研上和实际环境管理中对本地区的PM2.5等颗粒物的控制。我国政府应该加大研究的投入，通过现有的技术设备，加大对地区的环境空气质量的研究，从而为本地区的环境空气质量的改善提供科学支撑。我国的环境质量标准制修订过程中，首先要改变环境质量标准制定时的多重目标，应该以保护人体健康为最终追求，不能因经济建设的原因，以公众的健康为代价，确定一个低的标准，来换取环境质量标准的“不断改善”。其次，要通过完善一系列的其他标准，保障公众健康权的

28、实现。在 国家环境健康行动计划（2007-2015）中提出，我们当前急需制定以下与保护公共健康相关的标准：环境污染健康损害评价标准；环境污染健康影响监测标准；环境健康影响评价与风险评估标准；突发环境污染公共事件应急处置标准。22（三）完善公众参与制度的建设 公众参与环境质量标准的制定是制定、修订环境标准民主化的体现。民主化的提升，不仅有利于标准被大多数人所接受，使标准切实可行同时，也对标准的合理性有一个公众监督在其中。在加拿大制定环境标准的个各步骤中，都包涵有公众参与的机会，比如对目标的设定，要充分集中公众的意见；对周边环境质量标准的设定也需要公众参与；尤其是对个体允许排放标准值的设定更是允许

29、管理者与被管理者相互磋商，达成共识。23在制定环境标准的过程中，有以下几个方面可以改进。首先，要扩大公众参与的范围。应该让更多的环保团体，企业代表也加入其中，改变现在的以地方环保局为主的局面；其次，提升公众参与的深度。按英国学者参与“阶梯理论”24，我国的公众参与一般是假参与或者是表面参与，参与的深度还有待提升；再次，提升公众参与的有效性。公众参与之后，公众的意见应当被采纳，不采纳应当给出理由，并且公众的意见在最后的制修订标准中应有体现。五、结语 我国的新的环境空气质量标准虽然公布了，在实施通知中也公布了分期实施新标准的路线图，但本次修订标准的过程中还有很多问题并未得到解决。完善我国的环境空气

30、质量标准体系，还有很长的路要走。环境空气质量标准关乎公众的健康和社会公共福利，也是污染排放标准制定的依据。提高环境质量标准的同时，有计划的使环境空气质量标准不断改善，从而真正让普通民众能从发布的环境质量信息中获得指导和受益。20 王彬辉，高霞：加拿大环境标准制定程序及对我国的启示，法学杂志，2011（9），29 页 21 吴国平，胡伟，滕恩江，魏复盛：我国四城市空气中PM2.5 和PM10 的污染水平，中国环境科学，1999（2），133-137 页。22 蒋莉，白林：关于完善我国环境标准体系的若干思考，民主与法制，2012（5），23 王彬辉，高霞：加拿大环境标准制定程序及对我国的启示，法学

31、杂志，2011（9），31 页。24 蔡定剑主编：公众参与欧洲的制度和经验，12-13 页，北京，法律出版社，2009。40 经济社会转型与环境法的发展 附图 1：我国大气环境质量标准与 WHO 之间的比较 PM10（g/m3）PM2.5(g/m3)选择浓度的依据 WHO 过渡时期目标-1（IT-1）70 35 相对于 AQG 水平而言，在这些水平的长期暴露会增加大约 15%的死亡风险 WHO 过渡时期目标-2（IT-2）50 25 除了其它健康利益外，与过渡时期目标-1 相比，在这个水平的暴露会降低大约 6%2%11%的死亡风险 WHO 过渡时期目标-3（IT-3）30 15 除了其它健康利

32、益外，与过渡时期目标-2 相比，在这个水平的暴露会降低大约 6%2%11%的死亡风险 空气质量准则值 20 10 对于 PM2.5 的长期暴露，这是一个最低水平，在这个水平，总死亡率、心肺疾病死亡率和肺癌的死亡率会增加（95%以上的可信度）我国新环境空气质量标准（GB3095-2012）50 35 要求在任何情况下均不发生有害健康和生态环境影响25 附图 2：公众参与阶梯的 8 个梯度 1 操纵（Manipulation）假参与 2 训导（或译为治疗）(Therpy)假参与 3 告知(Informing)表面参与 4 咨询(Consulation)表面参与 5 展示(Placation)高层次表面参与 6 合作(Partnership)深度参与 7 授权(Delegated Power)深度参与 8 公众控制（Citizen Control）深度参与 25 环境空气质量标准征求意见稿编制说明，第 26 页。载“中国环境保护部”http:gkmlhbbbgth201011W020101130374443039627.pdf,（最后访问时间 2012 年 9 月 20 日）。41