我国公共部门绩效评估困境与出路变革创新.pdf

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1、E l 量日口囝囝口2 0 0 9 年第8 卷第12 期我国公共部门绩效评估困境与出路变革创新口黄红梅包学雄【摘要】2 0 世纪9 0 年代以来，我国广泛开展了地方政府绩效评估活动，但我国公共部门仍存在着绩效评估缺乏配套措施、制度化保障等问题。在当前垒球金融危机下，深入研究公共部门绩效评估，不断创新评估理念和体系对提高公共部门绩效，推进政治体制改革具有深远的意义。【关键词】公共部门；绩效；评估【作者简介】黄红梅，女，广西来宾人；广西民族大学管理学院2 0 0 8 级社会保障硕士研究生；研究方向：社会保障基金管理包学雄，广西民族大学管理学院教授、博士一、公共部门绩效评估的兴起公共部门绩效，在西方

2、也称为“政府绩效”、“政府业绩”等，指政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期或长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。绩效评估最初被广泛应用于工商企业，它最初引人公共部门时，主要是作为上级部门评审、检查下级部门的一种手段。这一时期，政府绩效评估主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体较单一。随着行政改革的变化，随着绩效评估的深入发展和现代政府角色职能的重新界定，政府公共部门与公众之间的关系已由治理者与被治理者转变为公共服务的提供者与消费者、顾客之问的关系，公众已成为了政府服务的对象，是公共服务的消费者和顾客，政府作为公共服务的供给者，将

3、更加重视管理活动的产出、效率与质量。政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织自身扩展到社会公众。2 0 世纪6 0 年代后期提出的“新公共行政学”理论认为，公共行政的核心价值是社会公平，主张将过去的“效率至上”转为“公乎至上”，强调公共行政变革应坚持顾客导向原则，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案遵循的基本目标。新公共行政学理论对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响，由此奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。2 0 世纪8 0 年代西方国家相继兴起了“新公共管理运动”，主要是将企业责任意识、结果导向、顾客4 4

4、至上引进为政府公共部门改革的基本理念，全面提高公共管理水平及公共服务质量，对政府绩效管理和政府机构改革形成了很大冲击。2 0 世纪9 0 年代之后，我国颁布了国家公务员暂行条例，对公共部门绩效考核的内容和标准、方法和程序、考核结果的使用以及考核机构等方面进行了具体规定。1 9 9 4年3 月国家人事部颁布了国家公务员考核暂行规定，至此，我国公共部门绩效评估的框架基本形成。二、我国实行公共部门绩效评估的意义在当前全球金融危机下，深入开展公共部门绩效评估，不断创新评估理念和体系对提高公共部门绩效，推进政治体制改革具有深远的意义。(一)切实转变政府职能。虽然我国传统的政府体制经过多年的探索和改革，取

5、得了一定的成效，但政府仍然垄断着公共物品及服务的供给，政府机构膨胀，包揽过多的社会事务，行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。传统的低效粗放式的行政管理模式受到了严峻挑战，建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。借鉴西方“新公共管理运动”在这方面所取得的经验，引人市场机制，打破政府垄断公共物品的局面，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让“N G O”等组织参与公共物品及服务的提供。通过在政府管理中注入一些市场的因素，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(如合同承包、代理、拍卖、招标等)或准市场的方法，并在公共机构以及组织中确立节约成本、提高效益的激励机制。这就会缩小政府缺陷的影

6、响范围，使政府体制更灵活，并提高政府的工作效率，使I n d I I s t d a l S c i e n c eT r i b u n e 囵盈圆 万方数据政府职能从“掌舵”转换到“划桨”的角色。(二)变革政绩考核制度。目前在政府政绩考核中存在着片面追求经济指标的倾向，考核目标以单一的G D P 增长数量和增长速度为追求。根本原因是缺乏一套全面的科学的政府管理绩效评价体系和机制。引入绩效评估的过程也是公民广泛参与的过程，是政府部门的管理过程和结果公开的过程，这样可为公众参与对政府工作及其领导人的评价和监督开辟现实的途径，将组织评估与个人，特别是部门领导人的业绩评估结合起来，开辟了公务员考核

7、的新途径，为科学的政绩考核奠定基础。(s-)促进公共管理模式的创新和变革。随着市场经济体制改革不断深入，专家学者及地方公共部门也在积极探索政府管理模式的创新和变革。相继施行了目标管理、绩效管理，将现代绩效评估理论和方法引人政府的管理体系中，逐步树立了科学的发展观、正确的政绩观，考核目标要由单一对G D P 增长数量和增长速度的追求，代之以政治文明、物质文明、精神文明协调发展并重，取得了良好的社会经济效果。三、我国公共部门绩效评估的现状(一)我国公共部门绩效评估的探索。随着我国政府绩效评估理论研究的深人及西方发达国家政府绩效评估改革实践产生的借鉴与影响，2 0 世纪9 0 年代以来，我国广泛开展

