美国“碳关税”法理逻辑与反制措施.pdf

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1、第 9卷第 3期2010年 9月?浙 江 工 业 大 学 学 报(社会科学版)JOURNAL OF Z HEJI ANG UN I VERSITY OF TECHNOLOGY(SOCI AL SCIENCE)?Vo.l 9 No.3Sept.2010文章编号:1006?4303(2010)03?0349?06美国?碳关税?法理逻辑与反制措施马?华(浙江工业大学 法学院,浙江 杭州 310023)摘要:美国?碳关税?措施法理逻辑是针对美国国内产品征收的?碳税?进行的边境调节措施,而其国内的碳税并不涵盖在 WTO边境税调整范围内。美国以 GATT第 20条环境例外作为碳关税在 WTO体制内合法性的

2、依据,但通过解释该条款的适用条件却可得到相反结论。碳关税虽是为保护人类、动物或植物的生命或健康的措施,但却不是?必需?措施;碳关税符合?与保护可用尽的自然资源有关的措施?,但不符合第 20条引言的规定,构成了任意的或不合理的歧视手段,是对国际贸易的变相限制。关键词:碳关税;边境调节措施;环境例外中图分类号:DF961?文献标识码:A?2009年 6月 22日,?美国清洁能源安全法案?在众议院以微弱优势获得通过。该法案中一个称为?边境调节税?的特别关税条款引起世人关注,其主要内容是美国将在 2020年对未达到美国碳排放标准的外国产品征收高额关税,即所谓的?碳关税?。上述政策立即招致中国、印度等发

3、展中国家的坚决反对。中国商务部新闻发言人姚坚 2009年 12月 17日指出:?中国坚决反对使用碳关税来限制贸易发展。因为它忽视了发达国家和发展中国家处于不同的发展阶段,在历史上承担的责任和义务也是完全不一样的,特别是发展中国家减排技术水平还需要改进的过程?1。包括中国在内的发展中国家认为,碳关税违反了WTO规则,而美国政府及其部分学者则也在WTO框架下寻找碳关税的合法性依据。WTO与联合国环境规划署在 2009年 6月 25日共同出台的一份题为?贸易与气候变化?的报告中也措辞谨慎地认为碳关税可以符合 WTO规则。虽然该报告并非具有约束力的法律文件,但也会对 WTO的政策制定和争议裁决产生一定

4、的影响。显然,美国碳关税措施是否符合现行国际法规则,是合法环保措施还是贸易保护主义政策,在发达国家和发展中国家尚存分歧。?一、碳关税的法理逻辑:边境调节措施全球变暖所引起的气候变化已经成为备受国际社会关注的议题,如何减少大气层中以二氧化碳为主的温室气体含量已经成为全人类共同面临的一个极其严峻的课题。国际社会先后于 1988年和 1997年达成了?联合国气候变化框架公约?及其?京都议定书?等国际条约。基于谁污染谁治理的原则,对于增加大气层温室气体浓度负有主要责任的工业化国家,应当承担主要的减排责任,即承担?共同但有区别的责任?原则。依据该原则,上述国际条约要求工业化国家在承诺期内将温室气体排放量

5、从 1990年的排放水平平均降低大约 5.2%,而发展中国家暂时不承担减排份额。然而,?京都议定书?存在着诸多严重缺陷,且作为温室气体最大排放国之一的美国拒绝签署,不愿意承担减少排放额度的义务,导致许多发达国家温室气体减排份额都远远没有达到当时承诺的目标。收稿日期:2010?03?12作者简介:马?华(1969?),男,湖北公安人,讲师,硕士,从事国际法学研究。?浙 江 工业 大学 学报(社会科学版)?第 9卷?简而言之,发达国家一方面不愿意承担减排义务,而另一方面又总是试图模糊发达国家与发展中国家?共同但有区别的责任?原则,希望借此把减排责任转嫁给发展中国家。碳关税正是在此诉求下炮制出来的,

