论我国公共部门绩效评估中的公民参与.pdf

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1、宁德师专学报(哲学社会科学版)2 0 0 7 年第2 期(总第8 l 期)论我国公共部门绩效评估中的公民参与陈晓珍庄荣林(厦门大学公共事务学院公共管理系，福建厦门3 6 1 0 0 5)摘要：公共部门缋效评估以广泛的公民参与为基础。在中国，公共部门绩效评估是政府领导在主动学习借鉴国外先进管理经验的基础上发起的，但公民参与的缺失导致这项改革先天不足。在充分肯定公众参与的积极作用的同时，必须看到其所面临的困难和局限性。要完善我国公共部门绩效评佶的公民参与机制，必须从消除制约公民参与的瓶颈处入手。关键词：公共部门；绩效评估；公民参与公共部门绩效评估是公共责任逻辑指导下的实践活动。公共责任逻辑要求政府

2、的绩效评估要致力于提高公共服务质量：改善公共服务对民众要求的回应力，加强政府与公众在改善绩效方面的交流与沟通，让公众更多地参与绩效评估指标体系的设计和选择。在西方国家，民众的监督与参与是推动公共部门绩效评估产生与发展的重要力量。在中国，公共部门绩效评估始于2 0 世纪9 0 年代中后期，它是改革开放以来政府领导在主动学习借鉴国外先进管理经验的基础上发起的。当前绩效评估的范围较大，涉及各级政府部门，形式多样，既有普适性的政府机关绩效评估，包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等；又有具体行业的绩效评估，以及专项绩效评估等。然而，与这种规模空前的实践改革不相称的是公众对于绩效

3、评估的参与程度，缺乏公众参与成为这项改革的一贯特征和最大缺陷。但这并不能表明公众对 收稿日期：2 0 0 7 一0 1 2 3参与此项改革能力的不足。事实证明，公众对评估指标体系设计的合理性极具鉴别力。为了更有效地推进这一实践，我们不能再仅靠政府的自觉行为，必须将公众力量号召起来共同促进。这不仅有助于公共责任机制的形成，而且能从政府外部为这一实践的推进提供积极的社会和舆论基础。基于此，本文试图从公民参与机制的缺失为切入点透析中国公共部门绩效评估的先天不足，同时进一步分析公共部门绩效评估中公民参与的功能和局限性，并在完善公民参与机制方面提出一些建议。一、公民参与的缺失导致中国公共部门绩效评估先天

4、不足我国民众通常对政治抱一种冷漠态度，监督与参与政府管理活动的意识薄弱，也相对缺乏监督政府的实际行动。虽然自十一届三中全会以来，政府开始大幅度向社会放权，扩大了公民的政治活动空间，公民也开始参与一些政府 万方数据管理活动。但是民众的政治参与仍然带有明显的受传统思维影响的痕迹。对于普通中国公民来说，政治参与的形式主要是通过非正规、非制度化的渠道接近政府官员，这种参与方式的前提是没有意识到或故意无视制度的存在，是长期人治社会条件下领导权力大于制度的现实促使人们选择的参与方式。f 1】侧1 凹正是由于民众欠缺监督政府的意识，中国的公共部门绩效评估也就只能依附于官僚体制的既定权力链条上。从而呈现出更为

5、单一的自上而下推进的特点。这种推进方式的局限性是显而易见的，导致了我国公共部门绩效评估的先天不足。首先，在自上而下的推进模式中，绩效评估主要采取上级对下级的评估，从而难以避免“运动员”与“裁判员”合一的悖论。虽然就世界各国的绩效评估来看，都不可避免存在上级对下级的评估，但是，西方国家除了这一体制内设计之外，还为公众以及专家等民间力量参与绩效评估提供了较为广泛的空间。美国的一些地方政府在允许民众参与绩效评估方面就出现了一些典范。如俄勒岗州就极为关注政府与民众在绩效评估过程中的沟通，从而将各种力量集合起来共同制定“俄勒岗基准”，凤凰城和印第安那波利斯则利用非常细致的设计即通过报纸、报纸夹页、网络等

6、形式与公众实现绩效评估信息的沟通，还有弗吉尼亚的汉普顿市每年1 0 月都要随机电话调查，了解市民对市政府绩效的满意程度。闼我国虽然也出现了珠海的“万人评政府”、深圳的“企业评政府”以及厦门的“行风评议”等公众参与政府绩效评估的探索，但总体上看，绩效评估还是基本处于上级政府对下级政府的评估，公民参与的广度与深度极为有限，而这种上对下的评估本质上仍然是“运动员”与“裁判员”合一的模式。这就必然伴生一系列的弊端：裁判员与运动员的身份合一意味着，促使裁判员严格把关的动力不足，致使绩效评估存在很大的随意性，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；同时，裁判员与运动员又形成一个利益统一体，力图保持政

