论环境绩效审计.pdf

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1、 论环境绩效审计 陈希晖 邢祥娟 造成了全球性的环境污染和生态破坏，1 2 我国环境审计的现状及发展 计。趋势之三，应突出环境审计的重 对人类的生存和发展构成威胁。如何 趋 势 点，总的说来，就是要评价环保部门 使经济建设 和环境保护相协调是 当今 由于我国环境治理工作开展较晚，的环保资金投 入后是否达到预期 目标 人类社会面临的重大课题。1 9 8 4 ，联 环境审计的开展也较迟，直到1 9 9 9 g，以及评价企业治理环境 中所产生的经 合国成立了“关于环境和发展世界委 环境 审计才纳入我国审计理论 研究之 济效益和社会效益，因此环境绩效审 要”。可 持续发展战 略的 提出成为 环境 的环

2、保专项资金进行审计监督。如：2环境缉效审计的内涵 运而生。纪议程优先项 目计划 中提出的4 个环 21 绩效审计 境审计示范工程里，都重点突出Tm 1 9 8 6 年，第十二届最高审计机关国 1环境审计概述 查 环保资 金的 使用 情况及 其效果。际组织会 议发 布的 关 于绩效 审计、公 我国的环境审计虽起步较晚，但 营 审计和审计质量的总声明 中对绩 1 1环境审计的定义 由于世界很多国家已经广泛实行，有 效审计的定义作了如下描述：“除了合 所谓环境审计是指 由专 门的机构 很多经验 可以借鉴，我 国环境审计有 规性审计，还有另一种类型的审计，它 和人员依法对被审计单位 的生产、生 条件建

3、立在高 标准 的水平上。但环境 涉及对公营部 门管理的经济性、效率 活等各项经济活动的真实性、合法性、审计作为审计的新兴领域，对广 大审 性 和效 果性 的评 价，这就 是绩 效 审 作者 简介：陈希晖，河北东光人，南京审计学院审计 系讲师，经济学(会计学)硕士。主要研 究方向：会计、审计理论和公 司 治理研 究。邢祥娟，江苏常州人，南京审计学院管理 系 教 师，管理 学硕士。主要研 究方向：管理理论与实践。维普资讯 http:/ 而投入最少(花得恰 当)；效果性是指 效益，或是否以少量的成本解决了严重 环境相协调，达到可持续发展的 目的。预期目标与实际结果的关系，即预期 的环境问题；在效果性

4、方面，指环境政 近两年，我 国的 环境 审 计仅 仅局 限 目标的实现程度。实际上，经济性、效 策的执行是否达到了环境政策规定的要 于 财 务审 计和 合 规性 审 计，绩 效 审 率性、效果性三者并没有明确的区分，求，或者指开展的环境项 目对于治理环 计 相 对而 言很 少，这与 国 际环 境审 有时需把三方面综合起来考虑。绩效 境是否发挥了应有的作用。从以上三方 计的发展是相脱节的。我 国政 府在 审计的最终 目的就是要查明被审单位 面综合考虑，可看 出环境绩效审计的内 环 保方面投 入了大量 的资金和精 力，业绩，提出改进建议，落实经济责任，容主要包括：环境政策的执行情况审计、并 制订

5、了 相 应政 策，所 以 必须 监督 促进改善经营管理，提高经济效益。绩 环境项 目效益审计，环保专项资金利用 资金 的使 用和 效 益，贯 彻 环境政 策 效审计的出现使审计的目的从防护性、效益审计、企业 内部环境控制系统评 的执行等 等；与此 同时，许 多企业 由 公正性 发展到 建设性，这是审计理论 审、企业环保资金利用效益审计、资源 于公 共责任 关 系、市场 竞争、公 共利 和实务的重要发展。要素利用效益审计等等。益 以及 自身 的生 存和 发 展而 自愿 公 2 2 3环境绩效审计的层次 布环境绩效，并纷纷I：11 具环境绩效 2 2 环境绩效审计 相对应于环境绩效审计的内容，报告

6、。可见环境绩效审计在这种情 2 2-1 环境绩效审计的定义及现状 环境绩效审计可分为两个层次，即宏 况下变得举足轻重。最高审计机关国际组织在(开罗宣 观层次和微观层次。最近，刘家义副审计长在计算机国 言 中对环境审计提出了一个框架，认 在宏观层次上，主要对政府制订 际审计研讨会上指出：“今后，我国的绩 为环境审计的定义中应包括 财务审计、的环境政策执行效果进行评价，看此 效审计将沿着公共资源使用效能和环境 合规性审计和绩效审 计。环境绩效审 环境政策是否促进 了环境和生态的改 资源效益两条线有重点地进行。”在西 计是指审计机关通过检查被审单位的 善；审查环境项 目的实施是否真正有助 方国家，由