6、他们所谓的法理逻辑是:一些企业或个人在其经济活动中排放了大量的温室气体,导致气候变化,引起严重的环境问题,这些企业或个人并没有对此进行补偿。为了纠正这种经济上的负外部性,需要内化这些环境成本,按照?污染者付费?的原则采取一些措施,促使环境破坏者为自己行为造成的后果负责,将环境成本内化到其经济活动中去,为此,发达国家主要采取了温室气体排放的国内税收机制,对国内碳密集型产业征收?碳税?。国内税收机制的运用将会增加发达国家国内碳密集型产业的生产成本,但如果发展中国家不采取类似措施,那么发达国家的相关产业在国际贸易中将处于劣势。因此,为了给国内碳密集型产业创造?公平的竞争环境?,并防止这些产业转移到没

7、有采取减排措施的国家,造成?碳泄露?,发达国家会选择在边境采取贸易措施,对进口产品根据其含有的二氧化碳或产品生产过程中排放的二氧化碳,按比例征税;同时,对其本国出口的含有二氧化碳的产品,进行免税或退税。这种边境贸易措施即为?碳关税?。所以,碳关税本质上不是关税,而是一种边境调节税。他们的法理逻辑是美国国内产品既然征收了?碳税?,就有必要对来自未承担温室气体减排责任国家的进口产品在边境采取贸易措施,通过?碳关税?增加一层成本,为其本国国内相似产品创造?公平的竞争环境?。由上可知,边境调节税是对进口产品征收的一种费用,等于国内相似产品承担的税收,是进口国对进口产品施加的国内税的一种调整。应当承认,

8、边境调节税措施本身是符合 WTO 体制的。GATT第 2.2(a)条规定:一国可以征收?对于同类国内产品或对于用于制造或生产进口产品的全部或部分的产品所征收的,与第 3.2条的规定相一致且等于一国内税的费用?。由此可见,GATT允许缔约方在不违背国民待遇的基础上对进口产品征收与其国内税等值的费用。但是,GATT 法规并未说明何种国内税可以实施边境税调整。一般说来,国内税可以分为两种类型:对产品征税(间接税)和对生产者征税(直接税)。从 GATT第 2条、第 3条和第 6条的规定看,能够进行边境调节的税收只适用于间接税。因为间接税能够反映在产品的价格中并最终转嫁给消费者负担。对间接税进行边境税调

9、整可以体现一种公平竞争,使出口产品和进口产品能够处于平等地位 2。那么,美国的?碳税?属于边境调节税的范畴吗?这方面问题最典型的案例是?美国超级基金案?。美国超级基金税并不是针对进口产品本身征税,而是对该进口产品的某种化学组成成分征税。欧盟对美国的这一税收措施不满,认为美国的超级基金税不 应在边境调节税范 围内。WTO专家组在该案的报告中指出,美国就特定物质(生产特定化学制品过程中使用的材料)征收的,直接施加于产品之上的税收是有资格适用边境调节税的,而进口产品在生产或加工过程中使用了属于被征对象的化学原料,所以在国民待遇基础上对这种化学原料征收的税可以在最终产品进口时进行边境税调整。专家组最终

10、认为,美国没有违反 GATT 的规定。然而本案的专家组对被征税的化学原料是否必须包含在进口的最终产品中或最终产品是否含有被征税的化学原料,以及有关化学原料在生产过程中已经耗尽并没有成为最终产品中的物质是否也可以进行边境税调整,没有做出进一步解释。没有转化或合并到最终产品中的原材料所征收的间接税是否可以进行边境税调整,我们可以通过研究 GATT 其他法律文件寻求合理解释。1979年?补贴与反补贴措施法?附件(h)规定:可以免征或退补对于出口品生产的物品或劳务所征收的有限分期累进间接税,但免征或退补间接税范围限于构成最终制成品全部或一部分的投入物。1994年的?补贴和反补贴措施协议?对 1979年