8、了地方政府绩效评估活动，如目标责任制考核、公民评议政府、行政效能评估、第三方评价和欧盟的通用评估框架(C A F)等，并形成了各具特色的政府绩效评估模式，并以多种多样的方式来推行这一实践，各级地方政府更是对这一领域进行了积极探索和实践，走出了一条具有中国地方特色的政府绩效评估道路。如山东省烟台市的“社会服务承诺制”、河北省的“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京及珠海市的“万人评政府”、福建省漳州市的“机关效能建设”、厦门市思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省的“非公有制企业评价政府部门”等活动都相继开展。1 目标责任制。8 0 年代中期，我国把目标责任制引入公共部门考核。

9、目标责任制更多采取“首长目标责任制”的形式，而首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任基本一致，因此，首长目标完成情况的考核与组织绩效评估又有很大的相似之处。2 青岛模式。2 0 世纪末，青岛市委、市政府借鉴发达国家的有益经验和现代企业管理的先进模式确立了督察工作与目标绩效评估相结合、考绩与评人相结合的新督察模式。该市绩效评估的目标设定I n d u s t r i a l&S c i e n c eT r i b u n eE 墨圈l l 重重翟圜2 0 0 9 年第8 卷第1 2 期和内容得到扩展。确定全市创建高绩效机关的使命、价值观、愿景、战略，其中战略主题由经济绩效、政治绩效、文化

10、绩效、社会绩效和党的建设五方面构成，突出了社会职能和公共服务，体现了我国建设格局的变化，使新一代领导集体提出的新施政理念通过目标责任制得以贯彻落实。3 以市民为评价主体的绩效评估制度。过去政府的绩效评估都是政府自身的评价，虽然在信息的获取上有一定优势，但是自己评价自己容易导致评估的形式化，达不到绩效评估的真正目的。1 9 9 9 年1 0 月，珠海市正式启动“万人评议政府”活动，一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的2 0 0 人测评团，明察暗访，并用无记名方式对被测评单位作出“满意”或“不满意”的评价。随后，这种类似的举措也在我国其他地方广泛开展。(二)公共部门绩效评估存在的问题

11、。1 绩效评估具有很大随意性，缺乏制度化保障。西方发达国家建立了比较完整的评估法律体系。如美国的政府绩效与结果法、新西兰的公共财政法等都从法律层面对绩效评估的实施和运用加以保障。而我国尚未建立起绩效评估的相关法律法规体系，公务员评估充斥着上级领导个人意志及个人在组织中人际关系；部门绩效评估以及上级领导部门直线评估，带有很大的随意性。2 缺乏相应的配套措施。国外较为完备的信息公开制、激励与约束机制、复议机制等保证了绩效评估改革较为顺利地开展。而国内缺乏相应强有力的配套措施，存在诸多问题：一是绩效评估工作基本上处在地方政府自发状态，缺乏相应法律和制度作保障，缺乏激励机制和长效机制，实践中存在盲目性

12、；二是没有统一规划，不能在政府系统内全面推行；三是没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性很大；四是缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。3 评估设计的内容和体系不够科学。目前我国政府部门普遍存在着绩效评估难的状况，主要就是没有一个公允的评价标准和体系，没有根据政府绩效内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，缺乏系统和科学性，往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性。比如一些地方主要以G D P 指标为政府绩效考核的唯一指标，地方政府不同程度存在着将“以经济建设为中心”片面理解为“、以G D P

13、 为中心”。将“发4 5 万方数据医翟至置篷圜2 0 0 9 年第8 卷第12 期展是硬道理”理解为“G D P 增长是硬道理”导致地方政府的“G D P 崇拜”，对地方政府政绩缺乏可持续发展的评估机制。虽然有些地方引入绿色G D P 指标，但还在实验阶段，而且大多还停留在口号上。4 评估主体单一。绩效评估以官方为主，评估主体在多数地区比较单一，多是上考下，官考官。我国公共部门进行绩效评估时往往缺乏社会组织和公众的参与，致使在绩效评估过程中，政府往往重视自身评价，忽视了社会公众的评价。四、我国公共部门绩效评估的变革策略要不断深化和加强我国公共部门的绩效评估，我们应该从宏观上着眼于以下几个方面：