7、注册会计师开展的外向型管 环境经济活动，依照一定的标准，评价 于防治环境污染；调查环保专项资金的 理审计，多是对企业环境生态破坏的批 资源开发利用、环境保护、生态循环状 投入使用情况，是 否达到了预期的效 判性审计，种种迹象表明环境绩效审计 况和发展潜力的合理性、有效性，并对 果和 目标。在微观层次上，重点审查监 将成为环境审计的重要分支。其效率和效果表示意见的行为。对被 督企业对环保方针、政策的执行情况，审单位环境经济活动的经济性、效率 并评价企业的环境内部控制 系统以及 32 我国目前开展环境绩效审计 性和效果性的审计评价，是环境绩效 企业在治理环境时所产生的经济效益 的条件 审计的评判依

8、据。1 9 9 9 年 1 1 月世界审 和社会效益。我国开展环境绩效审计虽只是起 计组织环境审计工作小组制定 了“有 步，但已具 备了一些有利的条件，首 关 审 计 指 南”，环 境 绩 效 审 计 3 开展环境缉效审计的必要 先，已经积累了一些对单项环境政策 开 始 言 向 绩 效 审 计 发 性 与 可 行 性 单 项 环 境 保 护 踊 目 等 进 行 评 价 的 经 验 展，环境 问题 是绩 效审 计 关注 的 内 在近几年开展的环境审计中，虽然审 容。我国的环境审计要跟得上国际发 3 1 开展环境绩效方面的审计是 计对象是专项资金，但在审计方案的 展，必须在审计类型上从财务收支 环

9、境审计的发展趋势 制定、审计实施和审计报告等环节上 审 计向 绩效 审 计拓 展，从 以环 境 经 环境审计和 绩效 审计都是近 几年 都尽可能地将一些绩效评价的内容纳 济 活动 的合 规性、合理 性 为主 要 审 审计界的新 内容，其 中绩效审计更是 人考虑范 围，如在排污费审计 中，通 计对象 能够逐步过 渡到绩效 审计上。为人们所关注，几乎每一种审计类型 过对排污费征收、管理细节的检查分 2 2 2 环境绩效审计的内容 都会或多或少地涉及到绩效审计；环境 析，提出了完善排污费政策的建议；环境绩效审计的 内容可以说是 围 审计也不例外，绩效审计中的“3 E”，即 其次，我们有与专业机 构和

10、部 门合作 绕着绩效审计的三要素，即经济性、效 经济性、效率性、效果性这三个要素很 的条件，在一些新出台的环境保护法 率性和效果性 展开的。在经济性方面，好地体现 了我们审计工作的 目标和追 律或法规 中，要求审计机 关对环境保 是指用来治理环境的资金是否在预算 求。就环境审计而言，我们 的基本 目标 护专项资金 进行监督，从而可以建立 范围之 内，是否超过了治理环境本 身 就是要审查被审单位的环境状况，促 与环 境部、资 源部 等 部 门的 工作联 带来的效益；在效率性方面，是指治理 使其改进，从而来提高整个社会的环 系，在聘请外部专家时就可以得到他 环境的投入资金成本是否取得了最大的 境效

11、益和经济效益，使社会的进步和 们的支持。维普资讯 http:/ ：苎 姿 ，。提 下，看 的 目 标，审 计 人 员 应 考 虑 政 策 规 定 是 的 主 要 投 向 环 境 项 目 的 效 益 性 审 墨 是 ：、否 达 到 目 标，总 体 效 果 如 何，从 而 可 以 。环 境 保 资 金 绝 部 分 ；公 4 紫 把 发 现 的 问 题 及 时 反 馈 给 有 关 部 门，主 资金 4以提2高2?。资 金 是 用 于 治 理 环 境 问 题 的 主 要 来 源。对政府拨付的环保资金的审计 竿 刀帔卅、坑 目。舣址 甲 目。维普资讯 http:/ 护 林之后，我 国 又投 资了 若干

12、大型 环 保 6 关于我国环境缉效审计的 环 保投资 项目 的绩效审计，应选择那 项目，要使 这些 项目 发 挥应有 的效 益，若干奠议 些投资 数额比 较大的项目，对于一 些 就必须进行审计监督，确保项 目在整个 小额的项 目在审计资源有限的情况下 实施过程中每个环节的效 益性、效果 尽管我们国家已经开始在环境审计 可以不予考虑，这样可以把精力重点 性，使成本和效益相匹配。中尽量尝试做一些绩效方面的评价，并 投入到大项 目中，也可以对那些 小项 环境项 目效益审计属于环境绩效 且将来的发展方向也是向绩效审计靠 目进行抽样审查，从而提高绩效审计 审计的一项重要内容，也是一个难点。近，但是在许