11、的?补贴与反补贴措施法?附件(h)项范围进行了扩大,不仅允许成员方对出口产品生产过程中的投入所征的税进行边境税调整,而且对出口产品在生产过程中消耗掉的原材料、能源、辅料等所征的税也可以进行边境税调整。1994年的?补贴?美国在 1986年制定了?超级基金修改和重新授权法?,通过对石油和化学制品征税来为国内相关项目提供资金,以清除危险的污染场所。?350?第 3期?马?华:美国?碳关税?法理逻辑与反制措施?和反补贴措施协议?附件 2的消费指南对生产过程中投入的解释是,为了得到出口产品而在生产过程中使用的已合并到最终产品中的原材料、燃料、生产过程中使用的石油以及催化剂。所以,可以进行边境税调整的是

12、对那些已经转化到了最终产品的原材料、消耗的能源、燃料、石油、催化剂征收的间接税,而对那些没有转化或合并到最终产品中的原材料所征收的间接税是不能进行边境税调整的。?碳税?的税基是化石燃料燃烧中释放的二氧化碳及产品生产过程中排放的二氧化碳,而二氧化碳并没有转化或合并到最终产品中去。简而言之,碳关税是针对美国国内产品征收的?碳税?进行边境税调整的规定,而其国内的?碳税?并不涵盖在 WTO 的边境税调整范围内。所以,?碳关税?的法理逻辑是不能成立的。?二、碳关税与 WTO环境例外依照可持续发展的目标考虑资源的最佳利用和环境保护,是 WTO在追求经济目标时必须考虑的问题。从终极目标来看,经济发展应当与环

13、境保护相协调,从而维护全人类的共同利益。因此,从总体上说,保护环境在 WTO体制下是有合理性的。GATT第 20条是一个?一般例外?条款,规定了 GATT/WTO成员可以采取贸易限制措施,从而偏离其在多边贸易体制中所承诺的自由贸易义务的 10项?例外?情形。其中(b)项和(g)项因为与环境保护相关而被称为 GATT 的环境例外条款:?(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;?(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施;?。GATT第 20条(b)项和(g)项承认了一国基于环境保护的贸易措施的合法性,反映了 WTO对环境保护措施的支持。?碳关税?

14、措施支持者常常以 GATT一般例外条款作为其合法性依据。WTO经过若干年渐进的发展,环境例外条款的判例法已经基本实现了保护环境和自由贸易之间的微妙平衡,在赋予环境保护价值优先于贸易自由价值的同时,对环境贸易措施的采取施加了严格的限制 3。研究这些判例对于判断碳关税措施的合法性具有十分重要的借鉴意义。WTO上诉机构在美国汽油标准案中陈述了根据第 20条审查有关措施的步骤:?为了使第 20条的合法性保护适用于有关措施,有关措施必须不仅只是符合从第 20条(a)项和(j)项的特殊例外中的一种规定,它还必须要符合第 20 条引言中的要求。?这就是说,审查分为两个步骤:首先是有关措施的特性是否符合第 2

15、0条中的某一例外的初步论证,第二个步骤是根据第 20条的引言进一步审查这一有关措施是否构成任意的或不合理的歧视手段和对国际贸易的变相限制。(一)碳关税是否符合 GATT 第 20条(b)项的适用条件GATT第 20条(b)项的内容是?为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施?,对此可以从两个方面来分析:(1)碳关税是否为保护人类、动物或植物的生命或健康的措施。在过去的 WTO判例法中,一系列政策被认定属于第 20条(b)项规定的范围:旨在减少香烟消耗、保护海豚、金枪鱼、鲑鱼和鲱鱼、海龟和减少石棉、废弃轮胎对于人类、动物与植物的生命与健康的威胁的政策;为保护清洁空气而采取的政策?。特别是在

16、美国汽油标准案中,专家组和当事方均同意有关减少因为汽油消耗而引起的空气污染的政策属于第 20条(b)项保护人类及动植物生命或健康的规定范围的观点。基于对 WTO 成案研究,笔者同意限制二氧化碳排放的?碳关税?措施属于第 20条(b)项规定的范围,因为这些措施旨在保护人类免于遭受气候变化的恶劣影响。(2)碳关税是否为?必需?的措施。1989年?泰国香烟案?中专家组报告认为:必需性是指不能合理地期望采取贸易措施的国家采取既能实现保护健康的目标又与 GATT基本义务相一致的其他替代措施或不存在违反 GATT 基本义务程度更低的措施?。除?碳关税?措施外,还存在许多与其具有同样作用的且不违反 GATT