14、(一)使政府绩效评估主体多元化。在评估过程中要有社会公众的广泛参与，要由单纯的政府机关内部评估发展到社会机构共同参与评估。通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评估的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让民众满意的服务型、高绩效的政府。另外，就是要积极引进第三方对我国公共部门绩效进行评估。第三方评估多是由领域内的专家和学者构成，且大都掌握相关专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，将更能客观公正地做出评价。在发达国家，依靠独立于政府之外的专门机构进行评

15、估的做法渐成气候。一些国家把政府审计部门作为评估主体，如英国的审计委员会、美国的审计总署都是公共部门绩效评估的重要力量。(二)以公务员绩效考评带动政府绩效。将绩效管理用于公务员考核领域，这种绩效评估方法主要针对个人而不是组织本身，政府是一个由一个个具体的工作人员组成的抽象概念，即公务员是组成政府的个体。对公务员绩效进行考核，促进公务员效率的提高，落实到最后，也就是整个政府效率的提高。(三)规范政府绩效评估的程序，逐步实现制度化和法制化。我们要借鉴先进国家的经验和做法，从本国基本国情出发，通过完善政策和立法，使我国政府绩效评估走上制度化、法制化、正常化的道路。绩效评估在落实科学发展观和正确政绩观

16、、在政府管理改革和创新、对政府职能部门相关职能的转变和完善现存的绩效评估和管理制度都具有重要作用。另外，我们要积极发挥审计部门的管理审计和效益审计，增强监察部门的效能监察、督查部门的督促检查、人事部4 6 门的公务员考核以及组织部门的领导干部考察的作用，以规范我国政府部门实行绩效评估策略、步骤和措施，健全政府绩效评估和管理体系。(四)建立三个G D P 核算机制。经济的增长是G D P 的增加，经济的发展是绿色G D P、人文G D P 等的增加。绿色G D P、人文G D P 的出现，克服了G D P的缺陷，揭示了经济增长和经济发展的内在规律，这是贯彻落实科学发展观，走可持续发展道路的要求。

17、只有将绿色G D P 与人文G D P 等共同作为公共部门评估的指标，才能建立和完善公共部门绩效评估的指标体系。(五)健全公共部门绩效评估管理体制。我国缺乏公共部门绩效评价管理体制，评估存在的许多问题与此有关。因此，建立我国政府绩效评价的管理机制，包括地方政府绩效评价的管理体制、相关立法、行业监管等刻不容缓。(六)规范政府绩效评价参与者的职、权、责。地方政府绩效评价有一系列的参与者，包括评价的监督管理者、评价的组织者、评价主体和评价对象等，每一类参与者应该有相对规范的职、权、责界限。否则，就可能出现职、权、责的混乱而带来评价的错位、越位和缺位。因此，厘清地方政府绩效评价的管理权、组织权和评价权

18、的内容及其归属问题具有重要意义。(七)优化政府评价组织的管理流程，提高政府绩效评价的效率和质量。政府绩效评价是一项系统性、复杂性的工作，评价环节多、内容广泛、信息量大，由此决定了政府绩效评价需要投入大量的人力、财力和物力。如果花了大量的人、财、物，而未能达到评价的预期效果，将直接影响到评价的效率。因此，从中国的行政管理实际情况出发，根据不同评价类型的组织模式，设计出管理流程、管理技术标准及组织操作规范等，这将有利于提高政府绩效评价的效率和质量。五、结语我国公共部门绩效评估起步较晚，开展绩效评估必须立足于国情，深入研究，渐进推行。要根据我国政治经济体制改革的进程，探索出政府绩效评估稳妥可行的实施

19、方案，分步骤、有重点地实施，在一些比较成熟的部门和单位进行标准化绩效评估和管理试点，并逐步在全国推行。【参考文献】1 蒋蓉华人力资源管理基础 M 北京：清华大学=，=；=一一一一一一I n d u s t r i m&S c i e 眦eT H b u n e 国墨囝四 万方数据E l 翟墨盈圈2 0 0 9 年第8 卷第12 期金融危机背景下女大学生就业歧视问题研究口肖云贺家香【摘要】女大学生的就业歧视问题普遍存在，自就业促进法2 0 0 8 年1 月1 日起开始实施以来，就业歧视现象曾一度得到有效缓解。金融危机背景下，严峻的经济形势和激烈的就业竞争为部分企业“超高标准”招聘提供了新的“土壤