7、府绩效评估过程的“封闭性”，致使1 1 2绩效评估整体上仍然处于一种“黑箱”操作的状态，公众与媒体的监督被排斥在外。其次，自上而下的评估模式将绩效评估的发起责任集中于高层领导，而领导者的个人好恶由于不能得到民意的有效牵制，从而导致绩效评估易于陷入“运动式”境地。由于中国民众更倾向于相信政府，漠视监督政府行为的重要性，因此，民众无论在观念上还是在行动上都不能督促政府持续改进绩效，各级政府职能部门自行发动绩效评估的动力因而也明显不足。公民参与的缺失，使得绩效评估只有通过政治精英来推动。而在相对集权的政治氛围中，权力集中与责任集中是致的，党政主要领导也负有监督政府工作运行的职责，而评估就成为党政领导

8、履行这一职责的重要方式。既然我国政府绩效评估的发起力量相对单一，具有明显的精英特色，那么这一实践的推行也就更有可能取决于领导者个人的认识与态度。然而，个人的好恶具有较大的不确定性，一旦领导换任，绩效评估就可能要面临战略或工作重心转移的危险。换言之，绩效评估受个人意志支配的现实可能会导致这一实践无法持续下去。通常情况下，如果公民参与机制完善，领导的个人意志就会受到极大牵制，绩效评估通常也能够维持下去。然而，现实却并未为此提供足够的支持，因为中国民众的政治参与意识相对淡薄，民众参与的渠道也不是很通畅。即使在当今相对“宽容”的社会环境条件下，面对腐败、分配不公、下岗失业等社会问题，人们存在的不满情绪

9、，通常也只能以社会牢骚的形式将其渲泻出来，【3】这不仅是民意不能通畅的结果，也是民众不善使用既有的制度途径的表现。公民参与的缺失强化了评估中个人意志主宰的特点的同时，也赋予绩效评估更为明显的“运动式”特征。结果，只有“当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进，因而(绩效评估)总是陷于被动”。H可见，公民参与的缺失导致中国公共部门绩效评估先天不足，是其深入发展的重大阻碍，万方数据它不但不利于绩效评估的健康推进，也不利于这一实践的持续发展。二、公共部门绩效评估中公民参与的功能与局限性当代公共行政越来越关注“公民导向”，即以公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共物品

10、和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决中的公民参与。公民参与通过那些涉及其自身生活的因素，影响他们的社区、环境和公共政策过程。它是一种广泛的参与，不仅包括公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及领导人的过程；还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。在代议制民主中，公民在政治上的参与越来越成为次要角色，而在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共事务的处理则日益成为主要角色。事实上，公民参与表明了一种全新的公民责任、权利及治理的管理理念。作为公共部门绩效评估，其最好的选择是付于公共服务的对象公众，以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为最高准则。公共部

11、门本身就是为民众而存在的，公共部门绩效评估本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念，政府绩效就应以顾客为中心，以顾客的需要为导向，树立公民取向的绩效观。因此，改进公共部门绩效评估必须取得公众的关注与参与，与此同时，公众的关注与参与也必定能有效地改进公共部门绩效评估。第一，公民参与意味着公民可以以社会主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责，去衡量并让公众知道他们到底完成了什么，是否为公众提供了高质量的服务，是否使其真正受益并得到满足。这样的绩效评估不但能帮助公共部门以公众的需求目标为导向，还能使政府运作像“金鱼游在玻璃缸里”，清

12、澈透明。第二，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象及标准。在公共服务设计中引入“使用者介入”机制，通过公民的参与可将事实(硬件资料数据)与价值取向(公民偏好)结合起来增加指标体系的社会关注性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。显然得到公民理解和支持的绩效评估，其实施得将更好、更有效。第三，公民参与有助于强化和重新定位公民的作用，他们不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人及服务接受者，而且是公共部门的问题架构者。这样的公民能积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，找出解决方案，判断目的是否达成。当然，在充分肯定公共部门绩效评估中公众

13、参与的积极作用的同时，其所面临的困难和局限性也是不容忽视的。首先，普通公众常常由于缺乏评估的专门技术、知识及拥有的信息有限、不完整而导致评价结果不科学f 其次，普通公众通常不能辨别复杂的政府机制及政府职能划分；再次，中国公众现在还不习惯评价政府部门；另外，人们担心说过之后会对自己产生不利的影响；最后，某些公民可能存在短视或自利动机。所有这些因素都会使评估结果可能存在某种误差。但是笔者认为，这是个学习的过程。当评估完成，很多结果被公开时就会让公众获得信息、支持与信心。所以，公众就会逐渐感觉到其参与行为的正常性，监督政府的意识同时也会逐渐增强。三、完善公共部门绩效评估公民参与机制的思考与建议作为现