17、 基本义务的措施。例如,通?参见 WTO争端解决机构判例:泰国香烟案、美国金枪鱼案、欧盟石棉案、巴西翻新轮胎案、加拿大鲑鱼和鲱鱼案、海虾和海龟案、美国汽车案和美国汽油标准案等。?WTO Panel Report,Tha iland?R estrictions on the I mportation of and InternalT axes on Cigarettes R.DS10/R?37S/200.?351?浙 江 工业 大学 学报(社会科学版)?第 9卷过世界各国的谈判协商,各个国家承担相应的义务,制定切实可行的减排方案,以合作的方式来减少全球的碳排放,等等。美国计划采用的?碳关税?措施

18、是通过征收关税来给生产所谓高碳排放产品的国家施加压力,迫使其减少二氧化碳的排放来达到其目的。基于中国这样的发展中国家的经济发展水平、产业结构和技术标准,是很难在短时间内达到发达国家的排放标准的。因此,如果美国的?碳关税?措施付诸实施,中国的相关产品即使被征收?碳关税?,二氧化碳的排放标准也不会大幅度降低。这种不能在根本达到减少碳排放目的的贸易措施很难被认定为是?必需的?。(二)碳关税是否符合 GATT 第 20条(g)项的适用条件GATT第 20条(g)项的内容是?与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类与限制国内生产或消费一同实施?。该项的适用也可分为两个部分:(1)?碳关税?是否与保护可用

19、尽的自然资源有关。对于一项措施是否与 GATT第 20条(g)项保护自然资源?有关?,一个?实质性关系?必须在该措施与保护可用尽的自然资源之间建立。用WTO上诉机构的话说,一成员必须证实手段与结果之间是有?合理关联的?。例如,在美国汽油标准案中,美国采取了一项规范汽油成分和排放效果的措施,目的是减少美国的大气污染。上诉机构认为,被选用的措施?主要意在?保护美国的清洁空气这一政策目标,是符合第 20条(g)项的范围的。因此,目前很难否定美国关于碳关税保护不受二氧化碳污染的大气是与保护可用尽的自然资源有关的措施的主张。(2)?碳关税?是否与限制国内生产或消费一同实施。在美国汽油标准案中,上诉机构将

20、?与限制国内生产或消费一同实施?解释为该措施与国内生产或消费自然资源的限制一起实施,对有关措施施加限制,不仅针对进口汽油,也针对国产汽油?。因此,如果美国提出证据证明其也依据碳关税的征收标准对国内产品征税,那么就会被认为符合该标准,以?碳关税?没有?与限制国内生产或消费一同实施?为由来主张其与 WTO规则不符的可能性不大。(三)碳关税是否符合 GATT第 20条引言的适用条件在美国海虾海龟案中,上诉机构认为 GATT第 20条引言包含了三个标准:首先,在条件相同的各国间的任意的歧视;其次,在条件相同的各国间不合理的歧视;最后,对国际贸易的变相的限制?。一个措施如果符合其中的一个标准就是违反了第

21、 20条的规定。?美国海虾案?对于判断碳关税是否符合GATT第 20条引言具有积极意义。海龟是一种古老珍稀的迁徙类海洋生物,为防止渔民进行捕虾作业时误捕海龟,美国研发出海龟隔离器,不慎闯入的海龟因受其阻拦而能从拖网中逃生。美国国会在其 1989年?濒危物种法修正案?中增加了609条款,以推动其他有关国家和地区与美国一样采用海龟隔离器以保护海龟。1996年美国制定新的该条款实施细则,将该条款的适用延伸到境外所有国家和地区。印度等国向 WTO争端解决机构提出申请。针对指控,美国援引 GATT 第20条(g)项作为 609条款的合法性依据。上诉机构经过 审查认为,虽然美国的 609条 款属于GATT