20、”，女大学生就业歧视似乎又有了新的“生机”，各种各样的就业歧视重出江湖。本文就女大学生面临就业歧视的现状与原因作出分析，并提出了相应的对策，使我们在金融危机背景下更好地应对女大学生就业歧视问题。【关键词】金融危机；女大学生；就业歧视【作者简介】肖云(1 9 5 5 一)，女，重庆市人；重庆大学贸易与行政学院教授，硕士生导师；研究方向：大学生就业与社会保障贺家香(1 9 8 5 一)，女，河南人；重庆大学贸易与行政学院硕士研究生；研究方向：社会保障一、问题的提出随着改革的深化，市场经济体制的逐步建立，大学生就业日益受到经济发展状况、产业结构以及劳动力供求结构和状况的影响。自1 9 9 9 年高校

21、扩招以来，大学生就业与社会需求之间的矛盾日见突出，大学生“就业难”成为社会关注的焦点。美国次贷危机引发的国际金融危机引发了全球发达国家的经济衰退，并导致全球就业萎缩，中国金融行业处于全球金融危机的最前沿，所受到的就业冲击最直接也最严重。大学生就业属于新的增量就业，从某种程度上说，大学毕业生可以说是企业应对外部环境的“雇佣调节器”。因此，宏观与微观经济环境变化对其影响很大。在金融危机背景下，企业的首要决策是降低增量就业。由于劳动力市场管制以及员工技能上的差异，企业将首先取消新增的劳动力需求。因此，我国的金融行业、外贸行业、与出口相关的制造业受到巨大冲击而降低对新增人员的需求，大学毕业生无疑成为了

22、受冲击最大的就业群体。而在这个就业群体中，女大学生的就业难上加难，形势更不乐观，全球金融危机使本来一直困扰女大学生的就业歧视问题变得更为严峻。就业歧视是指在条件相等或相近的求职者在求职过程中，或者受聘者在就业时因某些与个人工作能力无关的因素不能够享有平等的就业机会以及工资配置、升迁、培训机会、就业安全保障的平等待遇，从而使其平等就业机会受到损害的情况。什么是就业中对女性的性别歧视呢?加里贝克朗所著的生活中的经济学认为，“如果有人因为偏见而志愿放弃利润，或工资和所得，那就构成歧视行为”。马克思主义认为，妇女解放的首要条件是妇女参加劳动就业的比例。进入金融危机以来，大多数受访的应届高校毕业女生反映

23、在求职中遭遇过就业歧视。西南政法大学最近组织的女大学生就业情况调查显示，女大学生就业面临的最大困难是性别歧视。调查数据显示，目前约7 0 的女大学生认为在求职过程中存在男女不平等。6 月1 2 日，国内首份系统反映职场性别歧视调查报告北京大学法学院妇女法律研究与服务中心发布的“中国职场反性出版社，2 0 0 8 年6 月第二版2 许晓平，胡月星西方国家政府绩效评估趋势观察 J 决策，2 0 0 7，73 刘彩凤我国公共部门人力资源管理的四大问题 J 浙江工商大学学报，2 0 0 5，64 赵立春建立科学的政府绩效评估体系应注意的几个方面 J 中共银川市委党校学报，2 0 0 5，6I I I

24、d I l s t d a l&S c i e n c eT r i b u n e 国盈团田5 蓝志勇，胡税根中国政府绩效评估：理论与实践 J 政治学研究，2 0 0 8，36 陈晓春，李胜提高绩效管理的绩效，推动政府效能建设 J 福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2 0 0 7，57 宋斌，鲍静科学发展观的地方政府绩效评估理念和体系探析 J 甘肃行政学院学报，2 0 0 7，l4 7 万方数据我国公共部门绩效评估困境与出路变革创新我国公共部门绩效评估困境与出路变革创新作者：黄红梅，包学雄作者单位：广西民族大学管理学院刊名：产业与科技论坛英文刊名：ESTATE AND SCIENCE T

25、RIBUNE年，卷(期)：2009,8(12)参考文献(7条)参考文献(7条)1.宋斌;鲍静 科学发展观的地方政府绩效评估理念和体系探析期刊论文-甘肃行政学院学报 2007(01)2.陈晓春;李胜 提高绩效管理的绩效,推动政府效能建设期刊论文-福建行政学院福建经济管理干部学院学报2007(05)3.蓝志勇;胡税根 中国政府绩效评估:理论与实践期刊论文-政治学研究 2008(03)4.赵立春 建立科学的政府绩效评估体系应注意的几个方面期刊论文-中共银川市委党校学报 2005(06)5.刘彩凤 我国公共部门人力资源管理的四大问题期刊论文-浙江工商大学学报 2005(06)6.许晓平;胡月星 西方国家政府绩效评估趋势观察期刊论文-决策 2007(07)7.蒋蓉华 人力资源管理基础 2008 本文链接：http:/