13、多方面还存在着差距与不 的效率。对于一个环境项 目的效益，其强调 的 足，为此我们结合相关知识以及国际上(4)在开展环境绩效审计的同时 是该项 目带来的环境效益和社会效益，环境绩效审计的经验提出一些建议：进行清洁生产审计。清洁生产审计的 环境质量是否得到改善，而不仅仅是(1)在内容上，我们对环境经济政 目的是为了促进清洁生产，减少污染，项 目的经济效益。衡量一个环境项 目 策、环境项 目所做 的绩效评价都是以 提高环境绩效，这与环境绩效 审计的 的成本与效益，看似简单，实则复杂，环境保护资金作为载体 的，这使得我 思路是基本致的。开展清洁生产审 且变数很多。在一个环境项 目上马之 们 的审计

14、内容 限制在一定 范围之 内。计可以说是 种预防性的审计，环境 前，首先要做一个对比分析，即实施该 因此，应该尽快地拓展环境绩效审计 绩效审计一般是在环境问题出现之后，项 目前 后的对比分析，看在项 目实施 的范 围，并加强对环境 审计实施的理 所以适当开 展清洁审计可以减 少环境 之后环境质量是否得到改善，如果能 论研究和指导，积极推 动环境 审计时 问题的发生或者减轻环境污染的 度，得到改善，则项 目是可行的，相反不可 间范围的拓展，不 要局限于某一方面，从而减少环境治理成本的投入，减少 行。其次，比较实施该项 目的成本与效 尽快缩小与国外的差距，虽然我国开 环境绩效审计的工作量，达到改善

15、环 益是最关键的一环。项 目成本即为实 展有些绩效审计有越权 之嫌，但 是不 境的 目的。所以，在我国环境绩效审计 施该项 目的人力成本、货币成本等，效 能越权就永远不去审计，可以在一定 还不是很成熟的情况下，开展清洁生 益则是指环境项 目实施后所带来的环 情形下 申请补充授权，使得环境绩效 产审计是十分有利的。境效 益，表现 为污染物排放量的减 少 审计能顺利地展开。(5)加强与国际间的交流与合作。对周围环境污染所造成的经济损失的(2)在环境绩效评估标准上，有一 我国的环境审计理论 实践起步较晚，减少，如对人体健康、对农业造成的损 个通用的I s Ol 4 O O O 标准，它是环境管 特别

16、是环境绩效审计，因此，迫切需要 失 的减少。这一环节牵涉到环保资金 理思路的一次创新，它提供的具体标准 借鉴国际上的先行经验与做法，不断 的使 用情况，对环保资金的效益性审 提高了审计人员工作的经济性、效率 提高 自身水平，减少研究开发 中的重 计在进行成本与效益的分析过程中得 性、效果性。我国的环境审计也参照了 复劳动和盲 目性，从而加快我国环境 以体现和进行。分析成本与效 益一般 此标准，但这套标准在许多方面不符合 绩效审计的进程，使之走上良性、高效 需用费用效益分析法评价，但审查评 我国的实际。因此，我们应结合在具体 的发展轨道。同 价的方法、费用效益计算存 在合理性 审计中遇到的问题，

17、逐渐摸索出适合 自 【参考文献】的问题，并且在实际操 作中往往缺乏 己的一套标准。相 对 于 绩 效 审 计 以 及 一 ；。n 兴-环 境 审 计-中 国 审 计 出 一个明确的标准，费用和效 益的计算 些大型环保项 目的发展，审计机构必须 2】柔等国际审计 中国时代 不是 b 么答易，因为姜把一些外在的 同步建立起环境审计程序和技术方法，经济出版社，2002 环境信息转化为内在的、有价值 的数 再制定可衡量的 目标和绩效指标，在实 3】陈思维等 经济效益审计 中国 据是相 当困难的，所以要把一些虚拟 践过程中不断积累经验，探讨各种项 目 时代经济出版社，2 0 0 2 的费用转化为实际成本

18、或把一些效用 的绩效审计模式，使后来的环境项 目效 】审计署外事 司(中国审计编 用货 币来计量，取决于 环境审计标准 益审计有一个切实可行的框架和标准。计纵横 中国时代经济出 的可操作程度及计量方法的发展。再 同时，审计机关必须培训效益审计人员 5】耿建新等环境审计研究视角的 次，有的环境项 目的综合效益不可能 对人才使用、财务和其他环境资源方面 国际比较审计研究，2 0 0 4(2)在短期内完全体现，在必要的时候要 的经济型和效益性的评估，即加强对效 6】浙江省审计学会课题组 太湖水 对其进行跟踪 审计。可见，环境项 目效 益审计师群体的培养。流域水 污染综合 治理环境审计实证研 益审计是项艰巨的工作，它涉及范(3)考虑到审计资源的有限性，在 究 审计研究，2 O 0 4(1)围 大、持 续 时 需 要 审 计 人 员 有 长 进 行 环 境 绩 效 审 计 时 应 选 择 一 些 重 点 政 府 耄 时间作战的素质与能力。项 目，对这些项 目进行重点审计，如对 2 0 0 3(3)维普资讯 http:/