22、第 20条(g)项规定的措施,但美国要求虾及虾产品出口国采取同美国一致的海龟保护政策,构成对其他成员方自主立法决策的不合理干涉,美国要求各出口成员方统一装备海龟隔离器,而不考虑各国的实际情况,不能说明美国的政策是适当的。因此 609条款构成?任意或不合理歧视?而违反了第 20条引言?。以?美国海虾案?中上诉机构裁决意见类推,可以认为美国的碳关税措施构成?任意的或不合理的歧视手段?。(1)美国的碳关税措施要求其他国家的产品碳排放达到和美国一样的标准,可以认为是对其他国家关于碳排放立法自由的任意的不合理干涉。美国征收?碳关税?的碳排放标准完全是自己设定的,这一标准本身就是美国单方面的行为,没有任何

23、条约依据。如果这种单方面的任意设定的碳关税不被禁止的话,那么其他国家当然也可以按照自己的标准征收碳关税。所以,在其他国家没有明确承担的减排义务的情况?WTO Appellate Body R eport.United States?Standards forRefor mulated and ConventionalGasoline R.WT/DS135/AB/R.?WTO Appellate Body R eport.Shri mp-Turtle.US?Shri mp(A rticle 21.5)R.para.118.?佟占军:?WTO 规则视野下的?碳关税?解析?,中国国际经济法学会 20

24、09年年会论文集,516?521。?352?第 3期?马?华:美国?碳关税?法理逻辑与反制措施?下,要求其他国家采取与美国一样的减排标准是没有国际法依据的,构成对其他国家内部事务的不当干涉。(2)美国没有考虑各国的实际情况,对各国采用统一的标准征收碳关税是不合理的。首先,发达国家对碳排放负有历史和现今的主要责任,据中国科学院副院长丁仲礼领导的专门课题组的研究成果,按照欧洲碳排放交易价格计算,G8国家已累计形成排放超出世界人均排放水平构成的赤字已达 5.5万亿美元,到 2050年还将形成 6.3万亿美元的排放赤字。而从 1904年到2004年的 100年间,中国累计排放仅占全球的8%。世界银行的

25、数据也显示,2003年美国人均二氧化碳排放为 19.8吨,而中国人均排放量为3.2吨?。所以,根据谁污染谁治理的原则,发达国家对碳排放理应承担相应的不可推卸的责任。而碳关税措施试图一笔抹去了发达国家的历史责任,对发展中国家是不公平不合理的。其次,发达国家和发展中国家在经济实力、环保技术水平和管理水平等方面尚存差距,包括中国在内的广大发展中国家短期内无法达到发达国家的排放标准。美国在没有考虑各国的实际情况下,对各国采用统一的标准征收?碳关税?既不合实际,也不合理。此外,美国的?碳关税?措施表面上的目的是为了保护环境,似乎并不是限制国际贸易的措施,但是由于中国这样的国家短期内根本无法达到美国的减排

26、标准,如果?碳关税?付诸实施难免要被征税,这种措施在事实上具有限制其他国家产品出口的贸易保护效果。因此,我们可以据此主张?碳关税?构成对国际贸易的变相限制。?三、碳关税反制措施基于上文分析,我们认为?美国清洁能源安全法案?中有关的?碳关税?措施是以环保为名行贸易保护之实的贸易保护主义措施,通过外交方式建立公正合理的国际减排秩序,使美国取消?碳关税?是中美?碳关税?之争的最为理想的解决方式,但在外交方式未果时,在 WTO体制内否定?碳关税?的合法性也是一种有效的反制手段。建立公正合理的国际减排秩序是反制美国碳关税的首选措施。首先,建立碳排放公正国际秩序的前提是合理地分配各国的碳排放权。如果一国累

27、积碳排放量已经超过了其通过国际分配获得的排放指标,这个国家就需要减排,而一国排放量未超过其排放指标的,就可以不减排,甚至可以将其排放指标在国际市场上进行转让,换得减排技术或其他资源。其次,温室气体排放权是一种公共资源 4,是人类社会的发展权,应在共同而有区别的责任原则基础上,兼顾公平与效率,经过公平、公正的碳排放指标分配来保障发展中国家的发展权利。因此,在分配碳排放指标时应充分考虑到发达国家在碳排放方面负有主要的历史责任,考虑到发展中国家在发展过程中需要建设更多的社会基础设施,现实上需要更多的温室气体排放,而且由于国际贸易和国际分工的不同,发展中国家产生的温室气体排放事实上是为了进口国(主要是