14、代民主社会公民所具有的一种普遍性和广泛性行为，对公民参与重要性的认识已达成共识。要完善我国公共部门绩效评估的公民参与机制，就要找出制约中国公民参与发展的瓶颈。李强指出，由于在我国的人治社会中，制度内参与对问题的解决往往没有明显作用，中国公民的“政治功效感”较低，所以通常会采用制度外的参与方式。马庆珏也认为人治传统下的家长制作风对于公民的监督与参与行为会产生极大的负面影响。他用具体的事例说明了传统1 1 3 万方数据的人治作风往往会通过对公民监督行为实施打击报复的形式表现出来。结果，公众面对巨大的监督成本和较低的监督功效就会产生一种监督的恐惧感和无力感，于是大多数人选择了明哲保身。张明澍则从公民

15、对权利的认识角度人手指出，中国公民政治参与意识薄弱、政治参与行为欠缺的原因是，在伦理型政治参与观的支配下，人们“不知道自己那些神圣的权利可以用来为自己的实际利益服务”，公民的神圣权利似乎只是“用来按照党和国家的要求关心国家大事的”。另外，蔡定剑基于对公民选举情况的调查指出，“中国人民不是缺少民主意识和选举能力，而是某些制度约束了他们的民主要求，限制了他们的民主能力”，也就是说，人们表达意愿的正规化渠道较少。基于此，孟华将这些制约中国公民参与的瓶颈因素概括为：较低的政治功效感；过高的监督恐惧感；淡薄的公民权利意识；较少及不通畅的民意表达渠道I s 。因此，要完善我国公共部门绩效评估的公民参与机制

16、，必然要从消除制约中国公民参与的瓶颈处入手。第一，建设法治社会，强化依法行政。在从人治向法治转型的过程中，传统人治作风的遗留不但挫伤了公民的政治功效感，也导致了打击报复公民的监督与参与行为的现象，因此，建设法治社会对于公民监督与参与行为来说是最重要也是最基本的保证。当然，法治社会并不只是法律制度完备，而且，法律制度的执行也要到位，要依法行政。第二，确保信息公开，强化公民主体地位。在一个社会的治理体系中，必须真正确立公民的主体地位，政府的正当性和合法性要有公民的同意。在一个公民不具主体性的政府里，公民参与必然是形式主义的。强调公民主体地位就要培养公民参与公共事务的能力，要政务公开，保障公民的知情

17、权，使公民具备获取政府部门相关信息的可能，从而为参与提供条件。第三，加强公民监督与政治参与教育，增强监督与参与意识。研究表明，中国人的政治参与行为并不像西方学者所揭示的那样通过教育程1 1 4度的提高就能得到改善。在中国，教育程度与实际的参与情况之间呈现无关态势。但是，教育与参与意识之间却表现出了较强的正相关，“教育程度越高，对体制和规范的了解越深，越倾向于采取体制内的参与方式”。1 1】I o,4 1 2 5 3)因此，提高监督与参与意识仍需从教育上人手，这既可以通过正规的学校教育实施，也可通过社会化方式如媒体宣传、政务公开运动等渠道实现。这种教育的核心有两个：一是帮助民众获得更多的体制与规

18、范的知识，了解公民权利保障和意见表达的体制化渠道的使用程序与方法；二是有意识地将被割裂的权利与利益之间的关系衔接起来，使人们清楚地认识到权利可以用作维护利益的有效武器。第四，建立有效的参与系统或参与平台。政府部门应主动提供各种直接或间接的多元参与渠道与网络，以便公民对政府的所作所为提出建议和意见，并能直接有效地推进政府绩效的改进。当前，虽然各地政府部门也出现了投诉专线、意见箱、听证会等拓展公众参与渠道的创新，但总体上，民意表达的渠道还是较少。当然，对于公民参与机制的完善而言，渠道是否畅通无阻，能否在实际中发挥切实的作用更为关键。现实生活中，由于种种原因官方正式的民意表达制度经常形同虚设，作为一

19、种制度表达形式的监督与参与渠道通常也不够畅通。要想有效地畅通这些渠道，单凭政府自身的努力肯定是不行的，因为政府通常缺乏动力。发挥社会力量是有效的途径，而最有力的就是新闻媒体。因为媒体对阻塞民众监督与参与渠道的现象的批露，能够在相当大程度上督促政府就畅通监督与参与渠道做出努力。也正因为此，朱铬基总理在视察焦点访谈办公现场时破例题词：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”，对新闻媒体的重要作用给予了高度评价。然而，从目前情况发展来看我国的新闻媒体还未能发挥出其应有的作用，这主要是因为政府对新闻的限制过多，媒体介入政治过程的难度较大。同时，由于相关法律规范尚不健全，记者和媒体的合法权益也得不到很