28、发达国家)的消费而产生的。最后,减排技术转让是实现全球碳减排目标的有效途径。根据 IPCC(联合国政府间气候变化专门委员会)第四次评估报告?全球气候变化 2007?估算,实现每吨碳减排的成本将达到 60美元以上,发展中国家现在还不具备这样的经济实力和技术条件,实现低碳经济的产业转型需要相当长的时间。在这种情况下,发展中国家向发达国家有偿转让碳排放权,而发达国家向发展中国家转让降低碳排放的技术,发达国家与发展中国家通过碳排放权交易和减排技术交易,在防止全球气候变暖方面,实现双赢:发达国家既可以履行其历史责任,又可获得更多的排放权增强其竞争力和增进国民生活水准;发展中国家可以获得低碳社会所需的技术

29、和资金,提高社会发展的效率,最终实现最佳的减排目标。在 WTO体制内否定?碳关税?合法性是反制美国碳关税的底线措施。?碳关税?法理逻辑是针对美国国内产品征收的?碳税?进行的边境调节税,而其国内的?碳税?并不涵盖在 WTO的边境税调整范围内。美国以 GATT 第 20条环境例外作为?碳关税?在 WTO体制内合法性的依据,但是通过解释该条款的适用条件却可得到相反结论。碳关税是为保护人类、动物或植物的生命或健康的措施,但不是?必需?措施;?碳关税?构成?江国成:?中国温室气体排放总量大但人均水平较低?,http:/ m.?353?浙 江 工业 大学 学报(社会科学版)?第 9卷与保护可用尽的自然资源

30、有关的措施,但不符合第 20条引言的规定,构成了任意的或不合理的歧视手段,是对国际贸易的变相限制。基于这一结论,美国?碳关税?不符合 WTO 的国民待遇和最惠国待遇,违反了美国政府在 WTO框架内所承担的自由贸易义务,我们完全可以通过在 WTO体制内否定?碳关税?合法性,通过 WTO的多边贸易争端解决机制实现我们的诉求。应对气候变化问题需要世界各国的共同合作,应在?联合国气候变化框架公约?、?京都议定书?和?WTO一揽子法律文件?的多边国际框架内提出解决问题的方案,任何单边措施最终都将不利于问题的解决。参考文献:1 姚坚.反对用碳关税限制贸易发展 N.证券时报,2009?12?17(8).2

31、王群.环境税与 WTO的边境税调整制度 J.黑龙江社会科学,2009,(3):179?180.3 左海聪.GATT 环境保护例外条款判例法 J.法学,2008,(3):127?129.4 陈洪波,蒋天文.温室气体减排的国际政治博弈 J.世界经济与政治,2005,(10):56?59.The Legal Logic ofAmerica Carbon Tariffs and OppositionM easuresMA Hua(College ofLaw,Zhejiang University of Techno logy,Hangzhou 310023,China)Abstract:The leg

32、al logic of carbon tariff measures of the United States is the border adjust mentmeasures i mposed on domestic product carbon tax,while its domestic carbon tax is not included intheWTO framework.GATT Article 20 ofEnvironmentalExceptions is regarded as the basis of legiti?macy w ithin theWTO system b

33、y theUnited States,but an opposite conclusion is available by the in?terpretation ofWTO provisions.A lthough carbon tariff is to protect hu m an,ani mal or plant life orhealth measures,it is not?necessary?;and it is them easures related to the conservation of exhaust?ible natural resources,but does not comply w ith the introduction ofArticle 20,and constitute arbi?trary or unjustifiable discri m inationmeanswhich is a disguised restriction on international trade.Key words:carbon tarif;f border adjust m entmeasures;environmental exceptions(责任编辑:金一超)?354?