20、好的保护，万方数据监督也缺乏标准，新闻报道仍不规范。笔者认程序，在不涉及国家机密和国家根本利益的基为：要充分发挥媒体作用，首先要强调新闻在法础上实现新闻自由。其次要加快立法进程，健全定范围内最大程度的自由，放松对新闻媒体过有关新闻媒体监督的法律体系，确保其监督行多的审查限制，简化新闻媒体介入行政过程的为的规范化。参考文献：【1】李强等生命的历程重大社会事件与中国人的生命轨迹【M】杭州：浙江人民出版社，1 9 9 9，2 4 1-2 5 9 2 D o n a l dP M o y n i h a n M 加疵f o rR 韩I l l 协i l lt h eC i t i e s：I n n

21、o v a t i v eP r a c t i c e s P,h t t p：w w w g P P o r g 2 0 0 0 3【3】邵道杰现代化的精神陷阱啦变中的国民心态【M】北京：知识产权出版社，2 0 0 1，1 5 1 1 6 9【4】周志忍公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示田新视野1 9 9 5，(5)【5】孟华论中国政府绩效评估的民众基础冈“公共政策与政府管理创新”国际学术研讨会(厦门，2 0 0 4)交流论文注释：政治功效感指的是对个人政治影响力、个人对政府行为的影响的评价。根据李强提供的调查数据，我国公民政治功效感的百分比的平均值仅为1 1 7。参阅李强等生命

22、的历程一重大社会事件与中国人的生命轨迹【M】浙江人民出版社，1 9 9 9，P 2 5 7-2 5 8 O nc i v i l i a n s p a r t i c i p a t i o ni ne v a l u a t i o no fp e r f o r m a n c eo fo u rc o u n t r y Sp u b l i cd e p a r t m e n t sC H E NX i a o-z h e n,Z H U A N GR o n g-l i n(D e p a r t m e n to fP u b l i cM a n a g e m e n to

23、 fP u b l i cA f f a i r sI n s t i t u t e，X i a m e nU n i v e r s i t y，X i a m e nF u j i a n3 6 1 0 0 5，C h i n a)A b s t r a c t：E v a l u a t i o no fp e r f o r m a n c eo fp u b l i cd e p a r t m e n t si sb a s e dO nc i v i l i a n s p a r t i c i p a t i o n，w h i c hi nC h i n ai ss e

24、tu pb yt h eg o v e r n m e n t a ll e a d e r sw h op o s i t i v e l yl e a r nf r o mf o r e i g na d v a n c e dm a n a g e m e n te x p e r i e n c e s H o w e v e r,t h ea b t 靶n P _ eo fc i v i l i a n s p a r t i c i p a t i o nl e a d st oi n b o r ni n e f f i c i e n c y A tt h es a m et

25、i m ew ef u l l ya d m i tp o s i t i v er o l eo fp u b l i cp a r t i e i p a-t i o n,W em u s t 辨t h a tt h e r ei st h eh a r d s h i pa n dl i m i t a t i o nt h a ti tf a c e s I ft h em e c h a n i s mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ee-v a l u a t i o no fo u rp u b l i cd e p a

26、 r t m e n t sw i l lb ep e r f e c t e d，w es h o u l db e g i nw i mr e m o v i n gb o t t l e n e c ko fl i m i t i n gt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n K e yw o r d s：p u b l i cd e p a r t m e n t s；e v a l u a t i o no fp e r f o r m a n c e；c i v i l i a n s p a r t i c i p a t i o n

27、责任编辑黄健】1 1 5 万方数据论我国公共部门绩效评估中的公民参与论我国公共部门绩效评估中的公民参与作者：陈晓珍，庄荣林，CHEN Xiao-zhen，ZHUANG Rong-lin作者单位：厦门大学公共事务学院公共管理系,福建厦门,361005刊名：宁德师专学报（哲学社会科学版）英文刊名：JOURNAL OF NINGDE TEACHERS COLLEGE(PHILOSOPHY AND SOCIAL SCIENCES EDITION)年，卷(期)：2007(2)参考文献(6条)参考文献(6条)1.李强 生命的历程-重大社会事件与中国人的生命轨迹 19992.孟华 论中国政府绩效评估的民众基础3.周志忍 公共组织绩效评估:英国的实践及其对我们的启示 1995(05)4.邵道杰 现代化的精神陷阱-嬗变中的国民心态 20015.Donald P Moynihan Managing for Results in the Cities:Innovative Practices 20006.李强 生命的历程-重大社会事件与中国人的生命轨迹 1999 本文链接：http:/